VII SA/Wa 2986/24

VII SA/Wa 2986/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Wojciech Białogłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art.8 §1, art. 15, art. 77 §1, art.80, art.107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4, art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) Protokolant: referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r., sprawy ze skargi [...] Spółka Partnerska z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 października 2024 r., znak: KOC/7640/Ar/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Spółka Partnerska z siedzibą w Warszawie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 13 listopada 2024 r. (data stempla pocztowego) spółka [...] Spółka Partnerska z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę na decyzję tego organu z 8 października 2024 r. (znak: KOC/7640/Ar/23).
2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
2.1. Decyzją z 6 listopada 2023 r. (nr 82/WZ/ŚRÓ/2023) Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817, ze zm.) w związku z § 17 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 220, poz. 9485, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 7 kwietnia 2022 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem, zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] , w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jako zamierzenia sprzecznego z przepisami u.p.z.p.
W ocenie organu, zawartej w załączniku nr 2 do decyzji (zatytułowanym "Analiza zagospodarowania obszaru"), wskaźniki i parametry wnioskowanej zabudowy są sprzeczne z wymaganiami ustalonymi na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.) odnośnie do wskaźnika obowiązującej linii zabudowy; wskazano, że deklarowana we wniosku linia zabudowy od strony ul. [...] jest niezgodna z § 4 rozporządzenia z 2003 r., a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
2.2. Od powyższej decyzji skarżąca w piśmie z 23 listopada 2023 r. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: k.c.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. [...] k.p.a. "poprzez błędne przyjęcie, iż parametry i wskaźniki Inwestycji są sprzeczne z wymogami ustalonymi na podstawie Rozporządzenia [z 2003 r.], ponieważ przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z dnia 3 listopada 2023 roku (...), wykazała, że Inwestycja nie spełnia wymogów określonych [w] § 4 Rozporządzenia [z 2003 r.], gdyż: – deklarowana linia zabudowy nie odpowiada istniejącej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] (§ 4 Rozporządzenia [z 2003 r.]), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 [u.p.z.p.] (...) polegającego na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, podczas gdy Organ powinien odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy albo zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia [z 2003 r.] ustalić nową linię zabudowy umożliwiającą stworzenie nowej pierzei, co powinien czynić w warunkach konkretnej sprawy, a więc powinien uwzględnić położenie Nieruchomości oraz związane z prawem własności prawo do jej zabudowy, co w konsekwencji powinno prowadzić do wydania przez Zarząd Dzielnicy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji zgodnie z wnioskiem Odwołującej się, wobec spełnienia wszystkich, przewidzianych prawem wymogów".
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.
2.3. Pismem z 2 października 2023 r. skarżąca uzupełniła odwołanie poprzez przedłożenie kopii decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 20 września 2006 r. (nr 401/ŚRÓ/06), w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynków wielorodzinnych z usługami na działce ew. nr [...] z obrębu [...] , usytuowanej przy ul. [...] [...] , w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy – na okoliczność możliwości wyznaczenia linii zabudowy wzdłuż południowej części ul. [...] oraz bezzasadności decyzji z 6 listopada 2023 r.
2.4. Pismem z 14 grudnia 2023 r. skarżąca przedstawiła kolejne uzupełnienie odwołania o dodatkową argumentację prawną.
2.5. Decyzją z 8 października 2024 r. (znak: KOC/7640/Ar/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z 6 listopada 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że "[a]naliza mapy załączonej do decyzji wskazuje, że zabudowa oddzielona ulicami [...] i [...] tworzy pewną całość urbanistyczną z tendencją wyraźnego odsunięcia istniejących budynków od linii rozgraniczających ul. [...] ".
