VII SA/Wa 2968/18

VII SA/Wa 2968/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Mirosława Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2903/19 - Wyrok NSA z 2022-09-29
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r., znak:
[...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. z 23 sierpnia 2018 r. (data wpływu:
27 sierpnia 2018 r.), reprezentowanej przez adwokata P. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego
z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], działającego
z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], z [...] lutego 2018 r., znak: [...], pozwalającej [...] Sp. z o. o. na prowadzenie robót budowlanych w obrębie Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego [...], znajdującego się w granicach ulic: [...], [...], [...], [...] i [...], na terenie działek nr: [...] i [...] w obrębie [...] - na fragmencie Kanału [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] maja 1981 r. (nowy
nr rejestru: [...]) oraz na terenie układu urbanistycznego, miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
w [...] z [...] października 1947 r. (nowy nr rejestru: [...]), uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 1994 r. - związanych z budową koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...],
w zakresie wykonania robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikającym z projektu budowlanego zmian Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego [...], obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"): - wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...] wraz
z instalacją recyrkulacji wody, - wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie zbiorników i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, z późn. zm.), oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy własna decyzję z [...] sierpnia 2018 r., znak:
[...].
W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Minister wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] maja 1981 r., znak: [...], wpisał do rejestru zabytków zabytkowy obiekt inżynierski Kanał [...] na całej długości - od śluzy na zachód od [...] do ujścia Kanału do [...]. Ochroną konserwatorską objęto kanał wraz z groblami, towarzyszącą zabudową i zielenią.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zrealizowany w latach 1348-1354 kanał pełniący funkcję akweduktu zaopatrującego [...] w wodę pitną, z uwagi na czas powstania i skalę zadania inżynierskiego, stanowi unikatowy zabytkowy obiekt inżynierski w skali kraju, będący świadectwem wysokiego poziomu sztuki inżynieryjnej w średniowiecznym [...]. Ponadto, Kanał [...] objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...], [...] i [...]
w mieście [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił na prowadzenie prac w granicach ulicy [...], [...], [...], [...], [...] i [...], na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] obręb ewidencyjny [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny [...] w [...], na terenie układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października
1947 r., uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r. za pomnik historii, oraz częściowo obejmującego Kanał [...] wpisany do rejestru zbytków, w zakresie wykonania robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu wynikającym z projektu wielofunkcyjnego kompleksu usługowo-handlowego obejmujących: oczyszczenie terenu, usunięcie nawierzchni utwardzonych, sieci uzbrojenia terenu przeznaczonych do likwidacji, wzmocnienie fundamentów budynku ss. [...] położonego na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], budowę obiektów kubaturowych zgodnie z projektem, renowację murów oporowych Kanału [...]
i historycznego mostu w osi ul. [...], budowę placów publicznych i ciągów komunikacyjnych, wykonanie robót instalacyjnych, wykonanie małej architektury, wykonanie zieleni urządzonej, na podstawie dokumentacji: 1) "Projekt zagospodarowania terenu. [...]" - autorstwa J. F., R. L. z października 2013 r.,
2) "Projekt architektoniczno-budowlany. [...]" - autorstwa mgr. inż. arch. M. B., z sierpnia 2013 r., 3) "Projekt budowlany. [...]" - autorstwa mgr inż. Z. G., z września 2013 r. 4) "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego obiektów istniejących oraz wpływu projektowanej zabudowy wielofunkcyjnego kompleksu urbanistycznego [...] - autorstwa J. K., z kwietnia 2013 r., 5) "Architektura-zieleń", autorstwa J. F., R. L. z października 2013 r., 6) załącznik graficzny dotyczący mostu
[...]; 7) rysunek pt. "Wpływ budowy na istn. budynek - jet grouting - autorstwa mgr. inż. arch. A. Ł., R. F., M. F., P. Z., z 14 października 2013 r., 8) "Mała architektura" - autorstwa J. F., R. L. z października 2013 r.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] września 2015 r., działając na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozytywnie zaopiniował, w formie pisma urzędowego, projekt koncepcyjno-architektoniczny budowy koryta edukacyjnego na odcinku kanału [...] w rejonie inwestycji "[...]".
