VII SA/Wa 2963/19

VII SA/Wa 2963/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-04-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Sygn. powiązane
III OSK 3263/21 - Wyrok NSA z 2024-02-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r., znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r. znak: [...], zarządzającej likwidację stowarzyszenia p.n. Stowarzyszenie [...] oraz decyzji Prezydium [...] w [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] stycznia 1957 r. znak: [...], zarządzającej wykreślenie stowarzyszenia pod nazwą Stowarzyszenie [...] z rejestru stowarzyszeń i związków.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] czerwca 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęły wnioski Stowarzyszenia [...] (dalej: "skarżący") oraz Związku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znak: [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] listopada 2014 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych przedłużył do dnia [...] października 2019 r. termin wydania rozstrzygnięcia w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znak: [...] z dnia
[...] czerwca 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że skarżący w niniejszym postępowaniu domagał się stwierdzenia nieważności decyzji sprzed prawie 28 lat, która stwierdzała nieważność decyzji sprzed ponad 60 lat, co samo w sobie – zdaniem organu odwoławczego - powoduje konieczność zachowania niezwykłej ostrożności w formułowaniu wniosków. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady pewności prawa oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Odnosząc się do argumentów i twierdzeń skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiot postępowania nadzorczego, o wszczęcie którego wniósł skarżący, jest ograniczony do badania wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że wydane w postępowaniu nadzorczym decyzje nie są decyzjami merytorycznymi, co oznacza, że nie rozstrzygają co do istoty sprawy administracyjnej tzn. nie nakładają obowiązków ani nie przyznają uprawnień, lecz mają charakter wyłącznie kasacyjny. Organ odwoławczy zaznaczył, że przed wszczęciem postępowania nadzorczego na wniosek strony organ do którego wpłynął taki wniosek, inicjuje postępowanie wyjaśniające, które dotyczy formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Powyższe postępowanie wyjaśniające w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności musi zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy warunki te nie są spełnione. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że z treści normy prawnej zawartej w art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. decyzja ta dotyczy albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ odwoławczy powołując się na poglądy doktryny wskazał, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie czy też, nawet nie budzący wątpliwości, interes faktyczny takiego podmiotu we wszczęciu i rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem wniosku. Organ odwoławczy ocenił, że skarżący wywodząc swój interes we wszczęciu a następnie rozstrzygnięciu postępowania w trybie nadzwyczajnym, nie wskazał na normę prawną, z której wynikałby jego interes prawny ani taka norma prawna nie była znana organowi z urzędu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego, że jego interesu prawnego we wszczęciu w trybie nadzwyczajnym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...] należy upatrywać w tym, że skarżący jako były członek Stowarzyszenia [...]w związku z faktem likwidacji tego Stowarzyszenia a następnie unieważnienia likwidacji, musi wiedzieć, jakie przysługują mu uprawnienia, ewentualnie jakie ciążą na nim zobowiązania. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa decyzja jest już prawomocna od blisko 28 lat i w związku z tym w ocenie organu odwoławczego skarżący miał wystarczająco dużo czasu aby zapoznać się z tą decyzją oraz dokonać analizy skutków jakie wiążą się z jej wydaniem dla skarżącego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji, o wszczęcie którego wniósł skarżący nie służy zwalczaniu ustaleń organu, z którymi skarżący się nie zgadza oraz trybu tego w żadnym przypadku nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej, trzeciej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powoływał się na zacytowany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1995 r. (sygn. akt I SA 2035/93), zgodnie z którym na tle spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji (rozwiązaniu) stowarzyszenia zostało wypracowane stanowisko w myśl którego stroną takiego postępowania mogą być tylko osoby fizyczne - byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie [...], nie jest osobą fizyczną, o której mowa w cytowanym wyroku jak również że uprawnienie to służy wówczas, jeśli w składzie osobowym "reaktywowanego" w ten sposób stowarzyszenia znajduje się minimalna dla możliwości funkcjonowania stowarzyszenia w tamtym okresie liczba członków (15 osób) stowarzyszenia "rozwiązanego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2430/13), której to przesłanki – jak wskazał organ odwoławczy - skarżący w również nie spełnił. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżący nie był również członkiem Stowarzyszenia Ognisko w czasie wydania decyzji objętej wnioskiem, stąd też – zdaniem organu odwoławczego - nie można przyjąć że ma on interes prawny w stwierdzeniu jej nieważności. Organ odwoławczy podkreślił także, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 k.