VII SA/Wa 2924/23

VII SA/Wa 2924/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Podsiadło
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2665/24 - Wyrok NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 136, 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Michał Podsiadło Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skarg E. W. i Ł. W. oraz T. H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 października 2023 r. nr 174/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg wniesionych przez E.W. i L.W. oraz T.C. ("skarżący") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda", "organ II instancji") z 2 października 2023 r. nr 174/SPEC/2023, wydana w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy [...] ("inwestor") wnioskiem z 30 czerwca 2021 r., uzupełnionym 19 sierpnia 2021 r., wystąpił do Starosty [...] ("Starosta", "organ I instancji") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...]wraz ze skrzyżowaniem na odcinku od ul. [...]do działki nr ew. [...]w miejscowości [...]".
Po wszczęciu postępowania z ww. wniosku, E.W. i L.W. pismem z 20 października 2021 r. zwrócili się do organu I instancji o ocenienie zasadności prowadzenia planowanej inwestycji w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Następnie pismem z 9 listopada 2021 r. wnieśli zastrzeżenia co do parametrów planowanej inwestycji.
Dalej, decyzją z [...]listopada 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Starosta [...]- na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: "specustawa drogowa") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.")- zezwolił inwestorowi na realizację ww. inwestycji, w tym zatwierdził projekt budowlany. Poza tym w wydanym orzeczeniu organ I instancji m. in. określił linie rozgraniczające teren. Zatwierdził także tą decyzją podział nieruchomości oraz oznaczył nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Gminy [...].
Po rozpatrzeniu odwołań skarżących, [...]Towarzystwa [...] T.W., K.L. oraz R.C., Wojewoda Mazowiecki decyzją z 2 października 2023 r. nr 174/SPEC/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, uchylił w części zaskarżoną decyzję Starosty z [...]listopada 2021 r. i w tym zakresie orzekł, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przedstawił wyniki przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego.
Następnie przytoczył art. 11g ust. 3 specustawy drogowej oraz opisał zasady postępowania administracyjnego, unormowane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, że złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi przewidziane w specustawie drogowej, a organ I instancji prawidłowo zawiadamiał strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz o podjętych czynnościach, w tym o wydaniu decyzji.
Po przytoczeniu art. 11i, art. 11d ust. 1 pkt specustawy drogowej oraz art. 35 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że zatwierdzona przez Starostę dokumentacja projektowa nie została wykonana zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), a także ze specustawą drogową, ustawą o drogach publicznych i Prawem budowlanym
Przy czym zaznaczył, że po wezwaniu pełnomocnika inwestora do stosownych wyjaśnień i uzupełnień, przedłożony do wniosku projekt budowlany jest kompletny.
Analizując decyzję Starosty stwierdził następnie, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Decyzja organu I instancji wymaga jednak dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, tj. rewizji poprzez dokonanie korekty zapisów znajdujących na str. 1 decyzji. Koniecznym okazało się również dokonanie korekty części projektu budowlanego.
Natomiast decyzja organu I instancji w pozostałej części czyni zadość wymogom specustawy drogowej. Nie było więc podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną niniejszą decyzją.
Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku czynności podjętych w postępowaniu odwoławczym, w przedłożonym projekcie budowlanym wskazano w sposób jednoznaczny projektowaną linię rozgraniczającą oraz granice działek ewidencyjnych przed i po podziale. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto projekt został sporządzony przez uprawnionego projektanta i spełnia on wymogi prawne.
Następnie organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko co do zarzutów zawartych w odwołaniach. Podkreślił, że organy orzekające w sprawie pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Ocena organów dotycząca racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora ma charakter pozaprawny.
Wojewoda wskazał, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda zauważył także, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przedmiotowej materii, organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.
Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r., sygn. II OPS 2/14, oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, Wojewoda przedstawił specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych.
Dodał, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Wskazał w końcu, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na działkach odwołujących, w koncepcji przedstawionej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Starosty, jest prawidłowe.
Organ II instancji podał, że to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działek należących do stron odwołujących, w takim zakresie, jak to zostało określone w decyzji organu I instancji. Zdaniem Wojewody, zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności odwołujących stron.
Wojewoda zwrócił uwagę, że konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Zaprojektowanie drogi w takim kształcie i przebiegu inwestycji okazało się konieczne i pozwalające na spełnienie wszystkich warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Dalej organ II instancji przedstawił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanym. Za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania odpowiada projektant. Organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenia budowlane kontroluje wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co w niniejszej sprawie ma miejsce.