Następnie, 19 września 2016 r., do Miejskiego Konserwatora Zabytków
w [...], zgodnie z porozumieniem zawartym [...] listopada 2015 r., pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw
z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o., o wydanie pozwolenia na prowadzenie przy Kanale [...] następujących robót budowlanych: wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie kanału [...], wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej korytu po wschodniej stronie kanału [...], wykonanie zbiorników i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Miejski Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych, na podstawie dokumentacji: "Projekt budowlany. Koryto dla przeprowadzenia części wód Kanału [...]", datowany na lipiec 2016 r.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], której przedmiotem była m.in. prawidłowość ww. decyzji nr [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazując Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawozdanie z ww. kontroli, zwrócił się do organu nadzorczego o rozważenie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W sprawozdaniu tym stwierdzono, iż zastrzeżenia wzbudza zakres robót zaakceptowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] decyzją
nr [...], gdyż oznacza on ingerencję w dotychczasową, chronioną formę Kanału, powodując jego częściowe przekrycie nową konstrukcją. Pomimo niezależności nowej konstrukcji (niezależny ustrój konstrukcyjny budowlany nad górną powierzchnią wód kanału), wpływa ona na odbiór obiektu w tym miejscu. Realizacja ww. robót oznacza celowe działanie zmierzające do przesłonięcia autentycznej formy obiektu. Ponadto, organ kontrolujący zwrócił uwagę na fakt, że przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazują zachowanie otwartego przebiegu Kanału [...].
W sprawie wpłynęło stanowisko Prezydenta Miasta [...] (pisma
z 7 listopada 2017 r. i 18 grudnia 2017 r.), w tym wynikające z przestawionej przez niego opinii dotyczące braku zgodności zakwestionowanej decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisko [...] Sp. z o. o. (pismo z dnia 18 maja 2018 r.) - zostały szczegółowo opisane
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego
z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...].
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] lutego 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...],
z [...] października 2016 r., nr [...], znak: [...]. Decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], organ stwierdził nieważność w/w decyzji. [...] Sp. z o. o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. rozstrzygnięciem organu ochrony zabytków wyższego stopnia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy w/w decyzję własną.
Decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w [...] pozwolił [...] Sp. z o. o. na prowadzenie robót budowlanych w obrębie Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego [...], znajdującego się w granicach ulic: [...], [...], [...], [...] i [...], na terenie działek nr: [...] i [...] w obrębie [...] - na fragmencie Kanału [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1981 r. (nowy
nr rejestru: [...]) oraz na terenie układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
w [...] z dnia [...] października 1947 r (nowy nr rejestru: [...]), uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 1994 r. - związanych z budową koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...],
w zakresie wykonania robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikającym z projektu budowlanego zmian Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego [...], obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...] wraz
z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie zbiorników i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Pozwolenia udzielono na podstawie dokumentacji: "Projekt budowlany. Koryto dla przeprowadzenia części wód Kanału [...]", datowanego na lipiec 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że dla przedmiotowego zakresu robót budowlanych, wydał uprzednio, [...] października 2016 r. pozwolenie znak:[...], które utraciło ważność z 31 grudnia 2017 r. Przedmiotowe roboty budowlane były rozpoczęte na mocy ww. pozwolenia, a obecnie przedłożony projekt nie zawiera żadnych zmian w stosunku do poprzedniego założenia. Odnosząc się do meritum sprawy, Miejski Konserwator Zabytków w [...] stwierdził, że na potrzeby analizy obecnie prowadzonego postępowania administracyjnego, umożliwiającego uzgodnienie budowy przedmiotowego Koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...], wykorzystano uzasadnienie, zawarte w treści pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów w [...] znak: [...] z [...] grudnia 2013 r. (uzgadniającego możliwość zadaszenia Kanału [...] oraz zamknięcia zadaszonego wnętrza pionowymi ścianami), w którym stwierdzono, że "inwestycja, przy zachowaniu warunków dodatkowych (...), nie wpłynie negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne zabytkowego miasta [...], jak również chronionego wpisem do rejestru Kanału [...]. Projekt budowy Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego spełnia warunki konserwatorskie określone
w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe rozwiązania w zakresie bryły, rozwiązań materiałów elewacyjnych poszczególnych obiektów, jak również formy i dopuszczalnego przekrycia Kanału [...] były uzgadniane etapami z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na etapie projektów koncepcyjnych oraz w trakcie opracowywania projektu budowlanego".
