VII SA/Wa 2927/24

VII SA/Wa 2927/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Iwona Ścieszka. /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: ref. stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2024 r. znak: DOR.7100.51.2024.JZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
W toku postępowania Wydział Architektury i Budownictwa dla m.st. Warszawy w piśmie z 21 marca 2013 r. wyjaśnił, że dla powyższej nieruchomości nie została wydana decyzja zezwalająca na wykonanie otworów w ścianie szczytowej budynku. W zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Dzielnicy S. m.st. Warszawy nie stwierdzono zaś przechowywania dokumentacji, na podstawie której można by stwierdzić, czy wykonane otwory występowały już wcześniej.
PINB wezwał również zarządcę budynku przy Al. S. w W. do przedłożenia posiadanej dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku, w tym: projektu budowlanego budynku, inwentaryzacji z 1964 r. oraz podania danych właścicieli lokali, w których zostały wykute okna w ścianie znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. S. w W..
Następnie, w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 30 września 2013 r. pracownik organu powiatowego ustalił, że lokal nr 20 usytuowany jest na I piętrze ww. budynku i posiada 1 otwór okienny wypełniony luksferami, usytuowany w ścianie północnej szczytowej w granicy z nieruchomością przy Al. S. w W. Otwór okienny o wymiarach 59x110 cm, umiejscowiony jest w pomieszczeniu w.c., 1 m nad podłogą.
PINB dla m.st. Warszawy zwrócił się również do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy o udostępnienie dokumentacji budowlanej budynku przy Al. S. w W. Pismem z 15 kwietnia 2015 r. Archiwum poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji budowlanej ww. budynku.
W oparciu o dokonane ustalenia PINB dla m.st. Warszawy stwierdził brak dokumentów stwierdzających zgodne z prawem wykucie otworów okiennych przyjmując jednocześnie, że wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, co stanowi uzasadnioną podstawę do nałożenia obowiązku zamurowania otworu okiennego w niniejszym postępowaniu.
Pismem z 7 sierpnia 2023 r. organ powiatowy zwrócił się do Mazowieckiego WINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 8 czerwca 2015 r., wskazując m.in., że znaleziono nowy dowód w ww. sprawie tj. zdjęcie części elewacji północnej budynku przy ul. S. pochodzące z 1946 r., na którym są widoczne dwa otwory okienne — wypełnione luksferami - w ścianie szczytowej [pic]budynku przy Al. S. w W.. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu powiatowego, stan poprzedni jest zgodny ze stanem obecnym.
W dniu 10 listopada 2023 r. na zlecenie organu wojewódzkiego odbyły się ponowne oględziny otworu okiennego w lokalu nr 20 położonego przy Al. S. w W., które wykazały, że stan faktyczny w stosunku do ustaleń protokołu z 30 września 2013 r. nie uległ zmianie odnośnie do usytuowania otworu wypełnionego luksferami. Jednocześnie wskazano, że aktualnym właścicielem lokalu nr 20 jest W. W. . Dodatkowo organ powiatowy wyjaśnił, że "z dokumentacji zdjęciowej wynika, że kształt luksfer jest zgodny z tymi, które zostały uwiecznione na zdjęciach Polskiej Agencji Prasowej wykonanych w 1946 r. Na zdjęciach widoczne są charakterystyczne ośmiokątne luksfery w ścianie sąsiedniego budynku, tj. budynku przy Al. S.. Na [pic]jednym ze zdjęć widoczne są luksfery zamontowane w łazience lokalu nr 48. Powyższe wskazuje na to, że wypełnienie luksferami otworu w ścianie lokalu nr 20 istniało co najmniej od 1946 r.".
W toku postępowania nieważnościowego S. sp. z o.o. załączyła dwie opinie techniczne sporządzone 22 sierpnia 2023 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dr inż. P. K. . Powyższe opinie wskazują na niezgodność z warunkami technicznymi luksferów wypełniających otwory okienne w ścianie budynku przy Al. S. w W.. Zarówno okna jak i luksfery pozbawione są cech wskazujących, że mają klasę odporności ogniowej. W luksferach występują ubytki, a grubość szkła, głębokość pustki powietrznej i kształt, stanowią przesłanki do uznania, że luksfery nie mają cech odporności ogniowej. Dostępne luksfery o potwierdzonej klasie odporności ogniowej, cechują się innymi wymiarami i kształtem (str. 4 - 6 opinii). Jak wskazuje się dalej w przedmiotowej opinii, w analizowanym przypadku północna ściana szczytowa [pic]budynku przy AI. S. usytuowana jest bezpośrednio przy granicy działki i zgodnie z wymaganiami § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 2 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej: rozporządzenie), uwzględniając klasę odporności pożarowej budynku istniejącego, powinna mieć klasę odporności ogniowej REI 120, a występujące w niej zamknięcia otworów (okna) i przepuszczające światło wypełnienia otworów (luksfery), powinny mieć klasę odporności ogniowej El 60 (zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia). Brak spełniania klasy odporności ogniowej otworów w powyższej klasie narusza wymagania przepisów (str. 7 opinii). W ocenie autora w aktualnym stanie istnieje możliwość rozprzestrzenienia się pożaru przez otwory okienne i przeszklenia w północnej ścianie szczytowej budynku przy Al. S. na dach budynku przy Al. S. oraz z dachu budynku przy Al. S. do pomieszczeń przy budynku Al. S..