Następnie Wojewoda stwierdził, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone poprawnie i w wystarczającym zakresie. Organ I instancji dążył do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich.
W zakresie interesu prawnego odwołujących, organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a., wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.
Wojewoda podał, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazła się jedynie ta część nieruchomości, której przejęcie z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest konieczne. Ponadto zaznaczył, że w przypadku wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej organy nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do argumentu odwołań organ II instancji wyjaśnił, że wniosek inicjujący postępowanie został złożony i podpisany przez pełnomocnika inwestora. Pełnomocnik przedłożył ciąg pełnomocnictw uprawniających go do złożenia przedmiotowego wniosku. Pełnomocnictwo dla pełnomocnika podpisał zastępca Wójta [...], który w ocenie Wojewody był uprawniony do udzielenia pełnomocnictwa.
Wojewoda stwierdził, że nie naruszono art. 1 oraz art. 2 specustawy drogowej.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili decyzji Wojewody z 2 października 2023 r. naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych (art. 7a k.p.a.) i zasady adekwatności (art. 7b k.p.a.) oraz przepisów § 6, § 15 ust. 1 pkt 6, § 15 ust. 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich pominięcie.
Ponadto zaskarżonej decyzji ww. zarzucili:
1) naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez znaczne przekroczenie terminu ustawowego na załatwienie sprawy;
2) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w treści wydanej decyzji do konkretnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, a przede wszystkim prawa materialnego w odwołaniu od decyzji Starosty;
3) zastosowanie przepisu art. 136 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie samodzielnego postępowania dowodowego pomimo, iż żadna ze stron skarżących o to nie występowała, a więc bez tytułu prawnego, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia zmieniającego decyzję organu I instancji;
4) wskazanie jako podstawy prawnej przepisu proceduralnego, czyli art. 11d ust. 5 specustawy drogowej oraz błędnie przepisu prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4f specustawy drogowej stanowiącego podstawę do wypłaty odszkodowania, czego jak wiadomo, zaskarżona decyzja nie dotyczy. Przepis prawa procesowego nie może być podstawą materialną decyzji administracyjnej.
W skargach podniesiono również, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnego przepisu prawa administracyjnego materialnego będącego jej podstawą prawną. Tym samym jako wydana bez podstawy prawnej powinna zostać usunięta z obrotu prawnego. Zarzucono ponadto Wojewodzie, że skarżący nie otrzymali kompletnej decyzji organu II instancji, gdyż nie otrzymali załącznika w postaci projektu zagospodarowania terenu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.
Odpowiadając na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie.
Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 października 2023 r. nr 174/SPEC/2023, która zakończyła postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...]wraz ze skrzyżowaniem na odcinku od ul. [...]do działki nr ew. [...] w miejscowości [...]". Orzeczeniem tym Wojewoda, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmienił w części (poprzez uchylenie i orzeczenie w uchylonym zakresie) decyzję Starosty [...]z [...]listopada 2021 r. nr [...], a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej, następnie Prawa budowlanego, a Sąd kontrolując to orzeczenie – odnoszące się do inwestycji liniowej - obowiązany był dokonać jego oceny z uwzględnieniem (i wyłącznie w zakresie) interesu prawnego skarżących.
Sporna inwestycja, polegająca na rozbudowie odcinka drogi gminnej wraz ze skrzyżowaniem, przewidziana została m.in. na działce ewid. nr [...] wydzielonej (na skutek zatwierdzonego podziału) z działki ewid. nr [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] [...] (stanowiącej własność skarżącego T.H.) oraz na działce ewid. nr [...] wydzielonej (na skutek zatwierdzonego podziału) z działki ewid. nr [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] (stanowiącej własność skarżących E.W. i L.W.). Wskazane działki (powstałe po podziale) znalazły się w projektowanym pasie drogowym, z przeznaczeniem pod inwestycję, i przejęcie (z mocy prawa) na rzecz Gminy [...]. Ponadto, na pozostałych wydzielonych działkach, do których tytuł prawnorzeczowy posiadają skarżący i które to znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wprowadzono ograniczenie w korzystaniu z nich dla wykonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Stąd też skarżący – jako właściciele opisanych nieruchomości, mając tym samym przymiot strony w niniejszej sprawie, mogli skutecznie żądać przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli decyzji Starosty, a dalej: Wojewody.