Zdaniem organu pierwszej instancji, brak negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na zabytkowy Kanał, potwierdza również pozytywna opinia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2015 r., odnosząca się do projektu koncepcyjno-architektonicznego budowy koryta edukacyjnego na odcinku Kanału [...] w rejonie inwestycji "[...]", [...]
i [...] w [...]. Ponadto, Miejski Konserwator Zabytków w [...] powołała się na opinię prawną, wydaną przez radców prawnych: prof. S. S., T. D. i R. W., wskazując, że projektowane urządzenia wodne nie będą utrudniać przepływu wód Kanału [...], zaś "dla obserwatorów z poziomu bulwaru nad Kanałem [...] widoczne byłyby: przebieg kanału po oryginalnym śladzie (torze) oraz lustro wody z Kanału [...]. Według tej interpretacji, przegrodzenie poziomą płytą betonową obecnie istniejącego koryta Kanału [...] oraz wykonanie nad nim dachu nie narusza postanowień MPZP". Reasumując, Miejski Konserwator Zabytków w [...] wyraził pogląd, że projektowany zakres przekrycia Kanału [...] został dopuszczony do realizacji na mocy wcześniej wydanych decyzji i opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
w [...]. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie podaje definicji sformułowania "otwarty przebieg Kanału [...]", a decyzja o wpisie do rejestru zabytków Kanału [...] nie określa szczegółowo w sposób skonkretyzowany zakresu ochrony konserwatorskiej (tj. nie określa jakich robót budowlanych w stosunku do Kanału [...] jako zabytku nie wolno wykonywać, a jakie roboty wolno) - pozostawiając właściwym konserwatorom zabytków daleko idące kompetencje i szeroki zakres uznaniowości.
W dniu [...] marca 2018 r., strony zawiadomiono o wszczęciu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 2018 r. Następnie, postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wstrzymał wykonanie ww. decyzji.
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], z [...] lutego 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że przedmiotowa decyzja jest niezgodna z postanowieniami uchwały
nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...] w mieście [...]. Wykonanie tzw. "drugiego koryta" Kanału [...] wraz z płytą wspierającą koryto stanowi oczywiste naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego obowiązek dokonania przez właściwe organy analizy zarówno części tekstowej jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy w części tekstowej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, zawarte jest odesłanie do części graficznej. Pominięcie zatem rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, będącego integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest istotnym błędem. Zaś wydanie na skutek tego rozstrzygnięcia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznacza wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ), obligującego organ administracji publicznej do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia obarczonego tą wadą.
[...] Sp. z o. o. reprezentowana przez adwokata P. Z., pismem z 23 sierpnia 2018 r., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2018 r., znak:
[...], zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez:
a) błędne uznanie, że przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków;
b) błędne i arbitralne uznanie, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa miejscowego, powodujące niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, stanowiące rażące naruszenie prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, a wybór jednej z interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków; c) nieudowodnienie
i niewykazanie na czym polega oczywistość naruszenia prawa oraz nieudowodnienie
i niewykazanie z jakich powodów organ nadzorczy uznał naruszenie jako rażące,
a w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków podczas, gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ nadzorczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki w tym ustalenie przez organ nadzorczy, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków została wydana bez uwzględnienie treści załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niewykazanie przez organ na jakiej podstawie poczynił to ustalenie; 3) przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7a k.p.a. - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia; 4) przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 8 k.p.a. - poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 5) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 78 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie wniosku Spółki dotyczącego żądania przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy, a tym samym uniemożliwienie Spółce przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie oraz niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu i rozstrzygnięcie sprawy bez wyznaczenia terminu na przedłożenie dowodu o którym strona zawiadomiła organ; 6) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust 2 lit b, pkt 7 ppkt 1 Karty terenu 006 oraz załącznika graficznego uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca
2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...]
w mieście [...] (MPZP) w związku z art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz w związku z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r., do której przepisy prawa powszechnie obowiązującego odsyłają poprzez: a) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu Kanału [...]", a także że z rysunku jednoznacznie wynika, że Kanał [...] jest wolny od jakiekolwiek zabudowy, podczas gdy Miejski Konserwator Zabytków w decyzji MKZ dokonał prawidłowej interpretacji sformułowania "otwartego przebiegu kanału" oraz załącznika graficznego, a tym samym decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków została wydana zgodnie z przepisami prawa, tym bardziej, że organ wydający decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków posiadającym wiedzę
i doświadczenie pozwalające mu wydać decyzję zgodną z przepisami prawa, w tym MPZP oraz zapewniającą ochronę zabytku; b) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu Kanału [...]", a także, że z rysunku planu jednoznacznie wynika, że Kanał [...] na odcinku, na którym badana decyzja dopuszcza budowę drugiego koryta, jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, a zabudowa kanału [...] może mieć miejsce wyłącznie w rejonie [...], podczas gdy brak definicji pojęcia "otwartego przebiegu kanału" w treści MPZP oraz sformułowanie rzeczone zwrotu umożliwia przyjęcie odmiennych interpretacji; c) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków rażąco narusza MPZP podczas gdy
w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków dokonano prawidłowej interpretacji MPZP i tym samym jest ona zgodna z prawem a ponadto w przypadku gdy brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to przyjęcie jednej
z nich nie może być ocenie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków, 7) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.,
art. 8 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nie ma on charakteru wiążącego w niniejszej sprawie. Jednocześnie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. skarżąca złożyła wniosek przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w postaci "Opinii prawnej w sprawie zgodności działań inwestora z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczących Kanału [...] w ramach inwestycji [...]", opracowaną przez prof. K. Z. i "Opinii urbanistyczno-konserwatorskiej dotyczącej uwarunkowań i kierunków ochrony oraz kształtowania środowiska kulturowego miejsca zabytkowego - rejonu [...] w [...]", opracowaną przez dr. inż. A. K. i mgr. M. Z. Ponadto, na podstawie art. 127 § 3 w związku
z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w całości o umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.
