VII SA/Wa 2973/23

VII SA/Wa 2973/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2023 r. nr 1796/23 w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z 26 października 2023 r. Nr 1796/23 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWIB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."5) i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpoznaniu zażalenia D. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. *dalej: "PINB") Nr 602/2023 z 13 września 2023 r. - utrzymał w mocy to postanowienie.
Uzasadniając postanowienie MWINB wyjaśnił, że podaniem z 6 lipca 2023 r. D. B. działający przez pełnomocnika L. B. zwrócił się do PINB o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z tarasem i schodami zewnętrznymi, znajdującej się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gmina H. Po analizie ww. wniosku organ I instancji postanowieniem Nr 602/2023 z 13 września 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wniósł D. B.
MWINB wyjaśnił kompetencje organu zażaleniowego i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka przedmiotowa stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Ten przepis wskazuje trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61 a Kpa, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę, jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie.
D. B. działający przez pełnomocnika zwrócił się do organu powiatowego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f Pr. bud., którego treść organ przytoczył. Art. 49f Pr. bud. znajduje zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części, których budowa została zakończona ponad 20 lat temu w warunkach samowoli budowlanej ("bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia"). Z akt sprawy wynika, że od daty zakończenia budowy rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z tarasem i schodami zewnętrznymi, znajdującej się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gmina H. nie upłynęło jeszcze 20 lat.
W tej kwestii MWINB zwrócił uwagę, że z oświadczenia D. B. złożonego do protokołu kontroli przeprowadzonej 11 stycznia 2023 r. wynika, że budynek mieszkalny opisany w pkt 1 w/w protokołu od lat 90-tych ubiegłego wieku nie był rozbudowywany ani przebudowywany. Archiwalna ortofotomapa pobrana z portalu mapy.geoportal.gov.pl z roku 2011 potwierdza istnienie od północnej części budynku mieszkalnego rozbudowy posiadającej dach dwuspadowy. Na powyższe może wskazywać również archiwalna ortofotomapa z roku 2007 - na zdjęciu lotniczym w sposób wyraźny widoczna jest prawa część rozbudowy (patrząc w kierunku północnym) o jaśniejszym niż budynek mieszkalny kolorze, co może wynikać z padających promieni słonecznych, której początek (tj. lewa - patrząc w kierunku północnym, zaciemniona część) zaczyna się przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego - przemawia za tym widoczne (w przeciwieństwie do strony wschodniej) przedłużenie zachodniej ściany budynku mieszkalnego w kierunku północnym, poza obrys głównej bryły budynku (obecnie rozbudowa znajduje się w jednej linii ze ścianą od strony zachodniej). Zaciemniona część może zatem być drugą połową dwuspadowego dachu rozbudowy. Z kolei ortofotomapa z roku 2001 r. z uwagi na jej słabą rozdzielczość nie pozwala na sformułowanie jednoznacznych wniosków. Z materiału geodezyjnego pozyskanego ze Starostwa Powiatowego w M. wynika, że w roku 1985 budynek mieszkalny znajdujący się na działce o nr ewid. [...] miał regularny kształt - brak widocznej rozbudowy od strony północnej (vide: mapa analogowa z 1985 r. o numerze sekcji [...]). Z kolei z mapy z porównania z terenem oraz szkicu z pomiaru budynku pochodzących z operatu nr [...], wynika, że w roku 2009 od strony północnej budynku mieszkalnego znajdowała się rozbudowa o długości 4,20 m wraz z wykonanym przy niej nawisem o długości 3,60 m (oznaczonym linią przerywaną). Z kartoteki danych ewidencyjnych budynków sporządzonej w maju 2009 roku można zaś wyczytać, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosiła w w/w roku 137 m2,
Ponadto, na planie realizacyjnym stanowiącym integralną część projektu technicznego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy H. Nr [...] z dnia [...].01.1989 r., znak: [...] widnieje obiekt o regularnym kształcie bez widocznej od strony północnej rozbudowy.