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy, skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...] ani też nie wykazał, że ma interes prawny we wszczęciu w trybie nadzwyczajnym postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Odnosząc się do stanowiska Związku [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że ograniczało się ono do popieraniu wniosku skarżącego i uznaniu go za w pełni uzasadniony, albowiem jak podnosił ten wnioskodawca wydanie zaskarżonej decyzji wywołało skutki inne od zamierzonych przez ówczesnego wnioskodawcę czyli Związek [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Związek [...], został utworzony na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 5 stycznia 1990 r., nie jest zatem następcą prawnym przedwojennego Związku [...], pomimo kontynuowania tradycji tego związku. Organ odwoławczy zaznaczył, że wnioskodawca ten, sam nie będący członkiem Stowarzyszenia Ognisko nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Minister ocenił, że wniosek złożony przez Stowarzyszenie [...] z dnia [...]listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia[...] grudnia 1991 r. znak: [...] nie spełnia wskazanych powyżej przesłanek, warunkujących możliwość wszczęcia na żądanie strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej we wniosku, stąd też postanowienie Ministra, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek strony, jest w pełni uzasadnione. Organ odwoławczy ocenił także, że negatywna przesłanka podmiotowa po stronie wnioskodawcy do wszczęcia postępowania w postaci braku interesu prawnego istniała od samego początku, dlatego też zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu pozostawione jest ocenie właściwego organu. Podmiot niemający interesu prawnego nie ma również roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 557/17).
Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].
Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że skarżący nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...], w sytuacji gdy po pierwsze skarżący jest co najmniej byłym członkiem Stowarzyszenia [...], po drugie decyzja o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...] dotyczy interesu prawnego i obowiązku skarżącego, i po trzecie skutki stwierdzenia nieważności Decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...] dotyczą interesu prawnego oraz obowiązku skarżącego, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpoznanie całego materiału dowodowego; brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącego we wniosku, w szczególności do:
a) statutu Stowarzyszenia [...] z 1949 roku, z którego wynika, że skarżący był członkiem Stowarzyszenia [...] a tym samym wprost miał legitymację do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...],
b) dokumentacji związanej z nieruchomością w [...] przy ul. [...], z której wynika, że nieruchomość ta należała kiedyś do zlikwidowanego Stowarzyszenia [...], a obecnie jest w posiadaniu skarżącego, a zatem co do okoliczności i dowodów, z których wynika, że skarżący posiada interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...] oraz
c) do pisma Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] lipca 2018 roku, które potwierdza, że we wniosku o stwierdzenie nieważności uprawdopodobniono określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość ww. decyzji, a zatem co do okoliczności i dowodów, które wskazują, że organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy stwierdził, że skarżący nie ma do tego legitymacji,
d) poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł ani przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego - powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem organ oparł swoje rozstrzygnięcie bez uprzedniego dokonania pełnych ustaleń faktycznych, co skutkowało błędnym i bezpodstawnym uznaniem, że skarżący nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a także błędnym uznaniem, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu;
- art. 61 k.p.a. i art. 7 k.p.a. normującego zasadę prawdy obiektywnej, polegające na pominięciu stanowiska Związku [...] i nie potraktowania pisma ww. Związku złożonego w toku postępowania, jako odrębnego wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...], a zatem jako odrębnej od skarżącego strony niniejszego postępowania, w sytuacji gdy w piśmie Związku [...] z dnia [...] września 2015 roku (w aktach sprawy) jest wprost napisane, że "popieram wniosek i wnoszę o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji";
- art. 12 k.p.a. normującego zasadę szybkości i prostoty postępowania - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, tymczasem organ po prawie 5 latach od złożenia wniosku przez skarżącego wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania omijając merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez skarżącego będącego podmiotem posiadającym do tego legitymację zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a.;
- art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu, gdzie w sytuacji, w której organ odmówił przymiotu strony skarżącemu, przy jednoczesnej treści żądania skarżącego, popartej stanowiskiem Prokuratury Okręgowej w [...] i Związku [...], uprawdopodobniono określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia[...];