W ocenie Spółki decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]
z [...] lutego 2018 r., została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest prawidłowa w pełnym zakresie i nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2018 r. niesłusznie stwierdza nieważność ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków i nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów.
W wyniku ponownej analizy akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że godnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art.
156-159 k.p.a., dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc
w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego
2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/2006).
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że postępowanie
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy, ani też kontroli merytorycznej badanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu nieważnościowym nie istnieje zatem możliwość orzekania o istocie sprawy, którą rozstrzygnęła badana w tym postępowaniu decyzja.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...], została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 1 lit. e w zw. z § 4 pkt 2 porozumienia z [...] listopada 2015 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...]
a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] przez Gminę Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] listopada 2015 r., poz. [...]), wydanie tej decyzji należało do kompetencji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...].
Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 i Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), w brzmieniu obowiązującym zarówno w dniu wydania badanej decyzji, jak i aktualnie stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz
z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 8 tej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym, które może wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania własności. Tak długo, jak obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak długo wiążą obywateli
i organy administracji publicznej wynikające z tych ustaleń ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/15).
Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] lutego 2018 r.,
znak: [...], pozwolił [...] Sp. z o. o. na prowadzenie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, w obrębie Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego [...], związanych
z budową koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...], wynikających
z projektu budowlanego zmian Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego [...], obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej
i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej
i częściowo po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie Kanału [...], wykonanie zbiorników
i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Kanał [...] objęty ww. inwestycją położony jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - [...] w mieście [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. Obszar, na którym znajduje się Kanał [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem [...]. Ponadto, przepis punktu 10 karty tego terenu, zatytułowany "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej", nakazuje w ppkt 2b zachowanie otwartego przebiegu Kanału [...], za wyjątkiem rejonu dawnego założenia tzw. [...] oraz [...], oznaczonego na rysunku planu liniami zabudowy, o których mowa
w punktach 7.1b, 7.1g i 7.1h.
Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym integralnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego część graficzna, tj. rysunek planu. Na rysunku tym określono linie zabudowy, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się w planie miejscowym obowiązkowo. Powołane w punkcie 10 ppkt 2b linie zabudowy są wyznaczone na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z rysunku planu jednoznacznie wynika, że Kanał [...] na odcinku, na którym badana decyzja dopuszcza budowę drugiego koryta, jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, a zabudowa Kanału [...] może mieć miejsce wyłącznie w rejonie [...]. Wyznaczone linie zabudowy biegnące w układzie wschód-zachód, w rejonie [...] przecinają Kanał [...], natomiast na południe od [...] linie te dochodzą do brzegów Kanału, lecz nie przecinają samego Kanału. Rysunek stanowiący załącznik do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje zatem jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu kanału". Tym samym wykonanie tzw. "drugiego koryta" Kanału [...] wraz z płytą wspierającą koryto, stanowi oczywiste naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzorczego, obowiązek dokonania przez właściwe organy analizy zarówno części tekstowej, jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić wątpliwości, zwłaszcza
w sytuacji, gdy w części tekstowej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zawarte jest odesłanie do rysunku planu. Ponadto ponownie należy przypomnieć o treści art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią formę ochrony zabytków, a w myśl art. 18 ust. 3 tej ustawy, w planie takim określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu. Zamieszczenie wymogu zachowania otwartego przebiegu Kanału [...] w punkcie
10 karty terenu oznacza w sposób oczywisty, że jest to ustalenie mające na celu ochronę Kanału [...] jako zabytku, a nie np. potrzebę ochrony środowiska.