Mazowiecki WINB decyzją z 4 stycznia 2024 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z 8 czerwca 2015 r. W ocenie organu nadzoru powyższe oceny techniczne potwierdzają, iż słusznie nakazano doprowadzenie ściany północnej szczytowej budynku przy Al. S. w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. S., do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanego w niej otworu w lokalu nr 20 - 1 szt., co zapewni odpowiednie zabezpieczenie przeciwpożarowe. Tym samym nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.
Odwołania od tej decyzji złożyli V. W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Alei S. w W..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 września 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Mazowieckiego WINB z 4 stycznia 2024 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 8 czerwca 2015 r.
W ocenie GINB, ww. decyzja organu wojewódzkiego jest nieprawidłowa, bowiem decyzja PINB dla m.st. Warszawy z 8 stycznia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., polegającym m.in. na domniemaniu istnienia samowoli budowlanej i orzeczeniu nakazu zamurowania otworu okiennego, co do którego nie wykazano, że powstał nielegalnie i w jakiej dacie. W tym zakresie GINB zauważał, że PINB dla m.st. Warszawy jako podstawę wydania badanej decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, że właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Warunkiem zastosowania ww. przepisu było zaistnienie przesłanek opisanych w art. 50 ustawy Prawo budowlane - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Jednakże - w ocenie GINB - organ powiatowy w kontrolowanej sprawie nie wykazał okoliczności zaistnienia ww. przesłanek, czym rażąco naruszył art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ powiatowy jako okoliczność zaistnienia przesłanki do wydania ww. decyzji w trybie naprawczym przyjął brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanego otworu okiennego oraz [pic]ich niezgodność z wcześniejszymi jak i obecnymi przepisami techniczno-budowlanymi. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego nie można domniemywać istnienia samowoli budowlanej. Zastosowanie zatem przez organ powiatowy trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego i tym samym wydanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musiałoby wiązać się z ustaleniem, że roboty budowlane związane z powstaniem otworów okiennych prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę albo [pic]w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a także w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Tymczasem organ powiatowy w badanej sprawie przyjął, że brak dokumentacji budowlanej potwierdza o nielegalności wykonanego otworu okiennego. Nie kwestionując faktu usytuowania otworu okiennego w ścianie położonej w ostrej granicy nieruchomości, GINB zauważał, że z materiału dowodowego sprawy jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że organ powiatowy nie ustalił przebiegu granicy działek, na których obecnie usytuowane są budynki przy Al. S. i Al. S. w W., w dacie budowy budynku w ścianie którego usytuowany jest przedmiotowy otwór okienny. Takim dowodem nie jest bowiem wydruk z historycznej mapy Warszawy z 1936 r. z podziałem hipotecznym działek, których granice pokrywają się z obecnymi granicami.
GINB zaznaczył, że z akt sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji, nie wynika na jakiej podstawie organ powiatowy ustalił rok 1932 jako datę wybudowania przedmiotowego budynku. Nie podjęto również próby ustalenia daty rozpoczęcia budowy, co pozwoliłoby na określenie reżimu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto nie ustalono daty wykonania otworu okiennego, zakresu tych robót, i nie wykazano, że działania te były samowolne. Natomiast fakt odnalezienia zdjęcia Polskiej Agencji Prasowej z 1946 r. przedstawiającego charakterystyczne ośmiokątne luksfery w ścianie budynku przy Al. S. w W. dotyczące lokalu nr 48 nie stanowi dowodu, że sporny otwór okienny w lokalu nr 20 powstał nielegalnie bądź w dacie budowy budynku, z uwagi na obowiązujące od 1928 r. warunki techniczne niezezwalające na takie umiejscowienie otworu okiennego.