W ocenie organu II instancji materiał dowodowy z pewnością potwierdza, że w latach 1985-1989 budynek mieszkalny posiadał regularny kształt i nie był rozbudowany od strony północnej. Jakkolwiek archiwalne zdjęcia lotnicze mogą potwierdzać, że przedmiot postępowania w obecnym kształcie (tj. z dachem dwuspadowym) istnieje na działce o nr ewid. [...], co najmniej od roku 2007, tak nie sposób przyjąć, aby w tym roku zakończone zostały prace przy rozbudowie budynku mieszkalnego. Przemawia za tym bliższa analiza materiału geodezyjnego pochodzącego z operatu nr [...]. Jak wskazano wyżej wynika z niego, że w roku 2009 od strony północnej budynku mieszkalnego znajdowała się rozbudowa o długości 4,20 m wraz z wykonanym przy niej nawisem (oznaczonym linią przerywaną) o długości 3,60 m. Obecnie natomiast budynek od strony północnej nie posiada żadnego nawisu (rozbudowa w całości posadowiona na gruncie). Z powyższego wynika, że po roku 2009 istniejący nawis został zabudowany ku dołowi i posadowiony na gruncie. Łączna długość oznaczonej na szkicu z 2009 roku rozbudowy i nawisu (7,80 m = 4,20 m + 3,60 m) odpowiada w przybliżeniu obecnej długości rozbudowy (7,87 m), podobnie jak wymiary całego obiektu z rozbudową. Nawisy, które nie są podparte słupami nie wliczają się do powierzchni zabudowy obiektu. Z tego względu opisany nawis nie został wliczony do powierzchni zabudowy budynku, jaka widnieje w arkuszu kartoteki danych ewidencyjnych budynków z maja 2009 roku - wskazano tam na wartość 137 m2, która odpowiada parametrom budynku (bez nawisu) przedstawionego na szkicu z 2009 r. (10,08 m x 12,11 m = 122,06 m2 + rozbudowana część 4,20 m x 3,42 m = 14,36 m2). W/w wartość tj. 137 m2 w zestawieniu z danymi zawartymi w piśmie Urzędu Gminy H. z [...] listopada 1988 r., znak: [...], potwierdza rozbudowę obiektu o ponad 27 m2 (tam wskazano na 110 m2). Obecnie natomiast budynek mieszkalny z rozbudową posiada ok. 149,46 m2. Z uwagi na przedstawione okoliczności nie sposób przyznać waloru wiarygodności oświadczeniu D. B. złożonego do protokołu kontroli przeprowadzonej 11 stycznia 2023 r., w którym wskazał, że od lat 90-tych ubiegłego wieku budynek mieszkalny nie był rozbudowywany.
MWINB przypomniał w ślad za orzecznictwem sądowo - administracyjnym, że "samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.04.2017 r. sygn. akt II OSK2132/15). Podobne stanowisko zostało zawarte także w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w której wskazano, że "Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2)".
Odnosząc się do pozyskanej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego archiwalnej dokumentacji projektowej, której kopię przesłano przy piśmie Urzędu Miejskiego w H. z [...] stycznia 2023 r., znak: [...] MWINB wyjaśnił, że z jej analizy wynika, iż nie obejmowała ona rozbudowanej części w/w budynku mieszkalnego. W w/w piśmie wskazano: "w prowadzonych rejestrach z lat 80-tych figuruje pozycja dot. pozwolenia na budowę nr [...] z [...] kwietnia 1981 r. budynku mieszkalnego oznaczonego symbolem "m4" (...) na działce nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w miejscowości B., gmina H.". Opisany obiekt został oddany do użytkowania, co potwierdza pismo Urzędu Gminy H. z [...] listopada 1988 r., znak: [...]. Ze wskazanego pisma wynika, że w chwili oddawania obiektu do użytkowania posiadał on powierzchnię zabudowy 110 m2 - co w przybliżeniu odpowiada powierzchni zabudowy głównej bryły budynku (która obecnie wynosi ok. 122 m2 tj. 12,10 m x 10,09 m) bez jej rozbudowy (z rozbudową budynek posiada powierzchnię zabudowy ok. 149,46 m2). Niezależnie od tego zwrócić należało uwagę na projekt techniczny zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy H. Nr [...] z [...] stycznia 1989 r., w którym na planie realizacyjnym oznaczono budynek objęty zaprojektowaną wewnętrzną instalacją gazową. Na przedmiotowym planie widnieje obiekt o regularnym kształcie (o wymiarach ok. 13,00 m x 10,00 m - odczyt ze skali, co w przybliżeniu odpowiada obecnym parametrom głównej bryły budynku), bez widocznej od strony północnej rozbudowy. Gdyby zatem decyzja nr [...] z [...] kwietnia 1981 r. uwzględniała rozbudowę, to byłaby ona widoczna na planie realizacyjnym zatwierdzonym późniejszą decyzją Nr [...] z [...] stycznia 1989 r. (dotyczącą wewnętrznej instalacji gazowej).
