VII SA/Wa 2926/17

VII SA/Wa 2926/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2922/18 - Wyrok NSA z 2019-11-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. S. A. z siedzibą w L. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., znak: [...], [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. i G. P. – [...], pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej, o część magazynową, na działce o nr ew. [...], [...] w O. przy ul. Z.
P. S. A. w L. pismem z [...] września 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego żądania podano, że wykonywana inwestycja posadowiona jest na podziemnym kablu linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV, co wynika z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego integralną częścią kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...]
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tego orzeczenia przez Spółkę P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że wniosek inicjujący postępowanie zawierał braki formalne.
Na skutek tego orzeczenia organu odwoławczego, wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został uzupełniony, jednocześnie w piśmie z [...] marca 2014 r. Spółka P. wskazała na okoliczności mające stanowić o jej interesie prawnym w niniejszej sprawie. Wskazała w tym kontekście na obowiązki nałożone na P. S. A. jako Operatora Systemu Dystrybucyjnego z mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a jednocześnie podniosła, że sytuacja, w której bez uzgodnienia z Operatorem (OSD) projektowano na terenie działek nr [...] i [...] obiekt budowlany w kolizji do istniejącej magistralnej linii kablowej SN 15 kV, stanowi oczywiste zagrożenie realizacji ww. obowiązków. Spółka P. podała również, że doszło do uszkodzenia urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem wykonanym na podstawie ww. pozwolenia na budowę.
Wojewoda [...], orzekając ponownie w sprawie, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2014 r. organ stwierdził, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem przed jej wydaniem nie zastosowano ww. przepisu i nie zażądano od inwestora opinii w zakresie kolizji inwestycji z linią kablową w sytuacji, gdy z projektu wynikało, że w obrysie budynku znajduje się linia eWN, do przeniesienia. Organ dodał, że powyższe zaniechanie doprowadziło do usytuowania rozbudowywanej części magazynowej budynku hali magazynowej na linii kablowej SN 15 kV.
Od ww. decyzji, z zachowaniem terminu, zostało wniesione odwołanie przez [...] H. B., G. P. Spółka Jawna.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu tego odwołania, uchylił decyzję Wojewody [...]z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przed podmiot do tego nielegitymowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14, oddalił skargę na ww. decyzję GINB z [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 oraz decyzję GINB z [...] lipca 2014 r. znak: [...]. W powyższym wyroku NSA wskazał, że "(...) należy podzielić pogląd, zgodnie z którym właściciel sieci elektroenergetycznych przebiegającej przez nieruchomość (grunt), na której zaprojektowano określone zamierzenie budowlane, może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela gruntu, z uwagi swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 k.p.a.).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wskazaną na wstępie, z [...] października 2017 r. znak: [...], [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...]z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...].
W uzasadnieniu GINB powołał przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia) i stwierdził, że z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane (działka nr ew. [...] stanowi wyłącznie dojazd do inwestycji). Ponieważ działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]marca 2006 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...]" w [...] , inwestor nie był zobligowany do posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze GINB uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanych wyżej przepisów.
Dalej podał, że obszar, na którym znajdują się działki nr ewid. [...] i [...], oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem - PTB 11; obszar ten stanowi tereny obiektów służących działalności gospodarczej wraz z ich zapleczami, podjazdami, miejscami postojowymi, zielenią towarzyszącą i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej służącymi obsłudze tych terenów. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...]sierpnia 2009 r. nr [...], nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności co do maksymalnej wysokości zabudowy - 12 m (projektowana 5,59 m - projekt budowlany - przekrój I-I), terenów aktywnych przyrodniczo - 30% (projektowana - 30,6% - projekt budowlany - opis do projektu zagospodarowania działki, str. 19), ilości miejsc postojowych - 20 stanowisk/1000 m2 powierzchni użytkowej budynków, z tym że dla usług o powierzchni mniejszej niż 100 m2 - 2 stanowiska/1 obiekt lub lokal usługowy (projektowana - dla istniejących powierzchni administracyjno-usługowych
