VII SA/Wa 2981/18

VII SA/Wa 2981/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Jadwiga Smołucha /przewodniczący/
Krystyna Tomaszewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3196/19 - Wyrok NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) decyzją z [...] października 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. (dalej: skarżący, inwestor, strona) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] oraz w razie potrzeby określającego zakres czynności lub robót budowlanych
w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja [...]WINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postępowanie w sprawie rozbudowy ww. budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wszczęto zawiadomieniem z [...] września 2012 r. w związku z pismem [...], jakie wpłynęło do PINB w dniu 14 czerwca 2012 r. o sprawdzenie legalności tej rozbudowy.
Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 28 sierpnia 2012 r. na terenie nieruchomości, położonej przy ul. [...]
w [...], inwestor przedłożył decyzję Nr [...] z [...] września 1992 r., znak: L.dz. [...], wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...], zatwierdzającą plan realizacyjny rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że został dobudowany taras oraz wykonany strop, co jest niezgodne
z planem realizacyjnym zatwierdzonym ww. decyzją.
Podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych 3 września 2013 r. skarżący oświadczył, że budowa budynku mieszkalnego miała miejsce w latach 1982-1989. Stwierdzono istnienie tarasu okalającego wykusz, który wystaje 3,5 m od zewnętrznej ściany budynku mieszkalnego.
Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nakazał skarżącemu sporządzenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (połowa bliźniaka). Organ I instancji stwierdził wówczas, że rozbudowę wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zwiększyły kubaturę, długość i powierzchnię zabudowy budynku.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, wskutek czego decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uznał, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od warunków z projektu budowlanego, a dokonane odstępstwa nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Kubatura brutto budynku uległa niewielkiej zmianie, a wykusz istnieje w projekcie rozbudowy domu.
Na skutek skargi K. S. na ww. rozstrzygnięcie, WSA w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 2164/14 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd wówczas uznał, że zakwalifikowanie przez organ odwoławczy odstępstw dokonanych przez inwestora jako nieistotnych
w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. ocenić należy jako co najmniej przedwczesne. Zalecił, aby organ odwoławczy ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy i w jakim zakresie zmieniły się parametry realizowanego przez inwestora budynku na skutek zmian polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego. W każdym przypadku charakter danego odstąpienia winien być wnikliwie oceniony przez organ prowadzący postępowanie, inaczej bowiem może zostać ocenione konkretne odstąpienie w zależności od m.in. charakteru obiektu budowlanego i jego całkowitych rozmiarów.
Decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. [...]WINB uchylił decyzję PINB Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który - po oględzinach w dniach: 15 grudnia 2015 r. i 12 lutego 2016 r. - decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego inwestora. PINB uznał, że parametry budynku mieszkalnego na skutek rozbudowy zostały powiększone o powierzchnię użytkową 1,50 m², kubaturę obiektu 3,90 m³ i powierzchnię zabudowy o taras – 17 m², jednak nie narusza to interesów sąsiadów. W projekcie rozbudowy wskazano, że taras ma być obudowany konstrukcją "aluminium plus szkło, zamówienie inwestora". Forma przekrycia była nieustalona, więc inwestor wykonał taras nad pomieszczeniem. Ściana w granicy jest elementem budynku od 1989 r. oraz fragmentem ogrodzenia pełnego między sąsiadami, w ścianie są luksfery.
W konkluzji uznano, że inwestor dokonał odstępstw nieistotnych.
[...]WINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., po rozpoznaniu odwołania K. S., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że ocena przesłanki "nieistotności" dokonana przez PINB jest przedwczesna, ponieważ organ I instancji nie przeprowadził oceny co do zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi. Jeśli jest zmiana parametrów naruszająca te przepisy, to odstąpienie jest istotne. Organ I instancji nie zbadał, czy ściana nie utrudnia dostępu światła dziennego odwołującego się, jak również nie zbadał zgodności okna w tarasie znajdującego się w odległości 0,50 m od granicy z przepisami techniczno-budowlanymi.