Z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawa możliwości wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec opisanej rozbudowy (od daty zakończenia jej budowy nie minęło 20 lat) PINB słusznie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie z innych uzasadnionych przyczyn.
Argumenty przedstawione w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.. Odnosząc się do podniesionych zarzutów MWINB wskazał, iż stanowisko dot. daty zakończenia budowy przedmiotu postępowania zostało przedstawione wyżej, w treści uzasadnienia niniejszego postanowienia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ wojewódzki nie znajduje podstaw do podważania wiarygodności materiału geodezyjnego, w tym szkicu z roku 2009. Budynek mieszkalny wraz z rozbudową będącą przedmiotem postępowania został na w/w szkicu oznaczony, a jego parametry odpowiadają obecnym parametrom obiektu. Jak już podniesiono nawisy, które nie są podparte słupami nie wliczają się do powierzchni zabudowy obiektu, dlatego też w arkuszu kartoteki danych ewidencyjnych budynków z maja 2009 roku podano wartość powierzchni zabudowy bez opisanego nawisu. Dla zakwalifikowania części obiektu, jako nawis nie jest wymagane, aby nawis podparty był na słupach. Podkreślić należy, iż nawis został nie tylko oznaczony, ale również opisany (jako "nawis") na mapie z porównania z terenem pochodzącej z operatu nr [...], z tego względu nie sposób zakwalifikować go, jako taras, co stara się wykazać skarżący. Z porównania archiwalnego materiału geodezyjnego oraz ustaleń kontrolnych nie wynika, aby lokalizacja nawisu pokrywała się ze znajdującym od strony północnej budynku mieszkalnego tarasem (nawis znajdował się bliżej środka budynku, z kolei taras usytuowany jest bliżej prawej strony budynku - patrząc w kierunku północnym). W ślad za twierdzeniem wskazującym na brak możliwości wykonania niepodartego na słupach nawisu przy budynku mieszkalnym (brak technicznej możliwości wykonania podciągu, który utrzymałby nawis) skarżący nie przedstawił żadnego dowodu (w szczególności opracowania technicznego) mogącego potwierdzać w/w tezę. Podobnie jak oświadczenie D. B. złożone do protokołu kontroli należy ocenić również oświadczenia Z. G. oraz i A.P. z 5 lipca 2023 r. załączone do pisma L. B. z 6 lipca 2023 r., w których wskazano, że rozbudowa budynku mieszkalnego w obecnym kształcie została zakończona około 1992-1993 roku (vide: przedstawiona wyżej analiza archiwalnego materiału geodezyjnego) Załączone do w/w pisma zdjęcie z czerwca 2002 r. nie wnosi do sprawy istotnych okoliczności, albowiem poza schodami zewnętrznymi nie przedstawia obiektu, do którego one prowadzą. Z kolei zdjęcie z roku 2001 (według umieszczonej na nim adnotacji) nie zostało opatrzone mechaniczną datą generowaną podczas jego wykonania. Ponadto, z uwagi na znajdujące się przed wejściem drzewo nie obrazuje całej rozbudowy tj. nie wskazuje jej lewa część (patrząc od północy) została posadowiona na gruncie, czy też stanowi nawis (tak jak wynika to z dokumentacji geodezyjnej). W ocenie MWINB z uwagi na parametry rozbudowy oraz całość techniczno - użytkową, jaką tworzy z tarasem oraz zewnętrznymi schodami nie sposób zaliczyć jej do pojęcia ganku. Przedmiot postępowania został zatem opisany prawidłowo.
Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 21 listopada 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie:
"1. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej kpa (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 775) poprzez zaakceptowanie przez MWINB naruszenia ww. przepisów przez organ I instancji, a w szczególności art. 7 i art. 7a, które zobowiązują organ żeby w toku postępowania stał na straży praworządności, podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Ponadto w przypadku gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości rozstrzyganie ich na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
2. Przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - dalej pb (tj. Dz.U. z 202r. nr 682) poprzez zaakceptowanie przez MWINB ustalenia daty samowoli w oparciu o niejednoznaczne, budzące zastrzeżenia dokumenty i dowody".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów..
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że PINB w toku prowadzonego postępowania nieprawidłowo określił datę realizacji samowoli będącej przedmiotem postępowania, od której zależał tryb rozpatrywania sprawy tj. czy będzie prowadzona w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 24 października 1974 r. prawo budowlane, czy w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. czy też w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Podczas czynności kontrolnych 11 stycznia 2023r. oświadczył, uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego waz z tarasem i schodami zewnętrznymi miała miejsce w latach 90-tych XX wieku, organ powiatowy nie wziął tego oświadczenia pod uwagę, a nawet zarzucił składanie nieprawdziwego oświadczenia. Kiedy skarżący w 1993 r. przejął budynek był w takim stanie jak obecnie, zatem jego rozbudowa miała miejsce przed 1993 rokiem. Również organ powiatowy bez żadnego uzasadnienia odrzucił oświadczenie Z. G. z 5 lipca 2023 r., że rozbudowa budynku mieszkalnego będąca w obecnym kształcie wraz ze schodami zewnętrznymi została wykonana w latach około 1992 - 1993, oraz oświadczenie A. P. z 5 lipca 2023 r., że rozbudowa budynku mieszkalnego będąca w obecnym kształcie wraz ze schodami zewnętrznymi została wykonana w latach około 1992 - 1993.
W uzasadnieniu postanowienia organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie kwestionuje ww. oświadczenia Z. G. i A. P., a jeśli powziął wątpliwości co do tych oświadczeń miał obowiązek wezwać światków i ich przesłuchać zadając pytania uzupełniające, czego nie uczynił. Organ II instancji również nie wziął pod uwagę zeznań skarżącego i Z. G. i A.P.
Organ powiatowy ustalając datę zakończenia robót oparł się głównie na, budzących wątpliwość szkicach geodety z 2008 r. [...] - modernizacja (brak nazwiska osoby, która go wykonała) oraz z 20.05.2009 r. [...] wykonanych przez K. G. P. s.c. G. Po pierwsze na szkicu z 2008 r. od strony północnej budynku mieszkalnego zaznaczono dobudowę o długości ok. 7 m oraz linią przerywaną "nawis" o szerokości dobudowy i długości ok. 4m, (do końca ściany budynku pozostał ok. Im), moim zdaniem ww. "nawis" przedstawia taras. Na szkicu z 2009 r. "nawis" ma szerokość dobudowy - wystaje poza mur budynku na szerokość 3,42 m i ma długość 3,60m, do końca ściany budynku pozostaje 4,02m, tym razem nie pokazano tarasu. W polskim prawodawstwie nawis podparty filarami wchodzi w skład konturu budynku, a nawis niepodparty nie wchodzi w skład konturu (nawis jest oznaczany przerywaną linią). Ponieważ geodeta robiący szkice zaznaczył "nawis" liną przerywaną bez zaznaczenia słupów (filarów) należy traktować go, jako niepodparty. Wykonanie niepodpartego "nawisu" wystającego na 3,42m poza ścianę budynku wymagałoby opracowania projektu konstrukcyjnego i wykonania potężnego podciągu podtrzymującego ściany znajdującego się na nim pomieszczenia. Wykonanie takiego podciągu nie było możliwe przy budowie, która była realizowana systemem gospodarczym (co potwierdzi każdy inżynier budowlany). Powyższe poddaje w wątpliwość istnienie "nawisu" opisanego