320 m2 przewidziano 7 miejsc parkingowych - opis do projektu zagospodarowania działki, str. 19 oraz projekt zagospodarowania terenu, rys. PB.A-1).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił przy tym argumentacji podnoszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności, że doszło do naruszenia § 10 pkt 6 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: w pasach terenowych, w których przebiegają magistralne przewody podziemnej miejskiej infrastruktury technicznej, o których mowa w ust. 1 pkt 6, oznaczonych na rysunku planu: 1) zabrania się wkraczania z zabudową kubaturową nakazując ich pozostawienie jako ciągów pieszych lub powierzchni zielonych; 2) nakazuje się przy projektowaniu obiektów budowlanych (trwale związanych z podłożem) zachowanie bezpiecznych odległości, zgodnych z przepisami szczególnymi, od istniejących przewodów magistralnych infrastruktury. Wskazał, że znajdujące się na działce nr ewid. [...] przewody nie należały do magistralnych przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury, o których mowa w ww. przepisie. Podkreślił, że z legendy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na terenie objętym zakresem obowiązywania niniejszego miejscowego planu przewidziano pasy przebiegu magistralnych przewodów podziemnych infrastruktury technicznej. Natomiast jak wynika z rysunku ww. miejscowego planu na obszarze, na którym znajduje się działka nr ew. [...], oznaczonym symbolem - PTB 11, brak jest oznaczenia pasów przebiegu magistralnych przewodów podziemnych infrastruktury technicznej, w których lokalizacja zabudowy kubaturowej zgodnie z § 10 pkt 6 ww. miejscowego planu jest dopuszczalna tylko po uzgodnieniu z dysponentem danego medium warunków przełożenia odpowiedniego odcinka przewodu magistralnego.
Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia.
Przechodząc do dalszej analizy decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]sierpnia 2009 r. nr [...], GINB wskazał, że nie narusza ona rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Zgodnie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast stosownie do § 12 ust. 2, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że północno-wschodnia elewacja budynku, bez otworów okiennych i drzwiowych, została zaprojektowana w odległości ok. 3,01 - 3,36 m od działek, odpowiednio nr ewid. [...],[...], natomiast ściana północno-zachodnia zaprojektowana została w granicy z działką nr ewid. [...], co stanowi o naruszeniu ww. § 12. Niemniej organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zgoda właścicieli działki nr ewid. [...]- S B i M G na wybudowanie ściany budynku w granicy z tą działką. Uznał w efekcie, że wskazane naruszenie nie ma charakteru kwalifikowanego. Jakkolwiek stwierdzone naruszenie jest oczywiste, to jednak nie powoduje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dodał przy tym, że przepisy ww. rozporządzenia mają zapewniać spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego oraz służyć bezpieczeństwu obiektów budowlanych i zapobiegać zagrożeniom dla życia, zdrowia i mienia. Jeśli zatem weźmie się pod uwagę, że przepisy rozporządzenia stanowią ograniczenie prawa własności, to stwierdzenie przez kompetentny podmiot, że w okolicznościach konkretnej sprawy dokonane odstępstwa od ww. przepisów nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa, stanowi wystarczającą legitymację dla przyjętych przez inwestora rozwiązań. GINB podał również, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w ww. rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r., w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 42/11). W tym, znaczenia nabiera zgoda właścicieli sąsiedniej działki budowlanej na usytuowanie budynku przy granicy ich nieruchomości. Ważne jest to, że świadczy ona o tym, że działanie inwestorów spotkało się z akceptacją właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zgoda taka nie może uchylić obowiązywania § 12 ust. 1 warunków technicznych. Niemniej ma ona istotne znaczenie przy ocenie tego, czy naruszenie prawa miało charakter rażący (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2048/14). Nie zasługują bowiem na jednakową ocenę sytuacje polegające na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi i wbrew woli właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi, ale za zgodą właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie ma przy tym decydującego znaczenia to, że przepisy dotyczące warunków technicznych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi.
Ponadto, zdaniem GINB przedmiotowa inwestycja nie została zaprojektowana z rażącym naruszeniem § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych) § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ podkreślił, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...]sierpnia 2009 r. nr [...]został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a także zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy oraz rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych.
Dalej, GINB podał, że w analizowanej sprawie Wojewoda [...]stwierdził, że badana decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na "nie wyegzekwowanie opinii, uzgodnienia przez organ I instancji" w zakresie kolizji z linią elektroenergetyczną kablową. Wskazał, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej. Kwestia ta mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu np. poprzez przebudowę sieci, która wymagała jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego). Ponadto, w projekcie budowlanym (opis do projektu zagospodarowania działki, str. 18) wskazano, że "w obrysie projektowanej zabudowy znajduje się istniejąca linia kablowa eWN - do przełożenia przez [...] - Teren [...] ". Powyższe wskazuje na zamiar rozwiązania ww. kolizji w odrębnym postępowaniu. Mając to na uwadze GINB stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji mimo braku uzgodnień w zakresie ww. kolizji nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa.