WSA w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1301/16 oddalił skargę inwestora na ww. decyzję organu odwoławczego (brak pisemnego uzasadnienia wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę PINB w dniu [...] kwietnia 2018 r. przesłuchał inwestora, który oświadczył, że rozbudowę budynku mieszkalnego rozpoczął
w drugiej połowie 1993 r. na podstawie decyzji nr [...] z [...] września 1992 r., natomiast roboty budowlane zostały zakończone na przełomie 1996 r. i 1997 r.
W dniu 28 czerwca 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejne czynności kontrolne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Podczas oględzin obiektu ustalono, że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu zatwierdzonego ww. decyzją Burmistrza Miasta [...] w zakresie:
1) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania z tarasu na pokój - na poziomie parteru zaprojektowano "taras z zabudową szklaną + aluminium"
o parametrach 2,50 m x 6 m, natomiast podczas wykonywania robót budowlanych powiększono istniejący pokój o ww. taras, który ponadto rozbudowano na długości, około 2,50 m, w wyniku czego zwiększono powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku,
2) wybudowania nowego tarasu w kształcie trapezu o parametrach 3,60 m x 3,90 m x 4,20 m x 7 m o wysokości balustrady 0,80 m, w wyniku czego zwiększono powierzchnię zabudowy budynku i jego kubaturę,
3) zlikwidowania na piętrze balkonu o wymiarach 1 m x 3 m i wykonania
w jego miejscu tarasu nad pokojem na parterze o wysokości balustrady 0,80 m,
w wyniku czego zwiększono kubaturę budynku.
Podczas oględzin inwestor oświadczył, że zakończenie robót budowlanych nastąpiło w latach 1995 - 1996, potem nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Ponadto nie wnosił zastrzeżeń do pomiarów wykonanych przez pracowników PINB, natomiast kwestionował interpretację istniejących elementów obiektu dokonaną przez PINB.
Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia
w wyznaczonym terminie (3 miesiące od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna)
4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z robot budowlanych wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego na terenie działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] oraz - w razie potrzeby - określającego zakres czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie PINB zmiany wprowadzone przez inwestora w trakcie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszczą się w katalogu istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, wskazanych w art. 36a ust. 5 P.b., które można wykonać jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a ust. 1 P.b.
Inwestor w sposób istotny odstąpił podczas realizacji rozbudowy budynku od zatwierdzonego projektu w zakresie:
1) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania tarasu na parterze na pokój,
2) zwiększenie powierzchni zabudowy o około 22 m² przez budowę tarasu,
3) zwiększenie kubatury budynku o około 46 m³, w tym: na parterze pokój około 11 m³ i taras około 18 m³ oraz na piętrze taras około 17 m³, licząc wysokość pokoju na parterze 2,60 m i wysokość barierek tarasów 0,80 m.
Wobec faktu, że inwestor nie posiadał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 P.b.
Od ww. rozstrzygnięcia odwołanie złożył inwestor, wnosząc o umorzenie postępowania i zarzucając, iż decyzja PINB z [...] sierpnia 2018 r. została wydana
z rażącym naruszeniem art. 103 P.b., pomimo braku okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu, jakim jest samowola budowalna, ponieważ organy administracji nie ustaliły właściwie stanu prawnego właściwego dla oceny skutków wydanych decyzji na budowę i na rozbudowę, wydanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., na podstawie których prace zostały zakończone po
1 stycznia 1995 r., w sytuacji gdy skutki prawne samych decyzji należało rozpatrywać na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a organ nadzoru błędnie zastosował przepisy właściwe dla stanów faktycznych, w których roboty budowlane skutkowały rzekomą zmianą sposobu użytkowania budynku, które wynikały z treści decyzji dotyczącej rozbudowy, co z kolei prowadziło do błędnego ustalenia kubatury budynku nieobjętej zezwoleniem i co prowadziło do rzekomego zwiększenia długości budynku ponad określoną w zezwoleniu.
Ponadto decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania
z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., co wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia.
Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB opisaną na wstępie decyzją Nr [...]
z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na protokół oględzin z 28 czerwca 2018 r. oraz złożone do protokołu oświadczenie inwestora z 30 kwietnia 2018 r. o dacie zakończenia rozbudowy w latach 1995-1996.