Dokonując w postępowaniu sądowoadministracyjnym weryfikacji zaskarżonej decyzji w opisany powyżej sposób, Sąd uznał, że kwestionowana decyzja organu II instancji nie narusza prawa. Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie doszło do uchybień procesowych, które winny skutkować uchyleniem tej decyzji. Sąd wyjaśnia przy tym, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję, jeżeli stwierdzi, tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wady w tym przypadku, zdaniem Sądu, nie wystąpiły. Nie wystąpiły, zdaniem Sądu, także powody do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 p.p.s.a. z innych przyczyn, w tym - z uwagi na naruszenie norm prawa materialnego.
Przechodząc do istoty sporu Sąd zauważa, że każdy ze skarżących kwestionuje konieczność zajęcia jego nieruchomości, wynikającą – w ich ocenie – z nieprawidłowego określenia parametrów planowanej inwestycji.
Tytułem ogólnych uwag, Sąd wyjaśnia, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Wynika z nich, że z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś - że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Przede wszystkim prawny mechanizm ingerencji władzy publicznej w prawo własności został obwarowany możliwością ustanowienia ograniczeń prawa własności wyłącznie ustawowo. Do formalnych przesłanek należą jeszcze: możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. We wskazanym kontekście specustawa drogowa realizuje postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Wywłaszczenie należących do skarżących działek spełnia, zdaniem Sądu, także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Zostało bowiem dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi gminnej, a więc w interesie publicznym, któremu należy przypisać prymat, ale też z poszanowaniem indywidualnego interesu skarżących poprzez odjęcie prawa własności tylko w zakresie niezbędnym (na pas drogowy). Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 lub 2 specustawy drogowej. Co równie istotne (i warto raz jeszcze wskazać), odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.
I dalej, Sąd zauważa, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi; jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy specustawy drogowej, organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w takiej wersji, tj. wnioskowanej przez zarządcę drogi. Tak też przyjął NSA m.in. w wyroku z 3 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 170/14 stwierdzając, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Organ rozpoznający wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dokonuje więc jedynie jego sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tzn. jest kompletny, czy inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Natomiast już wybór najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji należy do inwestora (por. też wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 193/21 i wyroki tam powołane). Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie jest także kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Poza tym, z uwagi na to, że żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji, organ ten nie może żądać od inwestora - wnioskodawcy wskazania takich wariantów – ani z urzędu, ani na żądanie strony postępowania, por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2612/22.
Przedstawione specyficzne uwarunkowania, zostały zaakcentowane przez orzekającego w sprawie jako organ odwoławczy Wojewodę, z powołaniem się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W efekcie, organ ten dokonał oceny w takim zakresie, w jakim był do tego uprawniony i obowiązany, skutkiem czego było wydanie decyzji reformatoryjnej, korygującej nieprawidłowości decyzji Starosty, a także utrzymanie co do istoty decyzji organu I instancji. Przede wszystkim organ II instancji dokonał sprawdzenia kompletności przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem dokumentacji, z zastosowaniem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Dostrzegając częściową niekompletność przedłożonych dokumentów wezwał o ich uzupełnienie. Po ich zweryfikowaniu i prawidłowemu – w ocenie Sądu – uznaniu co do ich kompletności, zobligowany był utrzymać w mocy decyzję organu I instancji (w części, w której nie została zreformowana), uwzględniającą żądanie inwestora i udzielającą mu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zauważenia wymaga, że decyzja zezwalająca na inwestycję drogową w oparciu o specustawę drogową nie jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym; wręcz przeciwnie – jest to decyzja związana; spełnienie przez inwestora wymogów wynikających z ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem (v. art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Nie znajdując podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przez organ II instancji Sąd stwierdza, że orzekając w sprawie Wojewoda koncentrował się na kwestiach podlegających jego weryfikacji, tj. prowadził ustalenia w zakresie wyznaczonym przepisami specustawy drogowej, a na podstawie zawartego w niej odesłania – także przepisami Prawa budowlanego. Sprawdził wniosek pod względem jego kompletności, obejmując swoją oceną także projekt budowlany (v. art. 11b i art. 11d specustawy drogowej); dokonał oceny tego ostatniego w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W efekcie dokonanej oceny oraz przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego, organ II instancji prawidłowo przyjął, że zgromadzony materiał pozwala na rozpatrzenie odwołań od decyzji organu I instancji i wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze; planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa; wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a uzupełniony i poprawiony projekt budowlany jest co do zasady zgodny z przepisami Prawa budowlanego. Koniecznym – w ocenie Wojewody Mazowieckiego – było bowiem uchylenie rysunku projektu zagospodarowania terenu nr 1, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty, i orzeczenie w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunku zamiennego projektu zagospodarowania terenu nr 1, który stanowi załącznik do zaskarżonej decyzji.