- art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 61 a § k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do wszczęcia postępowania, mimo zawiadomienia o jego wszczęciu pismem organu z dnia [...] września 2015 roku oraz wskazaniu przez organ w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku o przedłużeniu do dnia [...] października 2019 roku terminu wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, z uwagi na konieczność analizy i wykładni przepisów obowiązujących na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie po zakończeniu II Wojny Światowej i na początku lat 50-tych, co potwierdza, że w dacie wydania ww. postanowienia o przedłużeniu terminu przez organ doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...]. W sytuacji bowiem, kiedy nie doszłoby do wszczęcia postępowania, a organ badałby jedynie interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie było konieczności analizy i wykładni przepisów obowiązujących na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie po zakończeniu II Wojny Światowej i na początku lat 50-tych, jest to natomiast konieczne w przypadku oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu likwidacji Stowarzyszenia [...]. Skoro organ w tym kierunku badał materiał, potwierdził, że doszło do wszczęcia postępowania i zobowiązany był do wydania decyzji merytorycznej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący wniósł ponadto o zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy, nie jest badanie merytorycznej zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r.
Sąd w rozpoznawanej sprawie, ocenia wyłącznie formalną dopuszczalność wniosku, w tym wypadku, legitymację skarżącego do wystąpienia z takim wnioskiem.
Tytułem wstępu, należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ma strona postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji oraz podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaakceptowanego następnie przez organ odwoławczy, stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten pozwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Istotą rozpoznawanej sprawy, jest więc ocena czy skarżący w postępowaniu nadzorczym będącym przedmiotem sprawy, ma interes prawny lub obowiązek, którego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem czy przysługuje mu status strony.
W ocenie Ministra, skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest bowiem podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. decyzja ta dotyczy albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zasadna była zatem w ocenie organu odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.
Ze stwierdzeniem tym, jak również przedstawioną na jego poparcie argumentacją, nie można się w ocenie Sądu zgodzić.
Na wstępie Sąd wskazuje, że w sprawie błędnie zastosowano tryb przewidziany w art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia.
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może nastąpić tylko wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania, można jednoznacznie stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2395/18, LEX nr 2739408). Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a., powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08, z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09, z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 2 k.p.a. w przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2116/17, LEX nr 2697643 ).
Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 roku ( K. 335 akt, tom I), organ powiadomił skarżącego, że na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., wszczął postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r., o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...]. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku (k. 115, tom II akt), o przedłużeniu terminu wydania rozstrzygnięcia ( zapadłym po wydaniu postanowienia przez organ I instancji i złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), Minister wskazuje na konieczność przeprowadzenia analizy i wykładni przepisów obowiązujących na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie po zakończeniu II Wojny Światowej i na początku lat 50-tych.
Dokonywanie takiej analizy, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że brak legitymacji skarżącego, nie był w ocenie Ministra oczywisty i wymagał badania, a zatem biorąc pod uwagę wyżej przytoczone orzecznictwo, niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że postępowanie organu jest niezrozumiałe i niekonsekwentne. Organ bowiem, jak wcześniej wskazano, wszczął postępowanie zawiadamiając o tym skarżącego, z czego należy wnioskować, że uznał go za stronę postępowania, po czym wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, uzasadniając to brakiem legitymacji procesowej skarżącego. Jednocześnie Sąd wskazuje, że z akt sprawy nie wynika, by przeprowadzana przez organ analiza, była prowadzona pod kątem stwierdzenia przesłanek nieważności decyzji z grudnia 1991 r. Treść uzasadnienia skarżonego postanowienia, wskazuje, że analiza ta dotyczyła wyłącznie kwestii legitymacji procesowej skarżącego. Nie doszło więc, jak wskazuje skarżący, do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wpływa to jednak na ocenę Sądu zarówno co do niekonsekwencji procedowania organu, jak też co do niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem jak już wspomniano wcześniej, nie może ono zapaść także w sytuacji gdy analizy wymaga ustalenie statusu strony postępowania.