W konsekwencji, GINB stwierdził, że analiza decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]sierpnia 2009 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., [...] S. A. z siedzibą w [...]wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tak materialnego, jak i procesowego, a także z naruszeniem słusznego interesu publicznego, interesu odbiorców energii elektrycznej, a także interesów skarżącej (przedsiębiorcy przesyłowego) wyrażające się w ograniczeniu prowadzonej przez nią działalności oraz utrudnieniu realizacji obowiązków nałożonych na nią przez przepisy ustawy Prawo energetyczne;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo, że decyzja Prezydenta Miasta [...]rażąco narusza przepisy prawa materialnego oraz powoduje skutki, które nie dają się pogodzić z zasadami praworządności, a w szczególności: art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 ust 20 ustawy - Prawo budowlane oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy określające warunki wykonania tego zamierzenia w postaci rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, przepis § 10 pkt 6 miejscowego planu, a ponadto narusza przepis art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie zakresu prawa własności skarżącej Spółki do przedmiotowej linii oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 9c ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. nr 8, poz. 625 ze zm.) poprzez ograniczenie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, w szczególności zaś zakłócenie bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do swoich odbiorców, do czego de facto spółkę [...]S.A. w [...] zobowiązują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne;
3) naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji przez GINB decyzji Prezydenta Miasta [...] pomimo, że w miejscu, gdzie hala została najpierw zaprojektowana, a następnie rozbudowana przebiegał kabel czynnej i legalnie wybudowanej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, którego przebieg został ponadto naniesiony na geodezyjną mapę zasadniczą;
4) "art. 7 art. 8 art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie błędne uznanie, że skoro projekt budowlany na rozbudowę hali magazynowej na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...] zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...]sierpnia 2009 r. nr [...] został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy oraz rzeczoznawcę do spraw sanitarno – higienicznych, to decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa, podczas gdy to właśnie taka sytuacja, gdzie wydano pozwolenie na rozbudowę budynku hali magazynowej bezpośrednio na czynnej i legalnie wybudowanej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, bez uprzedniego zbadania czy kolizja z tą linią została usunięta, co w konsekwencji doprowadziło do uszkodzenia linii przy rozbudowie hali oraz jej wyłączenia z eksploatacji".
II. mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, a ponadto przepisem art. 64 ust. 1 i 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie;
b) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że spółka [...] sp. j. występując z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenie na budowę nie wykazała, czy i w jaki sposób ma nastąpić usunięcie kolizji projektowanego zamierzenia budowlanego z istniejącą i czynną jeszcze wówczas kablową linią elektroenergetyczną SN 15 kV, co stanowiło istotny brak wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., znak: [...],[...], uchylająca decyzję Wojewody [...]z [...]kwietnia 2014 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]sierpnia 2009 r. nr [...].
Zważyć trzeba, że tą ostatnią organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił H B i G P – [...] , pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej, o część magazynową, na działce o nr ew. [...],[...] w [...]przy ul. [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wszczęte zostało na żądanie skarżącej Spółki, a NSA w wyroku z 16 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK 2331/15 przesądził o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu ww. orzeczenia z 2009 r. Wskazać też w tym miejscu należy, że Wojewoda [...]ww. decyzją z [...]kwietnia 2014 r. nr [...]stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Organ ten podzielił bowiem podnoszone przez skarżącą konsekwentnie w niniejszej sprawie zastrzeżenia, wskazujące na zaprojektowanie spornej inwestycji w kolizji z istniejącą i wykonaną legalnie podziemną linią elektroenergetyczną SN 15 kV. Wskazując zaś na zapisy zawarte w części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego uznał, że przed wydaniem badanej decyzji organ winien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i zażądać od inwestora stanowiska przedsiębiorstwa energetycznego; jednocześnie wskazane zaniechanie organ I instancji ocenił jako kwalifikowane.
GINB zaskarżoną decyzją nie podzielił tego stanowiska organu I instancji, stąd orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (nie stwierdzając żadnych innych wad o charakterze kwalifikowanym).