W odniesieniu do powołania się przez PINB na przepis art. 36a ust. 5 pkt 1, 2, 4 i 5 P.b. organ odwoławczy przytoczył wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2957/14 i zauważył, że przepis ten w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o zmianie ustawy - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm., zwanej ustawą zmieniającą). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, zawartą w art. 36a ust. 5 P.b., można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być ocenione bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że
w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania.
W świetle powyższego [...]WINB uznał, że skoro odstępstwa, których dopuścił się inwestor, zostały dokonane przed 31 maja 2004 r., wykluczone było zastosowanie do ich oceny art. 36a ust. 5 P.b. Odstępstwa dokonane przed tym dniem powinny być oceniane bez pomocy tej definicji. Stąd organ odwoławczy samodzielnie, w ramach uznania administracyjnego, dokonał analizy dokonanych zmian i stwierdził, że miały one istotny charakter, uzasadniający nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.
W ocenie [...]WINB w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że zabudowanie tarasu murowaną ścianą wraz z oknami jest tożsame z zabudową tarasu zabudową szklaną z aluminium. Poprzez zabudowę projektowanego tarasu zwiększyła się długość obiektu (jak wskazano w protokole oględzin z 28 czerwca 2018 r. o około 2,50 m na poziomie parteru i piętra). Ponadto na skutek zabudowy ww. tarasu, na poziomie piętra w miejsce balkonu o wymiarach 1 m x 3 m powstał taras o wymiarach 2,65 m x 2,10 m x 2,45 m x 1,15 m x 1,15m, wysokość balustrady 0,80 m. Oprócz tego inwestor dobudował w poziomie parteru dodatkowy taras
z balustradą o wysokości 0,80 m.
Na skutek powyższych zmian zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu (długość, kubatura, powierzchnia zabudowy), jak również zwiększyło się jednocześnie oddziaływanie budynku na otoczenie, w tym na nieruchomość sąsiadów: [...] (ściana z otworem okiennym usytuowana w odległości naruszającej § 12 ust. 1 rozporządzenia
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Stąd należało uznać, że PINB prawidłowo prowadził postępowanie naprawcze w stosunku do przedmiotowej rozbudowy budynku.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, [...]WINB wskazał, że są one niezasadne i nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Przedmiotowe roboty stanowią odstępstwo od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę projektu budowlanego i nie stanowią samowoli budowlanej. Ponadto skarżący podpisał protokół z 28 czerwca 2018 r., zawierający adnotację o braku zastrzeżeń inwestora co do prawidłowości pomiarów, a zatem uznał za prawidłowe zapisy zawarte w dokumencie urzędowym, jakim jest niewątpliwie ww. protokół.
Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, żądając uchylenia zaskarżonej
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego, tj. pism skarżącego, protokołów z kontroli przeprowadzonych na nieruchomości skarżącego, oświadczeń kierownika budowy oraz wykonawcy rozbudowy, dokumentacji zdjęciowej oraz projektu typowego domku jednorodzinnego bliźniaczego G-4-14/68-70 i dowolne ustalenie rzekomych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego;
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem (jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego) mieszczącego się w granicach danej sprawy i zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym: materiału zdjęciowego, protokołów kontroli zabudowy oraz innych dokumentów, z których wynika, iż dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w kategorii odstępstw nieistotnych, jak i ustalenia błędnej daty zakończenia budowy na przełomie 1995/1996, podczas gdy chodzi o rok 1992;
3) art 7 i art 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło [...]WINB do oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych, w tym w szczególności w zakresie, w jakim organ ten uznał, że: - nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania z tarasu na pokój, - zabudowy na poziomie parteru tarasu z zabudową szklaną + aluminium o parametrach około 2,5 m x 6 m, - podczas budowy powiększono istniejący pokój o ww. parametry oraz
o wykusz w kształcie trapezu, czym zwiększono powierzchnię zabudowy o taras
w kształcie trapezu o parametrach około 3,60 x 3,90 x 4,20 x 7,10m - zwiększono długość budynku od strony północnej przez zabudowę tarasu o około 2,50 m na poziomie parteru i piętra, - zwiększono kubaturę budynku przez zmianę z balkonu
o wymiarach 1 m x 3 m na taras na I piętrze o powierzchni do wysokości balustrady 0,80 m oraz taras na paterze do wysokości balustrady 0,80 m;