Powyższe – w ocenie GINB – świadczy o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. doprowadziło bowiem do rażąco niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez orzeczenie o nakazie zamurowania otworu okiennego, co do którego nie udowodniono jego nielegalności. Niedopuszczalność domniemania samowoli budowlanej, w szczególności w odniesieniu do obiektu, który powstał w okresie, w którym nie było obowiązku przechowywania dokumentacji obiektów budowlanych, jest zaś oczywista i wynika z podstawowych zasad konstytucyjnych oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z kolei przyjęcie takiego domniemania przez organ administracji publicznej godzi w fundamentalne wartości państwa prawnego i jest w sposób oczywisty sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej. Organ powiatowy nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przez co dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wykazane rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe przełożyły się na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie przesłanek pozwalających na wydanie w ww. trybie kontrolowanej decyzji organu powiatowego tj. że roboty budowlane związane z powstaniem otworów okiennych prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a także w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
Następnie GINB odnosząc się do argumentów przywołanych w odwołaniu V. W. która wskazywała, że adresatem badanej decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, a nie właściciel lokalu, przychylając się do tej argumentacji stwierdził, że kontrolowana decyzja z 8 czerwca 2015 r. r. obarczona jest także wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołując się do art. 3 ust. 2 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 5 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm. dalej: u.w.l.) GINB zauważał, że niewątpliwie części wspólne nieruchomości stanowią ściany zewnętrze, fundamenty oraz dach, a zatem wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Badana decyzja nakazująca zamurowanie otworu okiennego w zewnętrznej ścianie szczytowej budynku uczyniła zaś zobowiązanym poprzedniego właściciela lokalu nr [...] - M. P..
Mając zatem na uwadze, że właściciel lokalu nie powinien być adresatem decyzji o nakazie zamurowania otworu okiennego, umieszczonego w zewnętrznej śmianie budynku, jak również stwierdzając, że organ powiatowy nie ustalił kiedy wykonano otwory okienne i kto był ich inwestorem, GINB zauważył, że adresatem decyzji powinien być podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie do części wspólnej budynku. Z uwagi na powyższe badana decyzja skierowana do właściciela lokalu nie dotyczy jego praw i obowiązków i jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
GINB nie zgodził się natomiast z argumentacją odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Alei S. w W. wywodzącej, że decyzja PINB dla m.st. Warszawy z 8 czerwca 2015 r., jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W ocenie organu nadzoru, istniała podstawa prawna do wydania decyzji z 8 czerwca 2015 r.
Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na wystąpienie wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, GINB wskazał, że art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może stanowić podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W badanej sprawie powyższa przesłanka nie została wykazana, a podniesienie zarzutu, że "podstawa prawna rozstrzygnięcia jest niezgodna z rozstrzygnięciem w niej zawartym" nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu. Niezależnie jednak od powyższego, GINB uznał za zasadne zarzuty dotyczące nieprawidłowego zastosowania powołanej przez organ powiatowy podstawy prawnej. Za trafne uznał spostrzeżenie, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego posługuje się sformułowaniem "stanu poprzedniego", a nie stanu zgodnego z prawem. Organ naruszył więc art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydając nakaz nieprzewidziany w tym [pic]przepisie, a ponadto w ogóle nie ustalając "stanu poprzedniego" — a wręcz, czy taki stan w ogóle kiedyś istniał, bowiem nie wykazano, że otwory powstały później niż sam budynek lub jako odstępstwo od projektu.
W odniesieniu do argumentacji odwołania V. W. , że decyzja organu powiatowego z 8 czerwca 2015 r. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB zauważył, że niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Sporna decyzja organu powiatowego wskazuje obowiązek, który należy wykonać w celu przywrócenia stanu pierwotnego. Tak sformułowana sentencja pozwala na wykonanie decyzji przez osobę, do której ją skierowano, a ewentualne roszczenia do pominiętych osób mogą być do nich kierowane w drodze postępowania cywilnego. W takim przypadku nie można mówić o trwałej niemożności wykonania decyzji.