Oceniając to orzeczenie Sąd uznał, że w spornej kwestii, powyżej w skrócie przedstawionej, stanowiącej podstawę sformułowanego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności, opiera się ono na błędnym założeniu wyprowadzonym z treści zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym; wadliwa ocena projektu budowlanego, doprowadziła bowiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wadliwej oceny w zakresie niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, a to w związku z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd zauważa, że kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy rozbudowy budynku magazynowego na działce o nr ew. [...] Tak z rys. projektu zagospodarowania działki, jak i z części opisowej do projektu zagospodarowania działki (zawartych w projekcie budowlanym tej inwestycji) wynika, że w obrysie projektowanego budynku znajduje się linia kablowa eWN, "do przełożenia przez [...]– Teren [...]". Jednocześnie do dokumentacji budowlanej inwestor nie załączył żadnego pisma ww. przedsiębiorstwa energetycznego, wskazującego na podjęcie działań w celu usunięcia ww. kolizji. Nadto, także projekt budowlany w żadnym innym miejscu nie wyjaśnia na jakim etapie, wskazana kolizja zostanie usunięta/nie przedstawia sposobu jej usunięcia. Warto przy tym dostrzec, że z uwagi na kolizję ww. inwestycji z siecią kanalizacji sanitarnej, projekt budowlany zawiera projekt jej przebudowy i zgodę na to gestora sieci. W przypadku kolizji z linią elektroenergetyczną, w części opisowej do projektu zagospodarowania działki wskazano tylko na występującą kolizję i "potrzebę przełożenia linii kablowej". GINB analizując sprawę w tym zakresie uznał, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania dotyczącego rozbudowy hali magazynowej i mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu. Podał bowiem, że świadczy o tym powyżej przywołany zapis w projekcie budowlanym. Zdaniem Sądu, można byłoby zgodzić się z takim stwierdzeniem organy odwoławczego, o ile projekt inwestycji wskazywałby wyraźnie na to, że konieczne przesunięcie linii kablowej zostanie objęte odrębnym projektem. Natomiast wbrew stanowisku organu odwoławczego, z powyżej przytoczonej treści projektu, nie sposób wyprowadzić wskazanego założenia. Tym bardziej w sytuacji, gdy do wniosku o pozwolenie na budowę czy dokumentacji budowlanej nie załączono żadnego pisma Spółki [...] wyrażającego zgodę na przesunięcie odcinka linii kablowej pozostającego w kolizji z projektowaną inwestycją, jak i na zamiar wykonania takich robót (na marginesie warto dostrzec, że Spółka [...]nie będąc stroną w sprawie pozwolenia na budowę, dużo później dowiedziała się o zaistniałej kolizji).
W tym też, powyżej przedstawionym stwierdzeniu organu odwoławczego, Sąd upatruje wadę kontrolowanego postępowania. Organ ten bowiem opierając się na takiej ocenie projektu, odstąpił w efekcie od analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą Spółkę, a mogących mieć znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd zaznacza jednocześnie, że w toku postępowania ustalono (pozyskując konieczne dokumenty), że linia kablowa znajdująca się na działce objętej ww. inwestycją, została wykonana legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1982 r. dotyczącej linii kablowej SN – 15 kV GPZ [...] T-[...] na os. [...] . Nie sposób zaś zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną zgodnie z przepisami prawa, linią energetyczną – w kolizji z tą linią. Dlatego też, w tym przypadku, wobec treści projektu budowlanego, wskazującego na występowanie ww. kolizji, projekt ten wymagał uzupełnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Należało bowiem przyjąć, że bez stanowiska [...]– Teren [...] (czy uzgodnienia tego podmiotu dotyczącego przełożenia kabla linii elektroenergetycznej SN 15 kV), przedłożony projekt jest niekompletny i w takiej formie nie może być zatwierdzony.
Sąd zauważa przy tym, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 2 i ust. 3 lit. a Prawa budowlanego (z daty wydania badanej decyzji) projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne (...) ukazujące zasady nawiązania do otoczenia (...) , a stosownie do potrzeb: oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (art. 35), właściwy organ nakładał postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydawał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę – art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazany przepis art. 35 ust. 3, winien być zastosowany przez organ także wówczas, gdy warunki realizacji inwestycji naruszały wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W przypadku ustalenia, że planowana inwestycja narusza prawo we wskazanym powyżej zakresie organ zobowiązany był więc także do wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Z powyżej przedstawionych przyczyn (znajdujących swoje oparcie również w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - choćby w zw. z przepisami powołanymi w skardze, w tym w zw. z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – art. 4 czy art. 9c tej ustawy), należało przyjąć, że tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego winien być zastosowany przez Prezydent Miasta [...] przed wydaniem badanej decyzji. Tym samym należało uznać w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tego orzeczenia, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia ww. przepisu poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji – art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ wywiązał się z obowiązku w nim określonego (stwierdzając, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny).