na szkicu z 2009 r., które dla organu powiatowego stanowiło podstawę do stwierdzenia, że rozbudowa budynku została dokonana po 2009 r.. Na szkicach pozyskanych przez organ ze składnicy map pomiary dobudówki i "nawisu" są różne, przy czym szkic z 2008 r. jest zgodny z załącznikiem nr 1 do protokołu czynności kontrolnych z dnia 11 stycznia 2023r., "nawis" istnieje w miejscu tarasu, a to potwierdza jedynie, że dobudowa i taras istniały przed 2008 rokiem, co nie podważa oświadczenia złożonego przez skarżącego. Powyższe fakty podważają wiarygodność materiału geodezyjnego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, a przyjęcie za wiarygodny szkicu z 2009 r. zamiast szkicu z 2008 r. narusza art. 7 i art. 7a k.p.a., które zobowiązują organ żeby w przypadku, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości rozstrzyganie ich na korzyść strony.
PINB przez nieprawidłowe ustalenie daty samowolnej rozbudowy budynku będącego przedmiotem postępowania uznał konieczność odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Prowadzone postępowanie z powodu realizacji samowoli budowlanej przed 1995 rokiem powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane lub w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego - stąd wniosek o uproszczoną legalizację samowolnej rozbudowy z 6 lipca 2023 r.
Organ niewłaściwie określił przedmiot postępowania, do istniejącego budynku mieszkalnego został dobudowany ganek ochraniający wejście do budynku na poziomie przyziemia oraz na poziomie wysokiego parteru wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi na poziom wysokiego parteru, ganek nie jest ogrzewany. Ganek dobudowano w miejscu istniejącego podestu schodów zewnętrznych prowadzonych na wysoki parter, a taras w miejscu biegu tych schodów, co wyraźnie widać na szkicu geodezyjnym z 2008 r., do ganku dobudowano nowe schody zewnętrzne. Zgodnie z orzecznictwem sądowym uwzględniając powszechne rozumienie tego pojęcia w oparciu o definicję językową (słownikową), należy przyjąć, że ganek jest elementem budynku, który może występować jako przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz na zewnątrz budynku łączący jego pomieszczenia (wyrok NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1244/20). Zatem przedmiotem postępowania powinna być dobudowa do budynku mieszkalnego jednorodzinnego ganku wraz ze schodami zewnętrznymi i tarasem, a nie rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie naruszało, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że nie jest w sprawie sporna hipoteza art. 61a § 1 k.p.a., ani art. 49f ust.1 Pr. bud. Zarówno organa obu instancji, jak i skarżący nie wykładają tych przepisów w sposób odmienny i analiza akt prowadzi do wniosku, że poprawnie przepisy te rozumieją. Dlatego też zbędna jest w tym zakresie dodatkowa ocena prawna tut. Sądu. Spornym natomiast pozostaje to, czy w sprawie zawisłej przed organami nadzoru budowlanego art. 49f ust. 1 Pr. bud. mógł mieć zastosowanie, a w konsekwencji, czy dopuszczalne było w tej sprawie prowadzenie uproszczonego postepowania legalizacyjnego.
Sporne twierdzenia organów i skarżącego dotyczą natomiast stanu faktycznego - tego, czy od zakończenia rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego upłynęło co najmniej 20 lat. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia (i postanowienia PINB) sprowadza się więc do tego, czy organa nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały analizy wstępnej "innych przyczyn", z powodu których nie można było wszcząć postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, czy należycie organy ustaliły, że w tej sprawie nie można wszcząć postępowania legalizacyjnego o charakterze uproszczonym z uwagi na to, że od chwili rozbudowy przedmiotowego budynku nie upłynęło jeszcze 20 lat (art. 49f ust. 1 Pr. bud.). Przeprowadzenie tak rozumianej kontroli sądowej pozwoli na ocenę trafności rozstrzygnięcia administracyjnego, jako wyniku subsumpcji prawnej dokonanej analizy wstępnej pod kątem przyjętego rozstrzygnięcia.