3. W skardze na decyzję z 8 października 2024 r. zarzucono temu rozstrzygnięciu obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 1 pkt 1, 4 i 5 w związku z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. w związku z art. 7 w związku z art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 140 w związku z art. 15 k.p.a. "poprzez: (...) niedokładne wyjaśnienie sprawy przez SKO, a w konsekwencji utrzymanie w mocy Decyzji Zarządu Dzielnicy, w której dowolnie i w rezultacie całkowicie błędnie przyjęto, iż nie zaistniała wyjątkowa sytuacja uzasadniająca zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy, a także uzasadniająca zastosowanie wyjątku w wyznaczeniu linii zabudowy dla Inwestycji, określonego w § 4 ust. 4 Rozporządzenia [z 2003 r.], gdyż: – wnioskowana linia zabudowy naruszy istniejący ład przestrzenny (§ 4 Rozporządzenia [z 2003 r.]), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 [u.p.z.p.] (...) polegającego na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, podczas gdy:
A. Organ powinien zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia [z 2003 r.] ustalić nową linię zabudowy umożliwiającą stworzenie nowej pierzei, co powinien czynić w warunkach konkretnej sprawy, a więc powinien uwzględnić położenie Nieruchomości oraz związane z prawem własności prawo do jej zabudowy, a przy ustalaniu linii zabudowy brać pod uwagę zabudowę istniejącą w sąsiedztwie planowanej Inwestycji;
B. Zarząd Dzielnicy oraz SKO nie wzięły pod uwagę innej decyzji oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, czym naruszyły zasadę wyznaczoną w art. 8 k.p.a., tj. sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ władzy publicznej błędnie nie wyznaczając linii zabudowy,
co w konsekwencji powinno prowadzić do wydania przez SKO decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącego, wobec spełnienia wszystkich, przewidzianych prawem wymogów, przy jednoczesnym uwzględnieniu związanego charakteru decyzji o wydaniu warunków zabudowy, względnie decyzji uchylającej Decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania".
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 4 grudnia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
5. Pismem procesowym z 13 marca 2025 r. skarżąca przedstawiła uzupełniające stanowisko w sprawie, wskazujące – jej zdaniem – na wadliwość decyzji organu odwoławczego.
II
Na rozprawę w dniu 19 marca 2025 r. stawił się pełnomocnik procesowy skarżącej, który podtrzymał skargę. W imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie stawił się zaś nikt.
III
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. m.in. kontroli zgodności decyzji organu administracji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
2. Przed przystąpieniem do oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 października 2024 r. (znak: KOC/7640/Ar/23) Sąd zwraca uwagę, że – pomimo uchwały Nr LVI/1406/2017 Rady m.st. Warszawy z dnia 19 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] [...] oraz upływie w dniu 26 czerwca 2018 r. terminu na zgłaszanie ewentualnych wniosków do planu miejscowego [...]– do dnia wydania niniejszego wyroku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] nie wyszedł poza etap koncepcyjny, co wynika wprost z ostatniej informacji odnośnie do tego planu, zamieszczonej w dniu 22 września 2023 r. na stronie Urzędu m.st. Warszawy: [...] Okoliczność ta wiąże się z prostą konsekwencją prawną: dopóki nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopóty możliwe jest ubieganie się przez zainteresowane podmioty o wydanie na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy odnośnie do nieruchomości położonych na obszarze pomiędzy ul. [...] a ul. [...]
3. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z 8 października 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego.
3.1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem, zlokalizowanej na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
3.2. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem decyzje o warunkach zabudowy wydaje się, co do zasady, dla realizacji nowych inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. Wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, ale tylko wtedy, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym, że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej.
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
– co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1);
– teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2);
– istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3);
– teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.) (pkt 4);
– decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.). Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczony graficznie mniejszy obszar, w zależności od potrzeb oraz konkretnego stanu faktycznego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
3.3. Wymaga podkreślenia, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Również z tej przyczyny dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, CBOSA; 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, CBOSA; 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 83/23, CBOSA).
3.4. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Z kolei w § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. dopuszczono "inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a [u.p.z.p.]".
3.5. Skarżąca domagała się ustalenia linii zabudowy w granicy terenu inwestycji z działką drogową. W toku kontrolowanego postępowania ustalono, że istniejąca obecnie linia zabudowy od południowej strony ul. [...] jest związana z aktualną zabudową nieruchomości znajdujących się na południe od terenu inwestycji, tj. pod adresami: ul. [...] [...], [...], [...], [...] i [...] .
Sąd przypomina, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy – po pierwsze – służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a po drugie – ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy, aniżeli pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a więc określa nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07, CBOSA oraz 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07, CBOSA).