Zdaniem Ministra, oczywiste naruszenie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, poprzez pominięcie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wydawaniu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r., jest rażącym naruszeniem przywołanych wyżej przepisów art. 6 ust 1, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 i art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami obowiązujących 15 lutego 2018 r. Naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, stanowiącego formę ochrony zabytków, wprowadzającego ograniczenia w sposobie wykonywania praw do nieruchomości, wiążącego obywateli oraz organy administracji publicznej, powoduje niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17 nie jest do zaakceptowania przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.
Organ, donosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących braku określenia w decyzji o wpisie Kanału [...] do rejestru zabytków, jakie roboty budowlane w stosunku do Kanału [...] jako zabytku wolno wykonywać, a jakie są zakazane oraz uwagi dotyczące charakteru zaleceń z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdził, że stanowią one powtórzenie zarzutów podnoszonych w toku postępowania, do których organ nadzorczy odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2018 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymał także swoje stanowisko, że zapisy uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r., nie budzą jego wątpliwości. Organ nadzorczy nie stwierdził również wątpliwości interpretacyjnych po zapoznaniu się z treścią przedstawionych przez skarżącą Spółkę "Opinii prawnej w sprawie zgodności działań inwestora z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczących Kanału [...] w ramach inwestycji "[...]" oraz "Opinii urbanistyczno-konserwatorskiej dotyczącej uwarunkowań
i kierunków ochrony oraz kształtowania środowiska kulturowego miejsca zabytkowego - rejonu [...] w [...]". Wobec powyższego organ nadzoru nie stwierdził także potrzeby odwoływania się do uzasadnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uczynił skarżący.
Organ wskazał także, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie
z tym przepisem organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w pierwszej kolejności z urzędu. Z zasady tej wywieść można obowiązek samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnośnie wątpliwości skarżącej, co do walorów zabytkowych Kanału [...] (ingerencja w pierwotną substancję zabytkową), który w ocenie spółki został na przestrzeni lat w dużym stopniu przekształcony i uległ stopniowej degradacji - Minister wyjaśnił, że argumenty te mogłyby być przedmiotem analizy na etapie postępowania dotyczącego wpisania obiektu do rejestru zabytków, bądź jego wykreślenia z rejestru
i dlatego pozostają bez wpływu na ocenę zgodności decyzji z [...] lutego 2018 r.,
z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji:
naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego
w sytuacji gdy organ winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynikało z: a) błędnego uznania, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie
w przedmiotowej sprawie i tym samym jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków; b) błędne i arbitralne uznanie, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa miejscowego, powodujące niemożliwe do zaakceptowania
w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, stanowiące rażące naruszenie prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji (pojęcie "otwartego przebiegu kanału"), a wybór jednej z interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków; c) błędne i arbitralne uznanie, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa miejscowego, powodujące niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, stanowiące rażące naruszenie prawa, podczas gdy uznając, iż przy wydaniu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków nie uwzględniono załącznika graficznego stanowiącego integralną cześć uchwały
nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...] w mieście [...] (dalej jako: "MPZP"), przedstawiającego linie zabudowy, a tym samym uznając, iż linie te mają zastosowanie do prac budowlanych objętych decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków, organ administracji publicznej w istocie sam pominął przepisy prawa miejscowego (załącznik graficzny oraz § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit b, pkt 7 ppkt 1 Karty terenu 006 MPZP) oraz przepisy powszechnie obowiązujące, tj. art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202),
§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), z uwzględnieniem Polskiej Normy
PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r., do której rozporządzenie odsyła;
d) nieudowodnienia i niewykazania na czym polega oczywistość naruszenia prawa oraz nieudowodnienia i niewykazania z jakich powodów organ nadzorczy uznał naruszenie jako rażące, a w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków podczas, gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji,
e) niewykazanie na czym polegają niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze naruszenia (o ile występuje w sprawie), odwołując się do formalnych aspektów ochrony zabytku, podczas gdy rzeczony zabytek na przestrzeni ostatnich lat przeszedł znaczne modyfikacje, zaś z jego substratu ostał się li tylko historyczny przebieg, choć i ten w historii podlegał znacznym zmianom, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez
dr hab. prof. M. G., Podsekretarza Stanu Ministerstwa Kultury
i Dziedzictwa Narodowego i Generalnego Konserwatora Zabytków, działającej
z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, która również wydała - działając z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pierwszą decyzję Ministra, co stanowi wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.;
naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
tj. § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit b, pkt 7 ppkt 1 Karty terenu 006 oraz załącznika graficznego MPZP w związku z art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z Polską Normą PN-B- 01027 z 11 lipca 2002 r., do której przepisy prawa powszechnie obowiązującego odsyłają poprzez: a) błędną wykładnię wymienionych przepisów