W ocenie tut. Sąd organ I instancji w sposób skrupulatny przeprowadził ww. analizę i przedstawił jej rezultat, co było istotne dla ustalenia istoty ewentualnej przedmiotowości postępowania, czy od rozbudowy budynku mieszkalnego upłynęło 20 lat. PINB bowiem – co wprost wynika z uzasadnienia postanowienia tego organu –przeanalizował w tym zakresie pochodzącą ze Starostwa Powiatowego w M. pierworys analogowej mapy zasadniczej o numerze sekcji [...]. Rzeczywiście, z tego dokumentu wynikało, że w 1985 r. przedmiotowy budynek mieszkalny posiadał regularny kształt i nie była widoczna żadna rozbudowa od strony północnej.
PINB przeanalizował ponadto dokumenty z operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. - nr [...], wyprowadzając na tej podstawie wniosek, że w 2009 r. od strony północnej budynku mieszkalnego znajdowała się już rozbudowa o długości 4,20 m wraz z wykonanym przy niej nawisem o długości 3,60 m (oznaczonym linią przerywaną). Powierzchnia zabudowy tego obiektu wynosiła 137,00 m2, co organ ustalił na podstawie arkuszu kartoteki danych ewidencyjnych budynku, sporządzonego w maju 2009 r., przez geodetę T. W. Ponadto, co istotne, PINB z analizy ww. dokumentów wysnuł logiczny wniosek, że skoro obecnie budynek od strony północnej nie posiada żadnego nawisu, zaś długość rozbudowy i nawisu oznaczonych na szkicu pochodzącym z 2009 r. wynosiła 7,80 m, to wartość ta odpowiada obecnej długości rozbudowy 7,87 m. Logicznym był też wniosek organu nadzoru budowlanego, że w takim razie już po 2009 r. istniejący nawis został zabudowany ku dołowi i posadowiony na gruncie.
Trafnie spostrzegł PINB, że nawisy, które nie są podparte słupami nie wliczają się do powierzchni zabudowy obiektu i dlatego wówczas nie został wliczony do powierzchni zabudowy budynku w arkuszu kartoteki danych ewidencyjnych budynków z maja 2009 r.
Organ I instancji przeanalizował też projekt techniczny załączony do decyzji Naczelnika Gminy H. Nr [...] z [...] stycznia 1989 r., udzielającej pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym. Z tego projektu – co ustalił organ I instancji - wynikało, że od strony północnej budynku znajdowały się schody jednobiegowe, stanowiące wejście na poziom parteru, również bez widocznej od strony północnej rozbudowy. Sam zaś budynek posiadał regularny kształt o wymiarach ok. 13,00 m x 10,00 m co odpowiada również i obecnym parametrom bryły głównej budynku, również bez widocznej od strony północnej rozbudowy.
Kolejnym etapem analizy wstępnej w sprawie poddane było pismo Urzędu Gminy w H. z [...] listopada 1988 r., znak: [...] potwierdzające, że w momencie oddawania tego budynku mieszkalnego do użytkowania posiadał on powierzchnię zabudowy 110,00 m2, co w przybliżeniu odpowiadało powierzchni zabudowy głównej bryły budynku ok. 122,00 m2 bez jej rozbudowy, gdyż z rozbudową budynek ma powierzchnię zabudowy ok. 149,46 m2.