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że teren inwestycji znajduje się między drogą publiczną (ul. [...] ) a istniejącą linią zabudowy. Przyjęcie – jak chce tego autor analizy urbanistycznej – a w ślad za nim organy obu instancji, że dla tej nieruchomości nie można w ogóle ustalić linii zabudowy, skutkowałoby faktycznym pozbawieniem podmiotu władającego terenem inwestycji możliwości jej zabudowy, tj. uniemożliwiłoby korzystanie z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd podkreśla, że ustalenie linii zabudowy służy spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, której nadrzędnym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego. Temu zaś celowi nie musi zawsze służyć budowanie podobnie czy identycznie jak w sąsiedztwie, lecz w taki sposób, który z jednej strony będzie można traktować jako pozostający w granicach ładu przestrzennego, z pozostawieniem jednak inwestorowi, a może przede wszystkim projektantowi, który będzie realizował projekt budowlany odpowiednich możliwości. Podkreślenia zatem wymaga, że § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. – mający zastosowanie w niniejszej sprawie – stanowi właśnie zabezpieczenie na wypadek wystąpienia takiej sytuacji, której nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań dla typowych przypadków (§ 4 ust. 1-3).
3.6. Zdaniem Sądu ocena organu odwoławczego prowadzi do skutków nieakceptowalnych z perspektywy ogólnych zasad prawa, w szczególności treści prawa własności i użytkowania wieczystego oraz wolności zabudowy i zagospodarowania nieruchomości budowlanych. Oznacza bowiem generalny zakaz zabudowy nieruchomości spełniającej wymogi prawa budowlanego, lecz położonej między drogą publiczną a istniejącą linią zabudowy. W związku z tym – w ocenie Sądu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było przeanalizować, czy w stanie faktycznym sprawy możliwe jest wyznaczenie "nowej" linii zabudowy, umożliwiającej zabudowę nieruchomości znajdujących się między aktualną linią zabudowy a drogą publiczną, przeprowadzając w tym zakresie w razie potrzeby uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu uwzględnienia tego wątku w analizie urbanistycznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela (lub użytkownika wieczystego) przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, że wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. W wyroku z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ładu przestrzennego, co jednak nie oznacza, iżby przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym – stanowiącego element treści tego prawa. Stanowisko to należy podzielić. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest bowiem obowiązkiem organów, jeżeli tylko postępowanie wykaże, że wniosek o jej wydanie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Co więcej, przytoczyć też należy stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1944/08 (CBOSA), który orzekł, że spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy tyle, że w sposób odbiegający od ustaleń rozporządzenia z 2003 r., nie może i nie powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Ergo – jeżeli przesłanki, o których mowa we wskazanym przepisie są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Sąd przypomina również, że § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. – oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich – dopuszcza możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy, nie statuując organom żadnych ograniczeń odnośnie do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw, aby przyjąć, że ta inna linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r., musi nawiązywać do linii zabudowy działek po tej samej stronie albo stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1854/11, CBOSA).
3.7. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że w odniesieniu do linii zabudowy od południowej strony ul. [...] , a konkretnie: w przedmiocie innego projektowanego budynku na działce ew. nr [...] z obrębu [...] , wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24 (CBOSA). W orzeczeniu tym wskazano, co następuje:
"[Z] wniosków analizy urbanistycznej z 9 stycznia 2023 r. wynika, że działka nr [...] jest w istocie wyłączona spod zabudowy mieszkaniowej tylko dlatego, że zabudowa istniejąca po tej samej stronie ul. [...] , w tym przede wszystkim zabudowa zlokalizowana na tyłach działki objętej wnioskiem, jest znacznie oddalona od drogi publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju wniosek nie ma oparcia w zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP) oraz godzi w sposób istotny w walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Należy zgodzić się z autorem analizy, że budynek przy ul. [...] 