4) art. 107 § 1 w związku z § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się przez [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzucanych przez skarżącego w odwołaniu uchybień wobec decyzji PINB z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co powoduje, iż uchyla się ono kontroli instancyjnej i godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego (obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwieniu sprawy, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej);
5) błędną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. jej oparcie na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy decyzja ta utrzymywała w mocy rozstrzygnięcie organu
I instancji;
6) błędne i dowolne ustalenie, sprzeczne z materiałem dowodowym, że zakończenie budowy nastąpiło w latach 1995-1996, podczas gdy rozbudowa została zakończona w grudniu 1992 r. Ta ostatnia data wynika z dokumentacji zalegającej
w aktach sprawy (uprzednie decyzje PINB oraz [...]WINB), oświadczeń kierownika budowy i wykonawcy rozbudowy;
7) pominięcie istotnej okoliczności, że skarżący rozbudowę obiektu w 1992 r. zgłosił do właściwego wówczas urzędu, zaś ten nie złożył sprzeciwu względem tej zabudowy.
II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art 36a ust 1 i ust. 5 P.b. przez przyjęcie, że odstępstwa, dokonane przez skarżącego od zatwierdzonego projektu budowlanego, były istotne, podczas gdy należało je zakwalifikować jako nieistotne;
2) art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 1 i 5 P.b. przez nieprawidłowe ustalenie, że wykonane roboty polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagające sporządzenia projektu zamiennego budynku mieszkalnego ,
3) art. 36a ust. 5a pkt 1-4 P.b. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego (o ile w ogóle miało miejsce) jest odstąpieniem istotnym;
5) art. 105 § 1 k.p.a., będącego następstwem powyższych uchybień, przez jego niezastosowanie przez [...]WINB w sytuacji, gdy postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie stwierdził również nieważności decyzji z przyczyn art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ani też wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne jest długoletnie, bo trwa od czerwca 2012 r. W sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły pięciokrotnie oględziny przedmiotowej rozbudowy, trzykrotnie orzekał PINB, czterokrotnie [...]WINB oraz dwukrotnie WSA w Warszawie.
Istotą sporu jest, czy inwestor dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego
w zabudowie bliźniaczej, na którą otrzymał decyzję Nr [...] z [...] września 1992 r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...], z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego planu realizacyjnego tej rozbudowy. Organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie były zobowiązane uwzględnić całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wraz ze stanowiskiem WSA
w Warszawie, zawartym w wyrokach z 6 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2164/14 i z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1301/16.
W pierwszej sprawie Sąd uchylił decyzję [...]WINB Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., w której organ odwoławczy uznał, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od warunków z projektu budowlanego rozbudowy, uznając, że należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy i w jakim zakresie zmieniły się parametry realizowanego przez inwestora budynku, na skutek zmian, polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego decyzją projektu rozbudowy. W wykonaniu wytycznych Sądu, organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny w dniach: 15 grudnia 2015 r. i 12 lutego 2016 r.
Kolejna decyzja PINB Nr [...] z [...] lutego 2016 r. umarzająca postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na uznanie odstępstw od zatwierdzonego projektu rozbudowy została uchylona przez organ odwoławczy decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. z tym uzasadnieniem, że ocena organu I instancji jest przedwczesna. Nie zbadano bowiem, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeśli zmiana parametrów rozbudowy narusza te przepisy, to należy uznać, że jest istotna. To rozstrzygnięcie było badane pod względem zgodności z prawem przez WSA w Warszawie, który oddalił skargę inwestora wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. Wprawdzie w tej sprawie Sąd nie sporządził pisemnego uzasadnienia wyroku, to z uwagi na jego treść należy uznać, że wytyczne organu odwoławczego zawarte w kasatoryjnej decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym były prawidłowe.