PINB wziął też pod uwagę, że z oświadczenia D. B. do protokołu czynności kontrolnych 11 stycznia 2023 r. wynikało, że wprawdzie sam budynek mieszkalny powstał na przełomie lat 1981 – 1982, ale nie był rozbudowywany ani przebudowywany od lat 90- tych ubiegłego wieku. Tym niemniej, oświadczeniu temu odmówił wiarygodności właśnie z uwagi na dokumenty urzędowe (opisane powyżej), z których wprost wynikał stan odmienny. Organ I instancji wyjaśnił też w uzasadnieniu, czemu nie uwzględnił dostarczonych przez pełnomocnika skarżącego w lipcu 2023 r. zdjęć z 2001 i 2002 r. W tym zakresie organ wyjaśnił, że pierwsze z nich obrazujące schody "nie przedstawia obiektu do którego one prowadzą", zaś drugie "nie zostało opatrzone mechaniczną datą generowaną podczas jego wykonania. Ponadto, z uwagi na znajdujące się przed wejściem drzewo, zdjęcie to nie obrazuje całej rozbudowy tj. nie wskazuje czy jej lewa część (patrząc od strony północnej) została posadowiona na gruncie, czy też stanowi nawis (tak jak wynika to z dokumentacji geodezyjnej)".
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokonał jeszcze dalej idącej analizy, w oparciu o archiwalną ortofotomapę (mapy.geoportal.gov.pl.) z roku 2011 stwierdził istnienie od północnej części budynku mieszkalnego rozbudowy, posiadającej dach dwuspadowy. Ponadto MWINB posłużył się ortofotomapą z roku 2007, na której widoczna jest prawa część rozbudowy (patrząc w kierunku północnym) o jaśniejszym niż budynek mieszkalny kolorze, której początek (tj. lewa - patrząc w kierunku północnym część) zaczyna się przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego.
W konsekwencji, nie sposób odmówić racji organowi odwoławczemu, który stwierdza na podstawie istniejących w aktach sprawy dokumentów, że "w latach 1985-1989 budynek mieszkalny posiadał regularny kształt i nie był rozbudowany od strony północnej. Jakkolwiek archiwalne zdjęcia lotnicze mogą potwierdzać, że przedmiot postępowania w obecnym kształcie (tj. z dachem dwuspadowym) istnieje na działce o nr ewid. [...], co najmniej od roku 2007, tak nie sposób przyjąć, aby w tym roku zakończone zostały prace przy rozbudowie budynku mieszkalnego".
Skarżący natomiast kwestionuje tak dokonane ustalenia organów obu instancji. Ocenie wyspecjalizowanych w zakresie budownictwa organów przeciwstawia własne zdanie, co – rzecz jasna – jest jak najbardziej dopuszczalne, ale własna ocena skarżącego dokumentów architektoniczno – budowlanych ma, w ocenie tut. Sądu, mniejsza wagę od stanowiska organu nadzoru budowlanego. Wątpliwości skarżącego budzą "szkice geodety z 2008 r. [...] – modernizacja", gdyż brak na nich "nazwiska osoby, która go wykonała". Podobnie, szkic z 20 maja 2009 r. ([...] wykonany przez K. G. P. s.c. G.) budzi wątpliwości skarżącego, gdyż "na szkicu z 2008 r. od strony północnej budynku mieszkalnego zaznaczono dobudowę o długości ok. 7 m oraz linią przerywaną "nawis" o szerokości dobudowy i długości ok. 4m, (...)", a zdaniem skarżącego ten ""nawis" przedstawia taras". Na szkicu z 2009 r. nawis ma szerokość dobudowy - wystaje poza mur budynku - a nie pokazano tarasu.
Zdaniem skarżącego (co do zasady w tej części zgodnym z oceną organów) nawis podparty filarami wchodzi w skład konturu budynku, a nawis niepodparty nie wchodzi w skład konturu. Skoro geodeta zaznaczył nawis liną przerywaną bez zaznaczenia filarów, to w ocenie skarżącego należy traktować go, jako niepodparty. Wykonanie zaś niepodpartego nawisu wystającego na 3,42 m poza ścianę budynku wymagałoby opracowania projektu konstrukcyjnego i wykonania potężnego podciągu podtrzymującego ściany znajdującego się na nim pomieszczenia, więc nie było możliwe przy budowie, która była realizowana systemem gospodarczym. W tym jednakże zakresie skarżący nie powołał się na jakiekolwiek stanowisko osoby, posiadającej stosowną wiedzę w zakresie podobnych konstrukcji, do powoduje, że stanowisk wyspecjalizowanego organu jest jednak bardziej przekonywujące.