9 nie może stanowić punktu odniesienia do wyznaczenia linii zabudowy. Otóż budynek ten stanowi element odrębnego obszaru urbanistycznego, tj. element Łazienek Królewskich, a nadto jest znacznie oddalony od terenu inwestycji, od którego oddziela go ponadto zieleń parkowa. Równocześnie należy wskazać, że parametr linii zabudowy winien m.in. zagwarantować, że budynki są sytuowane w równej lub zbliżonej odległości od drogi publicznej. Dotyczy to przede wszystkim zabudowy po tej samej stronie drogi, ale w realiach danej sprawy istotna może okazać się również zabudowa po przeciwnej stronie drogi (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdzie występuje nietypowa sytuacja urbanistyczna. Z reguły bowiem zabudowa powstaje w pierwszej kolejności najbliżej istniejącej drogi publicznej, a następnie dokonuje się zabudowy terenów położonych w głębi danego obszaru urbanistycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do odrzucenia a limine w analizie, jako uzasadnienia do wyznaczenia linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia WZ [z 2003 r.], budynku przy ul. [...] [...], zlokalizowanego właśnie po przeciwnej stronie ul. [...] (zob. s. 11-12 analizy). Reasumując, w odniesieniu do planowanej inwestycji możliwie było wyznaczenie linii zabudowy pozwalającej na zabudowę działki nr [...] budynkiem mieszkalnym. Kwestia, w jakiej konkretnie odległości od ul. [...] linia ta powinna być wyznaczona, a w szczególności, czy powinna to być odległość zaproponowana we wniosku, nie może być rozstrzygana na tym etapie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zagadnienie to powinno być bowiem uprzednio przedmiotem wypowiedzi organów administracji publicznej, poprzedzonych sporządzeniem analizy urbanistycznej opartej na założeniu, że w sprawie możliwe było wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia WZ [z 2004 r.]. Wyznaczenie konkretnego przebiegu tej linii winno być efektem rzetelnego, poddającego się weryfikacji oraz wolnego od arbitralności, wyważenia interesu indywidualnego inwestora oraz interesu publicznego, jakim jest konieczność zachowania ładu przestrzennego".
Przytoczony wyżej pogląd Sąd w obecnym składzie podziela.
3.8. W tym kontekście Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia z 2003 r. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy nie rozpatrzył bowiem wątku ustalenia linii zabudowy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, tzn. taki, jaki jest wymagany od organu merytorycznie orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W istocie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ograniczyło się do "kasacyjnej" akceptacji poglądu organu pierwszej instancji w tym zakresie.
3.9. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy uchybił także art. 8 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 107 § 3 k.p.a.
Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97 (ONSA 1999, nr 1, poz. 27) zajął stanowisko, iż zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, w odniesieniu do tego samego adresata decyzji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Stanowisko to zostało podtrzymane m.in. w wyroku NSA z 8 września 2020 r., sygn. akt II GSK 4275/17 (Legalis), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa.
W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł do osobliwej sytuacji, jaką mu zasygnalizowała skarżąca w uzupełniającym odwołanie piśmie z 2 października 2023 r., a mianowicie, że w niezmienionym stanie faktycznym odnośnie do południowej strony ul. [...] w Warszawie, dla tej samej działki ew. nr [...] z obrębu [...] :
– w decyzji z 20 września 2006 r. (nr 401/ŚRÓ/06) Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynków wielorodzinnych z usługami;
– w decyzji z 6 listopada 2023 r. (nr 82/WZ/ŚRÓ/2023) Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 85 u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem.
Brak odniesienia się do wszystkich kwestii istotnych dla sprawy lub dowodów przedłożonych przez stronę jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884 oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23, jeszcze niepubl.). Nadto – co najistotniejsze – brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są (mogą być) prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 827/15, CBOSA oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23). Wskazać należy, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się tak do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych w środku zaskarżenia, jak i ewentualnych wniosków dowodowych, załączonych dokumentów czy innych zagadnień podnoszonych np. przez stronę w odwołaniu (w tym uzupełniających odwołanie pismach) albo znanych organowi z urzędu. W niniejszej sprawie nie miało to zaś miejsca.
3.10. Przedstawione wyżej okoliczności świadczą również o ewidentnym naruszeniu art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem organ odwoławczy rozpatrzył sprawę powierzchownie i arbitralnie.
3.11. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji.
4. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie obowiązane jest uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 6 listopada 2023 r.:
– odniesie się do podniesionej przez skarżącą okoliczności wydania w dniu 20 września 2006 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o warunkach zabudowy odnośnie do działki ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie;
– uwzględni okoliczność, że nie uchwalono do dzisiaj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to akt dopiero mógłby in abstracto wykluczyć jakąkolwiek zabudowę na odnośnych działkach przy ul. [...] ;
– uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w wyroku z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24 (CBOSA), w przedmiocie linii zabudowy działki ew. nr 20/4 z obrębu [...] w Warszawie.
5. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.) i obejmuje: wpis sądowy (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).