[pic]Podsumowując, GINB stwierdził, że decyzja PINB m.st. Warszawy z 8 czerwca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez PINB celem wywiązania się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku wskazania przez GINB jakie dalsze działania PINB powinien był podjąć, oraz z pominięciem istotnej części materiału dowodowego (tj. w szczególności ustalenia przez PINB, że budynek przy Al. S. powstał w 1932 r., wyników opinii technicznych rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż.: (i) dotyczącej oceny koncepcji projektowej budynku biurowego, przewidywanego do wzniesienia w obrębie działki przy Al. S. w W., w zakresie usytuowania z uwagi na wymagania ochrony przeciwpożarowej, a także (ii) dotyczącej wpływu lokalizacji otworów w ścianie budynku wyższego na warunki ochrony ppoż. budynku niższego, co skutkowało błędnym stwierdzeniem GINB, że organ powiatowy nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez:
i. brak ustalenia przebiegu granicy działek budynku przy Alei S. i budynku przy A.[...]
ii. brak ustalenia podstaw do stwierdzenia, że rok budowy budynku przy Alei S. to 1932 r.,
iii. brak ustalenia, że otwory okienne powstały w dacie, w której obowiązywał reżim prawny niepozwalający na ich sytuowanie w ostrej granicy budynku sąsiedniego,
podczas gdy rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu badanej decyzji ostatecznej, ale ocena, czy organ czyniąc te ustalenia rażąco nie naruszył prawa, co na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca, bowiem PINB w sposób wyczerpujący i zgodny z przepisami prawa wykazał, że:
- budynek Alei S. powstał w 1932 r. i położony jest w ostrej granicy z budynkiem przy Alei S.(czego GINB nie kwestionuje, strona 5 decyzji GINB),
- żaden z przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w możliwym czasie, jak też aktualne, chronologicznie występujące przepisy, tj. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym, Rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie dopuszczały oraz w dalszym ciągu nie dopuszczają wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej na granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy.
- decyzja PINB w zakresie nałożonych obowiązków doprowadzenia ściany szczytowej Budynku przy Alei S. w lokalu nr [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi regulacjami, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zapewnia odpowiednie zabezpieczenie przeciwpożarowe;
co w konsekwencji skutkować winno stwierdzeniem, że PINB podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy pod stan prawny tj. właściwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,
co doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji PINB na podstawie art. 156 § pkt 2 k.p.a.
b. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez orzeczenie o nieważności decyzji PINB opierając to orzeczenie na wadach o charakterze proceduralnym, przy jednoczesnym braku wykazania rażącego charakteru naruszenia przepisów prawa i wystąpienia skutków decyzji, które pozostają nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa,
podczas gdy orzeczenie o nieważności decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia rażących wad o charakterze materialnym tkwiących w samej decyzji, a orzeczenie o nieważności decyzji opierające się na rażącym naruszeniu ogólnych zasad postępowania (tj. art. 7 i 77 k.p.a.) może nastąpić wyłącznie wyjątkowo w przypadku uznania, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania lub niezastosowano ich prawidłowo, przy jednoczesnym wykazaniu, że naruszenie to ma charakter rażący, a jego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa,
co w konsekwencji skutkować winno stwierdzeniem przez GINB, że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki decyduje o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 k.p.a., tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, racje ekonomiczne i gospodarcze w kontekście skutków, które wywołuje decyzja;
c. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1, art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Z powyższych względów skarga wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa Alei S. w W., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi zauważając, że GINB prawidłowo uznał, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB wymienione art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa, choć część z podniesionych w skardze argumentów zasługiwała na aprobatę nie dostarczając jednak wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Na wstępie zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Wystąpienie jednej z wymienionych tam wad powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. W omawianym postępowaniu organ zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi.
Nieważność decyzji PINB dla m.st. Warszawy została w pierwszej kolejności ustalona przez GINB wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten ustala, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z nieważnością decyzja mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2404/21, CBOSA)
W tym miejscu, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1139/23 (CBOSA) powtórzyć należy, że w postępowaniu w sprawach z zakresu Prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Wspólnoty mieszkaniowe na zewnątrz działają poprzez oświadczenia składane przez członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Podstawową funkcją zarządu wspólnoty jest kierowanie sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). Ustawodawca nie wskazuje, na czym dokładnie polega kierowanie sprawami wspólnoty mieszkaniowej. W piśmiennictwie (za: Bukowski Z., Zarządzanie nieruchomościami. Lex 2013) zauważa się, że kierowanie sprawami wspólnoty mieszkaniowej obejmuje podejmowanie wszelkich niezbędnych czynności tak natury prawnej, procesowej, jak i faktycznej, przy czym chodzi tu nie tyle o samo złożenie oświadczenia woli, wniesienie powództwa lub wniosku, ale o podjęcie decyzji co do dokonania takich czynności. Jak wskazuje autor, zauważa się nawet, że zarząd sprawami wspólnoty mieszkaniowej to podejmowanie decyzji faktycznych z zakresu zarządzania, gospodarowania nieruchomością wspólną, oddziaływania na jej faktyczny stan, dysponowanie środkami wspólnoty, a także sprawowanie nadzoru nad administratorem. Tak ujęty cel zarządzania – jako utrzymanie rzeczy w stanie niepogorszonym - jest stabilny. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 619/17 (CBOSA), niewątpliwie części wspólne nieruchomości stanowią ściany zewnętrze, fundamenty oraz dach, a zatem wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. W szczególności, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, CBOSA, zlikwidowanie okien na jednej ścianie, wybicie otworów okiennych i zamurowanie okien na ścianie innej - stanowi niewątpliwie przebudowę nieruchomości. [...] Dla dokonania tych czynności budowlanych organ winien uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej.