Analiza akt administracyjnych sprawy, w tym projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, pozwoliła Sądowi stwierdzić, że decyzja ta nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ze szczególną starannością Sąd zweryfikował i ocenił, że planowana inwestycja nie narusza przepisów wykonawczych m.in. w zakresie określenia szerokości pasa drogowego (w tym: § 5, § 6, § 10 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 6 i § 15 ust. 2, § 37 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1999 r. oraz § 115 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych).
W ocenie Sądu, nie znajduje również uzasadnienia podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 136 § 2 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w toku postępowania odwoławczego organ II instancji kilkukrotnie przeprowadzał dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również zlecał przeprowadzenie tego postępowania Staroście. Określając wezwania w tym przedmiocie, Wojewoda powoływał się na art. 136 k.p.a., nie wskazując jednak konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Choć działanie organu II instancji w tym zakresie było obarczone wadliwością, gdyż brak precyzji w skonkretyzowaniu przepisu, na podstawie którego inwestor oraz Starosta byli przez Wojewodę wzywani do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mógł przyczynić się do mylnego wrażenia skarżących co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a., to Sąd ocenił, że nie miała ona charakteru kwalifikowanego. Dokonywane bowiem przez Wojewodę czynności zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, niezbędnych w celu zakończenia postępowania odwoławczego, Sąd kwalifikuje jako dokonane z urzędu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a tym samym dopuszczone przez przepisy procedury administracyjnej. Poza tym, analizując treść wezwań, skierowanych przez Wojewodę do organu I instancji oraz inwestora, Sąd stwierdził, że dokonane uzupełnienia mieściły się w kompetencji organu II instancji i wyłączały dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie zastosowanie określonego w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienia do przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego uzupełniającego postępowania dowodowego, zważywszy na zakres skierowanych przez Wojewodę żądań, nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewoda, działając w postępowaniu odwoławczym jako organ merytoryczny, zobligowany był bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.
Na legalność zaskarżonej decyzji (wbrew skarżącym) nie mogło również wpłynąć przekroczenie terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnić w tej kwestii należy, że na zdefiniowane kolejno w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. bezczynność oraz przewlekłość organu administracji publicznej, przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. To w postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarżący mogli – po uprzednim wniesieniu ponaglenia – domagać się dokonania przez sąd administracyjny kontroli terminowości prowadzonej przez organy administracji publicznej sprawy, w tym wydawania decyzji. Uchybienie terminowi do załatwienia sprawy, nie wpływa natomiast na legalność zaskarżonego aktu. Uzupełniająco tylko Sąd zauważa, że termin rozpatrzenia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej unormowany jest w art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, nie zaś w art. 35 § 3 k.p.a.
I dalej, w kontekście treści skarg, Sąd stwierdza, że istotnie, Wojewoda przytoczył w sentencji jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji błędne przepisy specustawy drogowej. Niewątpliwie jednak, w uzasadnieniu decyzji z 2 października 2023 r. wskazał przepisy prawa, które uznał za podstawę wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, przywołując zarówno przepisy ustrojowe oraz procesowe, jak również przepisy prawa materialnego, które zdecydowały o treści rozstrzygnięcia. Nie sposób więc, w ocenie Sądu, przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz że organ II instancji naruszył art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy nie naruszono również art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do rozpatrywanych przez Wojewodę odwołań, jak i wszystkich podniesionych w tych środkach zaskarżenia zarzutów, to sposób prowadzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę potwierdza, że dążył on do wyjaśnienia kwestii istotnych dla skarżących, w tym przeprowadził w tym celu uzupełniające postępowanie dowodowe. Kluczowe dla sprawy motywy, potwierdzające tok rozumowania organu II instancji oraz przyjęcie przez niego zasadności podjętego rozstrzygnięcia, znajdują zaś swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody.
Ustosunkowując się do zarzutu niedoręczenia skarżącym załącznika do zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej organy doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie wnioskodawcy, a pozostałe strony są zawiadamiane o jej wydaniu. Przy czym, przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji (art. 11f ust. 6 specustawy drogowej). Wojewoda nie miał więc – wbrew twierdzeniom skarg - obowiązku doręczać skarżącym załącznika do zaskarżonej decyzji.
Podsumowując, Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska skarżących i uznania tym samym zaskarżonej decyzji za wadliwą. Jak już zaakcentowano we wcześniejszych motywach uzasadnienia, decyzja Wojewody Mazowieckiego z 2 października 2023 r. nie była obarczona naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był skargi oddalić. O powyższym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935).