i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP określający linie zabudowy został pominięty przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], tj. poprzez uznanie, że linie zabudowy wskazane w załączniku graficznym wskazują teren wolny od jakiekolwiek zabudowy, podczas gdy Miejski Konserwator Zabytków w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków uwzględnił
i dokonał prawidłowej interpretacji załącznika graficznego, a tym samym decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków została wydana zgodnie z przepisami prawa, tym bardziej, że organ wydający decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków posiadającym wiedzę
i doświadczenie pozwalające mu wydać decyzję zgodną z przepisami prawa,
w tym MPZP oraz zapewniającą ochronę zabytku; b) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że Kanał [...] na odcinku, na którym badana decyzja dopuszcza budowę drugiego koryta, jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, a zabudowa kanału [...] może mieć miejsce wyłącznie w rejonie [...];
c) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków rażąco narusza MPZP podczas gdy w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków dokonano prawidłowej interpretacji MPZP i tym samym jest ona zgodna z prawem, a ponadto w przypadku gdy brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to przyjęcie jednej z nich nie może być ocenie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków;
naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
tj. pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit b Karty terenu [...] oraz załącznika graficznego MPZP poprzez: a) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu Kanału [...], podczas gdy Miejski Konserwator Zabytków w decyzji dokonał prawidłowej interpretacji sformułowania "otwartego przebiegu kanału oraz załącznika graficznego, a tym samym decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków została wydana zgodnie z przepisami prawa, tym bardziej, że organ wydający decyzję jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków posiadającym wiedzę i doświadczenie pozwalające mu wydać decyzję zgodną z przepisami prawa, w tym MPZP oraz zapewniającą ochronę zabytku; b) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do MPZP
w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu Kanału [...]", podczas gdy brak definicji pojęcia "otwartego przebiegu kanału" w treści MPZP oraz sformułowanie rzeczonego zwrotu umożliwia przyjęcie odmiennych interpretacji; c) błędną wykładnię wymienionych przepisów
i załącznika graficznego MPZP oraz nieuprawnione uznanie, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków rażąco narusza MPZP podczas gdy w decyzji dokonano prawidłowej interpretacji MPZP i tym samym jest ona zgodna z prawem a ponadto w przypadku gdy brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to przyjęcie jednej z nich nie może być ocenie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków;
naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 27 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), w związku z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.), art. 8 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nie ma on charakteru wiążącego w niniejszej sprawie;
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy
tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ nadzorczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki w tym ustalenie przez organ nadzorczy, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków została wydana bez uwzględnienie treści załącznika graficznego MPZP i niewykazanie przez organ na jakiej podstawie poczynił to ustalenie;
przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7a k.p.a. - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia;
przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 8 k.p.a. - poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego dotyczącego żądania przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy.
Skarżąca spółka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie - jeśli Sąd nie podzieli zdania
w przedmiocie ustalenia rażącego charakteru naruszenia przepisów przez organ administracji publicznej, wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) b) c) p.p.s.a.
o uchylenie skarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a, wniosła
o rozważenie zastosowania tego przepisu i stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego względnie jej uchylenie; na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego; na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. wnoszę o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Ponadto, skarżąca spółka wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
o przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i uzupełnienia materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie o następujące dokumenty złożone w załączeniu do pisma z 18 maja 2018 r., uwzględnione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2018 r., pominiętych przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy:
"Opinię prawną w sprawie zgodności działań Inwestora z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczących Kanału [...] w ramach inwestycji «[...]»" autorstwa prof. nadz. dr. hab. K. Z. (dalej jako: "Opinia prawna dot. zabytków");
"Opinię urbanistyczno-konserwatorską dot. uwarunkowań i kierunków ochrony oraz kształtowania środowiska kulturowego miejsca zabytkowego - rejonu [...] w [...]" autorstwa dr inż. A. K.
i mgr M. Z. na okoliczność ustalenia, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa miejscowego (w przedmiocie interpretacji linii zabudowy i pojęcia otwartego przebiegu kanału), a także że inwestycja nie narusza substratu zabytku, który z historycznej formy zachował jedynie swój geograficzny przebieg, a także na okoliczność, iż inwestycja objęta decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków jest oceniana w sposób pozytywny przez autorów opinii, mających specjalistyczną wiedzę w zakresie ochrony zabytków.