Odrębnym natomiast zagadnieniem w sprawie pozostaje, czy wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący i uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych też powodów Sąd zgodził się ze skarżącą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i okoliczności podnoszonych w postępowaniu przez skarżącą, mających przemawiać za unieważnieniem pozwolenia na budowę.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się uchybień organu II instancji w ocenie sprawy uwzględniającej pozostałe regulacje prawne, w oparciu o które kwestionowane pozwolenie zostało wydane. Sąd nie stwierdził m. in., aby ocena tego organu co do zgodności inwestycji z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie była błędna, tak w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, jak i pozostałych. Organ ten prawidłowo przy tym wskazał, że § 10 pkt 6 planu miejscowego odnoszący się do magistralnych przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury technicznej, "o których mowa w ust. 1 pkt 6, oznaczonych na rysunku planu", nie znajdował zastosowania do działki o nr ew. [...], a to z tej przyczyn, że w części graficznej planu, na obszarze, na którym znajduje się ww. działka, brak jest oznaczenia pasów przebiegu magistralnych przewodów podziemnych infrastruktury technicznej, w których lokalizacja zabudowy jest możliwa na zasadach określonych w pkt 1 i 2 ww. § 10 pkt 6 planu, a odstąpienia są dopuszczalne tylko po uzgodnieniu z dysponentem danego medium warunków przełożenia odpowiedniego odcinka przewodu magistralnego. Tym samym nie można stwierdzić, aby badane pozwolenie było w sposób rażąco niezgodne z ww. planem miejscowym i rażąco naruszało art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Za prawidłową Sąd uznał również ocenę GINB dokonał w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; argumentację organu przedstawioną w tym zakresie, wskazującą m. in. na naruszenie (z uwagi na zaprojektowanie budynku z jednej strony w granicy działki sąsiedniej), niemające jednak charakteru rażącego, Sąd podziela i traktuje za własną.
Zastrzeżenia Sądu dotyczą jednak wskazywanej przez Spółkę kolizji projektowanej rozbudowy z istniejącą na działce inwestycyjnej linią elektroenergetyczną SN 15 kV. W tym też zakresie, zdaniem Sądu, sprawa wymaga ponownej analizy tego organu i dokonania gradacji stwierdzonego naruszenia prawa (bo przeprowadzona ocena przez ten organ nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Sąd zauważa przy tym, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje. Zatem, nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."
Ponownie orzekając w sprawie, GINB winien uwzględnić powyższy pogląd, i dokonać oceny i charakteru wskazanego powyżej naruszenia.
Winien w tej kwestii wziąć pod uwagę, że w związku z nieuzupełnieniem projektu budowlanego, inwestycję rozpoczęto pomimo nieprzełożenia linii kablowej SN 15 kV, a także, że w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia tej linii, co skutkowało zakłóceniem dostaw energii, do czego to zobowiązują skarżącą -będącą operatorem systemu- przepisy ustawy Prawo energetyczne; nadto, że uszkodzenie urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem zrealizowanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę, skutkowało w konsekwencji zaniechaniem dystrybucji przez Spółkę energii elektrycznej za pośrednictwem linii elektroenergetycznej SN 15 kV pomiędzy stacjami 15/0,4 kV Baza [...] Nr [...] a T-[...] Nr [...] (v. pismo skarżącej złożone przed organem I instancji). Organ winien również wziąć pod uwagę, że -jak wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem- przedmiotowa linia elektroenergetyczna może stanowić linię magistralną, niezbędną dla funkcjonowania sieci, a z treści skargi wynika, że nadal pozostaje ona nieczynna – z uwagi na brak możliwości jej naprawy. GINB winien w efekcie ponownie prowadzonym postępowaniu zweryfikować ww. okoliczności, ustalając jednocześnie stan obecny i znaczenie ww. linii kablowej, a także - jej niezbędność dla zapewnienia przez skarżącą dostaw energii. Od tych też ustaleń winien uzależnić zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tej sytuacji, uznając sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną i podzielając zasadniczy zarzut skargi dotyczący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (z uwagi na jego niezastosowanie, ale też - brak pełnej oceny w tym zakresie), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.