W sprawie niniejszej podmiotem uprawnionym do udzielenia inwestorowi zgody na roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworów w części wspólnej budynku, tj. zewnętrznej ścianie kamienicy przy Al. S. w W., jest Wspólnota Mieszkaniowa tego budynku. Podmiot ten powinien być tym samym rozważany jako potencjalny adresat decyzji nakazującej wykonanie tych prac w trybie nadzoru budowlanego. Uzasadnione jest to zwłaszcza okolicznością, że w przypadku tego budynku nie było możliwości przypisania określonym osobom (właścicielom lokalu) wykonania spornych otworów i wskazania ich jako inwestorów, co dodatkowo przemawia za uczynieniem adresatem decyzji nakazującej ich zamurowanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Al. S..
Zgodzić się zatem należy ze stwierdzeniem GINB, że nałożenie obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy Al. S. w W. poprzez zamurowanie usytuowanego w niej otworu w lokalu nr 20 – 1 szt. na właściciela tego lokalu M. P.nastąpiło w warunkach nieważności ustalonych przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Inaczej należy ocenić argumentację GINB dotyczącą ustalenia wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki ustalonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., było przedmiotem wielu wypowiedzi judykatury i doktryny. Podkreśla się zatem, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Rażące naruszenie prawa jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (tak m. in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1411/14, CBOSA). Zatem przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji ich szczególnie dużego ciężaru gatunkowego.
Sąd podkreśla, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, wynikają one z samej decyzji, której ciężka wadliwość tkwi w podjętym rozstrzygnięciu. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały więc zbadania, czy w sprawie zakończonej decyzją PINB dla m.st. Warszawy doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może być bowiem pośrednio przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, o ile wady postępowania doprowadziły do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wydanej decyzji. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które wymienia organ w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji PINB, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, a taka sytuacja nie miała w tym postępowaniu miejsca.
Na tym tle zauważyć należy, że GINB stwierdził niedostatek w podejmowanych w postępowaniu zwykłym czynnościach w zakresie udowodnienia legalności otworu okiennego, pomimo tego, że decyzja PINB dla m.st. Warszawy była poprzedzona licznymi wystąpieniami celem ustalenia daty i warunków, w jakich wykonano przedmiotowy otwór okienny. Z analizy prawnej PINB poprzedzonej zbadaniem daty realizacji budynku wynika, że otwór okienny w ścianie budynku usytuowanej w ostrej granicy z działką sąsiednią narusza § 12 rozporządzenia. Naruszenie to w ocenie Sądu należy powiązać z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który odwołuje się do obowiązku zapewnienia przez obiekt budowlany poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Na tym tle istotne pozostają również przywołane w skardze przepisy poprzednio obowiązujących aktów prawnych. Zasadnie skarżąca wskazuje uporządkowane chronologicznie regulacje znajdujące w tym zakresie zastosowanie, m.in. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli; rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego; rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego; rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki; rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze przytoczone regulacje stwierdzić należy, że nie było i nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworami okiennymi w ostrej granicy nieruchomości.
Z powyższych względów – w ocenie Sądu – nie zaistniały przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatrywane przez GINB w rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wobec niedostatecznego wykazania nielegalności otworu okiennego w ścianie północnej szczytowej budynku w lokalu nr 20.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że wymykają się one z pola kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oznacza, że argumenty związane z zabezpieczeniem przeciwpożarowym wykonanej ściany szczytowej, powinny zostać rozważone i poddane ocenie przy wyborze odpowiedniego nakazu bądź obowiązku przy zastosowaniu rozwiązań wynikających z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dopiero w tym postępowaniu organ będzie zobowiązany do dokonania analizy opinii technicznych włączonych w akta sprawy, które wskazują na niezgodność z warunkami technicznymi spornych otworów okiennych. Należy przy tym zaznaczyć, że nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. (por. wyrok NSA z 28 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3266/20, CBOSA)
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że pomimo wskazywanych powyżej mankamentów, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaszły bowiem okoliczności pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 8 czerwca 2015 r. wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.