To, że "na szkicach pozyskanych przez organ ze składnicy map pomiary dobudówki i "nawisu" są różne, przy czym szkic z 2008 r. jest zgodny z załącznikiem nr 1 do protokołu czynności kontrolnych z dnia 11.01.2023 r." podważa – wbrew stanowisku skarżącego – wiarygodność jego oświadczenia o rzekomej dacie rozbudowy, na co zresztą trafnie wskazują i wyjaśniają organa obu instancji. Te okoliczności wcale nie "podważają wiarygodności materiału geodezyjnego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie". Wprawdzie bowiem dokument urzędowy (a takim są w tej sprawie ww. opracowania geodezyjne) może być w trwającym postępowaniu administracyjnym podważony, ale wyłącznie w sposób, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a., to jest przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Takich zaś dowodów skarżący nie złożył, ani nie wnosił o ich przeprowadzenie, co było o tyle zasadne, że postępowanie administracyjne w przedmiocie uproszczonej legalizacji się jeszcze nie toczyło. Stąd też PINB i MWINB prawidłowo uznały, że te dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowiły ważny element prowadzonej analizy wstępnej.
Wbrew skarżącemu, w takiej sytuacji nie miał zastosowania art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tej sprawie takich wątpliwości nie było, a uszło uwadze skarżącego, że PINB i MWINB odmówiły wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a więc z natury rzeczy go nie prowadziły..
Skoro organa poprawnie przeprowadziły ową analizę wstępną, to poprawna była subsumpcja prawna wyrażająca się po pierwsze w tym, że organa nie uznały zaistnienia przesłanki z art. 49f ust. 1 Pr. bud. ("od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat"), a po drugie trafnie spostrzegły, że w takiej sytuacji nie ma podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.).
W judykaturze przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc wówczas, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Organ w ramach wstępnego etapu postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.) może – i powinien - prowadzić postępowanie ograniczone jedynie do ustalenia czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania, albo czy w sprawie nie zaistniały uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Bez formalnego wszczęcia postępowania nie może dokonywać tylko ustaleń zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania wnioskodawcy. Postępowanie wstępne w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania wyjaśniającego nie może zatem prowadzić do gromadzenia dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny istotny w świetle meritum zgłoszonego żądania, ale powinno prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 416/23, CBOSA).
Wyjaśnić należy, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wszczęcia postępowania. Organ ma zatem obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie – co też w sprawie niniejszej uczynił. Zastopowanie bowiem procedury uproszczonej legalizacji i wszczęcie postępowania w takim przedmiocie wymagało od organu analizy przesłanki z art. 49f ust. 1 Pr. bud. Ani PINB, ani MWINB nie prowadziły natomiast w tej sprawie postępowania co do meritum, a więc stwierdzenia tego, czy budowa obiektu budowlanego lub jego części nastąpiła bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 1 i 2 § 1 art. 49f Pr. bud. w oparciu o dokumenty legalizacyjne w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym (art. 49g ust. 1 i 2 Pr. bud.) i nie dokonywał sprawdzenia dokonywanego w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49h ust. 1 i 2 Pr. bud.).
Innymi słowy, wszelkie ustalenia organów obu instancji w tej sprawie mieściły się w ramach analizy wstępnej dotyczącej tego, czy uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f ust. 1 w ogóle może być wszczęte. Ani przepisy prawa, ani judykatura nie określają czasu dokonywania takiej analizy, ani na czym ma ona polegać. W sytuacji więc szczególnego unormowania art. 49f ust. 1 Pr. bud. skoro organ uznał, że od dokonanej rozbudowy nie upłynęło 20 lat, to zasadnie odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.