Błędnie również zdaniem Sądu, organ przyjął, że skarżący nie jest stroną prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1991 r.
Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie".
Nie trafne stwierdzenie organu, że brak legitymacji po stronie skarżącego, wynika z faktu, że nie jest on osobą fizyczną będącą członkiem zlikwidowanego stowarzyszenia. Warunek taki, wynikający również z zacytowanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1995 roku, sygn. akt I SA 2035/93, opubl. ONSA 1996/2/75, dotyczył bowiem zupełnie innego stanu faktycznego, a mianowicie sytuacji, gdy nowo powstałe stowarzyszenie uważające się za następcę zlikwidowanego stowarzyszenia, domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji. Dotyczyło więc roszczenia o restytucję administracyjnoprawną rozwiązanego stowarzyszenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, która stwierdziła nieważność decyzji o likwidacji, stowarzyszenia. Skarżący zatem kwestionuje zasadność unieważnienia decyzji, która w konsekwencji doprowadziła do reaktywacji Stowarzyszenia [...]. Ponadto skarżący, nie występuje jako stowarzyszenie, które uważa się za reaktywację zlikwidowanego Stowarzyszenia [...], ale jako jego były członek oraz podmiot, którego interesu prawnego i obowiązku dotyczą skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...]. Wskazać należy, że w myśl przepisów obowiązującego do 22 maja 1989 r. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo o Stowarzyszeniach z dnia 27 października 1932 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 808 z późn. zm.), które obowiązywało do 22 maja 1989 roku, osoby prawne mogły być członkami stowarzyszeń. Jak wynika z dołączonego do wniosku § 7 pkt 5 Statutu Stowarzyszenia [...] z 1949 roku ( załącznik nr 4, tom I ), skarżący był jednym z członków Stowarzyszenia [...]. Obecnie w myśl art. 10 ust 3 z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach ( Dz.U. 2019.713 t.j. z dnia 2019.04.17), osoby prawne mogą być również członkami stowarzyszeń (tzw. członkami wspierającymi).
Niezależnie od powyższego, skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., co przesądza o jego statusie jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r.
Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, LEX nr 385385 ). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r" sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r" sygn. akt I SA 1189/98, LEX nr 47969 ), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15.12.1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, LEX nr 41827 ).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, interes prawny skarżącego jest ściśle powiązany z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z 1991 r. Decyzja ta w efekcie doprowadziła do reaktywacji Stowarzyszenia[...]. Jak wykazał skarżący, reaktywowane stowarzyszenie, podjęło szereg działań ukierunkowanych na pozbawienie skarżącego prawa do zajmowanej przez niego nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ponadto reaktywowane Stowarzyszenie [...], stara się w ramach toczącego się postępowania dekretowego pod sygnaturą akt [...] w Wydziale [...]Miasta [...], uzyskać przyznanie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] wraz z znajdującym się na niej budynkiem, który stanowi siedzibę skarżącego oraz główny ośrodek jego działalności. Stowarzyszenie[...] przystąpiło również do postępowań w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości, wszczętych z wniosków skarżącego, gdzie kwestionowało prawo własności nieruchomości przez zasiedzenie przez skarżącego - sprawy były prowadzone przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] (pod sygnaturą akt [...] i [...]) oraz przed Sądem Okręgowym w [...] (pod sygnaturą akt [...] i [...]). Skarżący zatem na skutek decyzji o stwierdzeniu nieważności likwidacji Stowarzyszenia [...], w konsekwencji działań reaktywowanego Stowarzyszenia [...], może stracić prawo posiadania wyżej wspomnianej nieruchomości. Ma więc konkretny i aktualny interes prawny w udziale w postępowaniu, związany z przysługującymi mu uprawnieniami do nieruchomości, zaś powoływane przez niego okoliczności, nie są jedynie przewidywaniami, lecz już toczącymi się postępowaniami. Wskazać należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. ( zob. np. wyrok NSA w Krakowie z 19.01.1982 r., SA/Kr 517/81, ONSA 1982/1, poz. 11), w tym także prawa rzeczowego. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny ( wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371). Fakt toczących się sporów, znajduje potwierdzenie w złożonej przez skarżącego do akt dokumentacji.