W związku z powyższym organ I instancji w dniu 30 kwietnia 2018 r. przesłuchał inwestora w charakterze strony na okoliczność jednoznacznego ustalenia terminu zakończenia rozbudowy przedmiotowego budynku w zabudowie bliźniaczej, realizowanej na podstawie decyzji Nr [...] z [...] września 1992 r. Skarżący podczas przesłuchania zeznał, że rozbudowę rozpoczął w drugiej połowie 1993 r.,
a zakończył na przełomie lat 1996 - 1997. Protokół z przesłuchania skarżący podpisał bez uwag (k. 88 akt administracyjnych).
Następnie w dniu 28 czerwca 2018 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny spornej rozbudowy, w której stwierdził zakres istotnych odstępstw od projektu rozbudowy zatwierdzonego decyzją Nr [...] z [...] września 1992 r. Obecny podczas oględzin inwestor nie miał żadnych zastrzeżeń do poczynionych pomiarów, co stwierdził własnoręcznym podpisem, natomiast miał "obiekcje do pewnych interpretacji elementów budowlanych". Jednocześnie do protokołu oględzin oświadczył, że zakończenie budowy nastąpiło w latach 1995 – 1996. Niewątpliwie więc skarżący nie zaprzeczył, że doszło do odstępstw od zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w [...] projektu rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, tylko interpretuje te zmiany jako nieistotne, niewymagające procedury naprawczej.
Sąd podziela ustalenia organów obu instancji w zakresie oceny stwierdzonych odstępstw z uwzględnieniem uwagi [...]WINB, wynikającej z wyroku NSA z 24 sierpnia 2016 r. w sprawie II OSK 2957/14, odnoszącej się do nieprawidłowości posłużenia się przez PINB w interpretacji istotnych odstępstw art. 36a ust. 5 P.b.
Z treści tego przepisu wynika, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy; wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust 5 a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: 6) wymagającym uzyskania tub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.
Jednak przepis art. 36a ust. 5 P.b. w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Dlatego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji.
W okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy samodzielnie w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego dokonał oceny charakteru zrealizowanych przez inwestora przed 2004 r. odstępstw od projektu rozbudowy zatwierdzonego decyzją z [...] września 1992 r., bez posiłkowania się przepisem art. 36a ust. 5 P.b. Niewątpliwie zabudowanie tarasu murowaną ścianą z oknami, zamiast zabudową szklaną z aluminium, jak to było w projekcie, a dodatkowo rozbudowanie tarasu na długości około 2,50 m powiększyło nie tylko powierzchnię zabudowy, ale i kubaturę budynku. Długość obiektu zwiększyła się nie tylko na poziomie parteru, ale i piętra. Na skutek zabudowy tarasu na piętrze w miejsce balkonu o wymiarach 1 m x 3 m powstał kolejny taras o wymiarach: 2,65 m x 2,10 m x 2,45 m x 1,15 m x 1,15 m. Dodatkowo inwestor dobudował na parterze taras
z balustradą o wysokości 0,80 m. (vide: protokół oględzin z 28 czerwca 2018 r. wraz
z załącznikiem nr 1 i serwisem fotograficznym).
W związku z powyższym zmieniły się charakterystyczne parametry obiektu, tj. długość (o około 2,50 m), kubatura (o około 46 m³), powierzchnia zabudowy (o około 22 m²), jak również zwiększyło się oddziaływanie budynku na nieruchomość sąsiadów, z którymi skarżący pozostaje w zabudowie bliźniaczej (z protokołu oględzin z 15 grudnia 2015 r. wynika, że ściana tarasu z otworem okiennym usytuowana jest w odległości 0,50 m od granicy).
Powyższe odstępstwa organy nadzoru budowlanego zasadnie oceniły jako istotne (czyli ważne, znaczące), wymagające przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 P.b. Skutki przedmiotowej rozbudowy wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez decyzji o zmianie pozwolenia na rozbudowę z [...] września 1992 r., organy nadzoru budowlanego mogą konwalidować według przepisów dotyczących zalegalizowania tych odstępstw w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z ust. 4 tego przepisu.
Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego
z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie ww. obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 P.b.).
W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały nowe Prawo budowlane
z 1994 r., z uwagi na datę zakończenia rozbudowy w latach 1995-1996, którą ostatecznie wskazał inwestor podczas ostatnich oględzin. Podczas przesłuchania
w charakterze strony wskazał podobnie – na lata 1996-1997. Słusznie więc organy uznały ostatecznie za wiarygodne dane o zakończeniu rozbudowy według ostatnich wskazań skarżącego, a nie w 1992 r., jak to wskazał np. podczas pierwszych oględzin 28 sierpnia 2012 r., w skardze, czy też w piśmie do [...]WINB z [...] listopada 2018 r., w którym oświadczył, że zakończenie prac przy rozbudowie miało miejsce
w drugim kwartale 1993 r., tym samym cofając swoje oświadczenie z przesłuchania w charakterze strony z 30 kwietnia 2018 r.
Sąd oddalił wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi oświadczeń kierownika budowy oraz wykonawcy projektu rozbudowy z [...] września 2018 r. i 30 października 2018 r. na okoliczność zakończenia rozbudowy
w latach 1992-1993, uznając je za nieistotne dla sprawy z uwagi na brak cech dokumentu (kserokopia bez poświadczenia za zgodność z oryginałem, zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a.). Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględnił również pozostałych załączonych do skargi wnioskowanych dowodów (projekt typowego domku jednorodzinnego bliźniaczego [...], zdjęcia, przegląd budownictwa luty 1997, dokumenty byłej firmy skarżącego), uznając, że nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Tak samo brak było podstaw do uwzględniania wniosku dowodowego zawartego w piśmie z 27 maja 2019 r. dotyczącego dokumentu – opinii technicznej (którą skarżący nazwał nową opinią prywatną, nieocenianą i nieprzedstawianą w toku postępowania administracyjnego) oraz fotografii przedstawiającej aktualny pokój strony, utworzony przez powiększenie tarasu, ponieważ te dowody znajdują się już w aktach przedmiotowego postępowania.
Organ I instancji, wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w ramach postępowania naprawczego, a organ odwoławczy to stanowisko zaakceptował. Tym samym, zdaniem Sądu, odmienna ocena skarżącego dotycząca charakteru wykonanych odstępstw w kierunku uznania ich za nieistotne, stanowi jedynie polemikę
z prawidłowymi ustaleniami organów nadzoru budowlanego. Organy orzekały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a ich ocena na przestrzeni lat zmieniała się pod wpływem administracyjnej i sądowej kontroli instancyjnej.
W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego
i oceną dowodów. Należy przypomnieć, że skarżący nie kwestionował pomiarów podczas ostatnich oględzin, więc nie może skutecznie wywodzić w skardze, że zaskarżona decyzja została oparta na dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych, w oderwaniu od całokształtu akt sprawy.
Niezasadny jest zarzut skargi, że organy nie wzięły pod uwagę, iż skarżący przedmiotową rozbudowę zgłosił do użytkowania, a wobec tego zgłoszenia organ nie złożył sprzeciwu. W aktach sprawy bowiem brak jest dowodu na tę okoliczność. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, odniósł się też do zarzutów odwołania (strona 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Natomiast słuszna jest uwaga skarżącego, że [...]WINB podał błędną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji kiedy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W tej sytuacji powinien wskazać prawidłowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak to uchybienie prawa procesowego, zdaniem Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ sentencja zaskarżonej decyzji jest tożsama z jej uzasadnieniem, co czyni kontrolowany akt zrozumiały i jasny w swojej treści. Organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo prowadzi postępowanie naprawcze w stosunku do przedmiotowej rozbudowy budynku, stąd zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Tak więc treść decyzji jest jednoznaczna, pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej.
Sąd nie widzi podstaw w okolicznościach tej sprawy, aby organy naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. przez brak umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ nie miało ono takiego charakteru. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały oceny odstępstw wobec zatwierdzonego projektu rozbudowy jako istotne, stąd zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.