Skarżąca spółka wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które zostały wymienione w niniejszej skardze, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu,
a w przypadku braku tychże dowodów w aktach sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej, wnoszę o zobowiązanie organu do ich przekazania.
W skardze wniesiono też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek znalazł odrębne rozpoznanie.
Stanowisko skarżącej spółki znalazło obszerne rozwinięcie w uzasadnieniu skargi .
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r.
Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności
z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadły z naruszeniem przepisów prawa.
Sąd kontrolował decyzję, którą Minister po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 2018 r.,
znak: [...], pozwalającej skarżącej spółce na wykonanie robót budowlanych w obrębie Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego [...], szczegółowo tam opisanych.
Tym samym zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego wydana została nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie
w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Stwierdzenia nieważności decyzji możliwe jest li tylko wówczas gdy organ bezspornie ustali zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. I tak m.in. organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Rażące naruszenie prawa określane jest w utrwalonym, jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje dane naruszenie.
Decyzją kontrolowaną w niniejszym postepowaniu nieważnościowym, Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r., udzielono pozwolenia na wykonanie określonych tam robót budowlanych. Zaakceptowane przez organ konserwatorski prace budowlane miały na celu stworzenie dodatkowego, tzw. koryta edukacyjnego, na konstrukcji nie naruszającej samego Kanału [...], w tym jego brzegów i dna. W myśl projektu konstrukcja nie wpływa na bieg wody i nie powoduje jej spiętrzeń. W ramach robót zaplanowano przeszklony dach nad kanałem oraz wykonanie poprzecznej płyty żelbetowej (nowego koryta).
Poza sporem pozostaje to, że Kanał [...] objęty ww. inwestycją położony jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...]
w mieście [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. Obszar, na którym znajduje się Kanał [...] oznaczony jest
w ww. miejscowym planie symbolem [...] - w załączniku graficznym opatrzony oznaczeniem "tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Obszar Kanału [...] oznaczono na karcie terenu jako teren, na którym dopuszcza się rozmieszczenie obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m², przecina linia oznaczona jako "nieprzekraczalna linia zabudowy".
Ponadto, przepis punktu 10 karty tego terenu, zatytułowany "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej", nakazuje w ppkt 2b zachowanie otwartego przebiegu Kanału [...], za wyjątkiem rejonu dawnego założenia tzw. [...] oraz [...], oznaczonego na rysunku planu liniami zabudowy, o których mowa w punktach 7.1b, 7.1g i 7.1h.
Miejski Konserwator Zabytków w [...] wydając decyzję z [...] lutego 2018 r., działał w warunkach uznania administracyjnego, ograniczonego zapisami warunków konserwatorskich wynikających z prawa miejscowego. Uznał, że przedstawiony do akceptacji projekt budowlany jest z tymi zapisami zgodny.
Ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, zatem projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony
z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy. Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 ww. ustawy) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ww. ustawy), przesądza
o sposobie ochrony zabytku. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10).
Okolicznością bezsporną pozostaje i to, że integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego część graficzna. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury
z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tym samym, część tekstowa planu i załącznik graficzny stanowią całość. Postanowienia części tekstowej planu oraz oznaczenia graficzne powinny umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1854/08) - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych.
Sąd nie podziela stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że wydając decyzję z [...] lutego 2018 r., organ konserwatorski nie zbadał zgodności zaproponowanych rozwiązań architektonicznych również z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie wskazać należy, że w decyzji [...] września 2015 r. również [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając w oparciu o art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozytywnie zaopiniował projekt koncepcyjno-architektoniczny budowy koryta edukacyjnego na odcinku kanału [...] w rejonie inwestycji "[...]" biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasadniczą kwestią przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej jest odniesienie się do zawartego w pkt 10 ppkt 2b karty terenu, stanowiącej zapis miejscowego planu nakazu zachowania otwartego przebiegu Kanału [...], bowiem dalsza część zdania sformułowanego w tym zapisie dotyczy wyjątków od powyższego nakazu.
I właśnie w tym kontekście Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonuje, nieuprawnionej w postępowaniu nieważnościowym, interpretacji pojęcia "otwarty" przebieg Kanału uznając go za tożsamy z pojęciem "odkryty", "niezabudowany" przebieg Kanału. W konsekwencji uznaje błędnie, że kontrolowane zezwolenie konserwatorskie zapadło z rażącym naruszeniem zapisów miejscowego planu.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon [...] w mieście [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nie zawiera definicji pojęcia "otwarty kanał", nie zawiera jej także ustawa Prawo wodne, Prawo budowlane ani żadne rozporządzenie wykonawcze do tych ustaw. Nie ma legalnej definicji tego pojęcia.