Mając na uwadze powyższą argumentację oraz kwestie związane z nieruchomością zajmowaną przez skarżącego, skarżący powinien być także uznany za stronę postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji – wyrok NSA w Warszawie z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1, poz. 32, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980 ). Bez wpływu zatem na status strony, pozostaje niezawiniony brak udziału skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o którym skarżący nie miał wiedzy. Niewątpliwie, jak już wskazano, skutki stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność likwidacji Stowarzyszenia [...] dotyczą zarówno interesu prawnego, jak też obowiązków skarżącego.
Należy także podkreślić, że powyższe okoliczności, dotyczące nieruchomości skarżącego wykazujące jego interes prawny, zostały przez organ pominięte. Organ nie odniósł się też do argumentacji przedstawionej w odwołaniu w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do stanowiska Prokuratury Okręgowej w [...], zawartego w piśmie z dnia [...]lipca 2018 roku ( k. 30, tom II akt ), które powinno stanowić asumpt do wszczęcia przez Ministra z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 157 § 2 k.p.a. W piśmie tym bowiem Prokuratura, stawia tej decyzji konkretne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 26 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo o Stowarzyszeniach z dnia 27 października 1932 r., art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ zatem naruszył dyspozycję art. 157 § 2 k.p.a., bowiem nawet wówczas, gdyby uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony, powinien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to jednocześnie kolejny argument przemawiający za niezasadnością zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Nie jest natomiast zasadny zarzut pominięcia przez organ stanowiska wyrażonego przez Związek [...], bowiem argumentacja tego podmiotu sprowadzała się do poparcia stanowiska skarżącego, co wynika z pisma z dnia [...] września 2015 roku. Organ nie mógł szeroko odnieść się zarówno do pochodzącego od Związku wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na ich lakoniczność i odwołanie do argumentacji podnoszonej przez skarżącego. Nie wynika natomiast z uzasadnienia postanowienia organu, by nie uznał pisma Związku za odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności. Wynika z niego jedynie, że podobnie jak w przypadku skarżącego, nie uznał Związku za stronę postępowania.
Z tym stwierdzeniem, również nie można zdaniem Sądu się zgodzić. Minister sam wskazuje, że stroną postępowania może być również stowarzyszenie, które reaktywowało się w oparciu o skład osobowy co stowarzyszenie rozwiązane. [...] powstała i została zarejestrowana w oparciu o byłych członków Stowarzyszenia [...]. Ponadto co wynika z akt sprawy, to właśnie Rada Krajowa [...] wystąpiła z wnioskiem do stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji Stowarzyszenia [...] (k. 268 - 269, tom I akt). Wynikało to z mylnego przekonania władz Związku[...], że stwierdzenie nieważności decyzji z lat 50 tych dotyczących Stowarzyszenia [...], będzie niejako zwieńczeniem procesu reaktywacji przedwojennej [...]( pismo Związku [...] z dnia [...] września 2015 r. k. 369, tom I akt). Tak się nie stało, bowiem reaktywowane Stowarzyszenie ukierunkowało swoją działalność wyłącznie na spory związane z nieruchomościami. Związek [...], jest również tak jak skarżący stroną postępowania nieważnościowego z uwagi na swój interes prawny. Pozostawał on także w sporach prawnych dotyczących nieruchomości z reaktywowanym Stowarzyszeniem [...], co odzwierciedla znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego dla [...] –[...] w [...]I Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] (k. 10 – 18 akt sprawy, tom II).
Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ naruszył określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, wydając kwestionowane postanowienie po kilku latach od złożenia wniosku przez skarżącego. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. w zw. Z art. 157 § 2 k.p.a. błędnie odmawiając statusu strony zarówno skarżącemu, jak też Związkowi [...] oraz uznając, ze brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Nie przesądzając zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z grudnia 1991 r., ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu, przeprowadzą z udziałem stron postępowanie nadzorcze zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. i wyda decyzję merytoryczną, ustosunkowując się do wszystkich argumentów stron postępowania i uwzględniając treść art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a.