Jak wykazała skarżąca spółka, składając w toku postępowania administracyjnego opinię sporządzoną przez prof. S. S., T. D. i R. W., pojęcie "otwarty kanał" jest niejednoznaczne
i może podlegać różnym interpretacjom. Tymczasem, podstawowym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny.
Rażąco naruszony może być li tylko taki stan prawny, który możliwy jest do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności w ich wykładni. Konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone
w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub stron postępowania administracyjnego.
Tymczasem w świetle materiału dowodowego sprawy rozumienie pojęcia "otwarty przebieg Kanału" zawartego w pkt 10 ppkt 2b karty terenu planu miejscowego, może być różnie interpretowane. Okoliczność ta już wprost wyklucza traktowanie naruszenia tego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powtórzmy - w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.
W ocenie Sądu, Minister nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w tym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego powołując się na brak zgodności podjętego rozstrzygnięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym, wszelkie wątpliwości, czy też nieprecyzyjne zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu, winien był rozstrzygać na korzyść uprawnień właściciela nieruchomości, czy też inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 510/08, z 15 marca 2010 r. o sygn. akt
II OSK 552/09, z 16 marca 2009 o sygn. akt II OSK 1719/07).
Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zarzutach skargi kwestii, przekroczenia linii zabudowy określonej w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnić trzeba, że linia zabudowy jest jednym ze wskaźników kształtowania na danym terenie zabudowy. Bliższe określenie tego pojęcia nie jest łatwe, ponieważ nie ma ono definicji ustawowej. Jednak w miejscowym planie zagospodarowania z [...] czerwca 2005 r. w § 2 pkt 12
i 13 pod pojęciem maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy definiuje się linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz - określonych w ustaleniach planu - budowli. Linia nie dotyczy: balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, podokienników, zadaszeń nad wejściami, ryzalitów, przedsionków, schodów zewnętrznych, pochylni, tarasów, części podziemnych obiektów budowlanych, o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej, zaś obowiązująca linia zabudowy to maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, na której musi być usytuowane przynajmniej 80% powierzchni elewacji budowli.
W ocenie Sądu określona w planie miejscowym linia zabudowy odnosi się jedynie do budynków i budowli, co uzasadnia przebieg tej linii przez Kanał [...] na wysokości [...], który zamyka Kanał [...].
Wbrew kategorycznym twierdzeniom Generalnego Konserwatora Zabytków, zapisy miejscowego planu zarówno w części pisemnej jak i rysunkowej budzą wątpliwości interpretacyjne i nie daje pola do stwierdzenia wady rażącego naruszenia prawa, którym miałaby być obarczona decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym.
Kanał [...], w tym koryto edukacyjne, nie jest ani budynkiem ani budowlą
w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Stanowiąc obiekt liniowy wraz z elementami małej architektury i nie podlega regulacji linii zabudowy zdefiniowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Sąd zauważa również, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału [...] w [...] (rejon [...]
i [...]) na działkach ew. [...] oraz [...] w [...]. Uznał zatem, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta ma walor decyzji ostatecznej i prawomocnej i do dnia wydania wyroku w sprawie niniejszej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Na marginesie przedstawianych rozważań Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał konkretnych przepisów, które w jego ocenie zostały w kwalifikowany, rażący sposób naruszone.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej spółki, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skutki naruszenia tego przepisu przewiduje art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. To zaś uzasadnia zastosowanie w postępowaniu sądowym ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy mimo, że obie decyzje podpisała M. G. jako Generalnego Konserwatora Zabytków sytuacja wskazująca na naruszenie zakazu określonego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie miała miejsca.
Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i możliwości jego zastosowania do Generalnego Konserwatora Zabytków, uwzględnić bowiem trzeba regulację zadań
i kompetencji przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2014 r. sygn.
akt II OSK 577/13 według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków
z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień
i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie zatem z mocy samej ustawy kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik wykonujący kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a k.p.a.). Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Przyjęta struktura organizacyjna Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie Generalnego Konserwatora Zabytków w tę strukturę i nadanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w tej strukturze statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego
w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadły z naruszeniem przepisu prawa tj. art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), c) w związku z art. 135 ustawy
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302). Rozstrzygniecie o kosztach Sąd oparł o art. 200 przywołanej ustawy, mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.