VII SA/Wa 2911/23

VII SA/Wa 2911/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Marcin Maszczyński
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1931/24 - Wyrok NSA z 2025-09-18
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 45 ust 1 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. K. – F. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 października 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.387.2023.KPA-1 w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 16 października 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.387.2023.KPA-1, działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1
i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2022, poz. 840, dalej: "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ I instancji") z [...] marca 2023 r. nr [...], nakazującej M. K. przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie wskazanych w sentencji tego orzeczenia prac przy budynku Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...] S. w terminie do 31 listopada 2023 r., umarzającej postępowanie w zakresie wymiany stolarki okiennej, montażu klimatyzatorów w elewacji południowej i wschodniej, docieplenia fragmentu ściany w części północnej elewacji wschodniej, demontażu deskowania
i wykończenia tynkiem fragmentu ściany w elewacji zachodniej głównej bryły
w drugiej kondygnacji ww. budynku oraz określającej warunki wydania pozwolenia - orzekł:
- uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nakazanych prac;
- określić nowy termin wykonania nakazanych prac: do 30 czerwca 2024 r.;
- uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie warunków wydania pozwolenia;
- utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.
Do wydania decyzji Ministra doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
[...]WKZ decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], nakazał M. K. (dalej także: "Inwestor" lub "Skarżąca") przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie przy budynku Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...] S. następujących prac:
• usunięcie instalacji fotowoltaicznej z obu połaci dachu głównego budynku. Dopuszcza się montaż instalacji na dachu płaskim parterowej części w elewacji zachodniej;
• demontaż grafitowej obudowy okapów dachu głównego i odtworzenie pierwotnej formy zakończenia okapu z drewnianych elementów ciesielskich
i deskowania (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia [...] WKZ);
• demontaż grafitowych obudów kominów. Należy pozostawić kominy ceglane nietynkowane. Dopuszcza się wykończenie kominów tynkiem w jasnym stonowanym kolorze;
• odtworzenie lukarn dachowych w kształcie analogicznym do pierwotnie zrealizowanych (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia [...] WKZ), w elewacji wschodniej w miejscu okien połaciowych, przy zachowaniu jednorodnej wysokości posadowienia wszystkich lukarn;
• montaż listew maskujących łączenia deskowania oraz opasek okiennych na wzór pierwotnie zrealizowanych (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia [...] WKZ);
• uzupełnienie okładziny drewnianej w części parterowej w elewacji zachodniej oraz w ryzalicie elewacji wschodniej - na wzór pierwotnie zrealizowanej (stan sprzed wykonania prac bez pozwolenia [...] WKZ);
• wykonanie malowania deskowania (z uwzględnieniem różnic kolorystycznych deskowania głównego i maskownic) w nawiązaniu do kolorystyki sprzed wykonania prac bez pozwolenia [...] WKZ.
Termin wykonania ww. obowiązków określono na dzień 31 listopada 2023 r. Powyższą decyzją umorzono jedocześnie postępowanie w zakresie wymiany stolarki okiennej, montażu klimatyzatorów w elewacji południowej i wschodniej, docieplenia fragmentu ściany w części północnej elewacji wschodniej, demontażu deskowania
i wykończenia tynkiem fragmentu ściany w elewacji zachodniej głównej bryły
w drugiej kondygnacji ww. budynku. W sentencji ww. decyzji wskazano ponadto, że pozwolenie wydaje się pod następującymi warunkami: 1. Zawiadomienia [...] WKZ o wykonaniu ww. obowiązku; 2. Niezwłocznego zawiadomienia [...] WKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych
w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac; 3. Dokonania odbioru końcowego wykonanych prac budowlanych z udziałem przedstawiciela [...] WKZ. O terminie odbioru należy powiadomić 14 dni przed planowanym terminem.
W komparycji i uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że decyzja dotyczy obszaru historycznego układu urbanistycznego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lutego 1980 r. pod numerem [...]. Zaznaczono, iż przedmiotowy budynek został wybudowany
w II połowie XIX w. jako dawny pensjonat "[...]" i reprezentuje cechy charakterystyczne dla zabudowy kształtującej historyczne założenie przestrzenne, tj. - zgodnie z decyzją wpisu do rejestru zabytków - zabudowy mieszkalnej usytuowanej luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewnianej, łączonej z kamieniem. Organ I instancji powołał się na ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 stycznia 2023 r. [...] WKZ zaznaczył, że działania polegające na wymianie stolarki okiennej, montażu klimatyzatorów, dociepleniu fragmentu ściany w części północnej elewacji wschodniej, demontażu deskowania i wykończenia tynkiem fragmentu ściany w elewacji zachodniej głównej bryły w drugiej kondygnacji ww. budynku zostały wykonane przed zakupem nieruchomości przez obecnego właściciela. Odnotowano, że wykonany samowolnie uskok w dachu może być dopuszczony przez organ konserwatorski, w świetle wyjaśnień strony o odkryciu różnic w wysokości dachu, oraz ze względu na nieznaczny wpływ tej zmiany na gabaryty obiektu. Organ I instancji stwierdził jednak, że zamontowana instalacja fotowoltaiczna wpływa niekorzystnie na ekspozycję elementów zabytkowego układu urbanistycznego, będzie widoczna z przylegającego ciągu komunikacyjnego, okalającego budynek z kilku stron. Obudowa kominów (uprzednio wykonanych z cegły) i okapów (uprzednio drewnianych) dachu głównego zrealizowana w kolorze grafitowym spowodowała znaczną modyfikację historycznie ukształtowanego wizerunku dachu budynku i znaczne uszczuplenie regionalnego charakteru tego obiektu. Zwrócono uwagę, że zdemontowane lukarny oraz niewykonane przy montażu nowego deskowania listwy maskujące oraz opaski okienne świadczą również o regionalnym charakterze budynku, stąd też należało orzec o ich przywróceniu (w tym przywróceniu utrwalonej w przekazach archiwalnych ciemnej kolorystyki deskowania).
Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła M. K., Dyrektor Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]".
W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji z 16 października 2023 r., Minister przypomniał, że zabytkowy obszar miasta S. został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1980 r., w której wskazano m.in. na zabudowę mieszkalną miasta usytuowaną luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w. drewnianą, łączoną z kamieniem.
Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że decyzją z 14 kwietnia 2008 r., znak: DOZ-IS/KS-500-53a-06/08[1045], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z 26 lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków, zaznaczając, iż ochroną konserwatorską został objęty obszar miasta w granicach administracyjnych z daty wydania ww. orzeczenia. W decyzji tej Minister podkreślił, że przywołane orzeczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. zostało wydane w oparciu o nieobowiązującą obecnie ustawę z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury
i muzeów, której art. 5 pkt 1 traktował o możliwości ustanowienia ochrony dzieł budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historycznych założeń urbanistycznych miast i osiedli, parków
i ogrodów dekoracyjnych, cmentarzy, budowli i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespołów budowlanych o wartości architektonicznej, a także budowli mających znaczenie dla historii budownictwa. Minister uznał, że za przedmiot decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1980 r. należy uznać historyczne założenie urbanistyczne miasta S.. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o ochronie dóbr kultury i muzeach nie zawierała definicji historycznego założenia urbanistycznego miasta, ale zgodnie z definicją tego pojęcia zamieszczoną w art. 3 pkt 12 obowiązującej obecnie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Dlatego przedmiot ochrony ustalonej na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r. należy rozumieć w kontekście współczesnej doktryny konserwatorskiej, w myśl której ochrona historycznego układu urbanistycznego obejmuje dążenie do utrzymania na danym obszarze gabarytów zabudowy, relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami, w tym historyczne proporcje między obszarem zabudowanym i wolnym od zabudowy, zewnętrznej formy architektonicznej budynków wchodzących w skład tego założenia przestrzennego (w szczególności obiektów historycznych będących pierwotnymi komponentami układu bądź cennymi nawarstwieniami), w tym ich geometrię dachu, kompozycję elewacji, materiały i kolorystyka, a także ekspozycję widokową. Ochrona ta nie odnosi się wyłącznie do kompozycji przestrzennej określonego fragmentu miasta, lecz obejmuje także substancję budowlaną wypełniającą ten teren. Powyższe nie oznacza objęcia indywidualną ochroną wszystkich dawnych zabudowań na terenie wpisanym do rejestru. Niemniej, poszczególne zabudowania historyczne położone na takim obszarze współtworzą wartości zabytkowe założenia przestrzennego jako całokształtu. W przypadku S. powyższe nie ogranicza się wyłącznie do obiektów położonych w centralnej części miasta, lecz dotyczy także budynków zlokalizowanych poza centrum, ale na obszarze miasta
w granicach administracyjnych aktualnych na dzień dokonania wpisu do rejestru.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Minister wskazał, że budynek przy ul. [...] w S. stanowi integralny komponent ww. zabytku obszarowego, jako budynek historyczny pochodzący
z II połowy XIX w., pełniący pierwotnie funkcję pensjonatu. Datowanie budynku i jego willowa forma oraz okoliczność wykorzystania w konstrukcji budynku kamienia
i drewna stanowią okoliczności potwierdzające, iż obiekt ten wpisuje się w zabudowę stanowiącą trzon tkanki budowlanej omawianego układu historycznego urbanistycznego, o której mowa w treści decyzji wpisu do rejestru zabytków.
Organ odwoławczy przywołał następnie treść art. 44 ust. 4, art. 45 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.z.o.z.
Zauważył, że [...] WKZ, na wniosek M. K., decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...], udzielił pozwolenia jedynie na remont
i wymianę pokrycia dachowego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]", zgodnie z opracowaniem wykonanym przez tech. bud. Z. L. z 20 listopada 2021 r. pt. "Opis techniczny wymiany pokrycia dachowego na budynku Szkolnym Schronisku Młodzieżowym "[...]" w S. ul. [...], nr dz. [...] obręb [...]".
Podczas oględzin obiektu przeprowadzonych przez organ I instancji przy udziale strony w dniu 20 stycznia 2023 r. stwierdzono wymienione pokrycie dachu na grafitową dachówkę ceramiczną, zgodnie z powyższym pozwoleniem konserwatorskim. Odnotowano jednocześnie realizację przez inwestora następujących prac bez ww. pozwolenia: wykonanie uskoku w połowie połaci dachu; usunięcie lukarn dachowych, montaż okien połaciowych oraz instalacji paneli fotowoltaicznych na połaciach dachu głównego; realizację nowego deskowania na istniejącym deskowaniu oraz docieplonej podkonstrukcji bez odtworzenia listew maskujących i opasek okiennych, częściową wymianę stolarki okiennej, docieplenie fragmentu ściany w części północnej elewacji wschodniej, obicie kominów blachą stalową grafitową, montaż klimatyzatorów w elewacji południowej i wschodniej. Ponadto, z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że okap dachu głównego budynku został podbity metalową obudową w kolorze grafitowym (w miejsce istniejących oryginalnych elementów drewnianych).
Minister uznał zatem, że zakres prac nakazanych decyzją organu I instancji jest merytorycznie zasadny. W sposób prawidłowy określono także adresata tego nakazu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że roboty przy zabytku zostały wykonane bez pozwolenia konserwatorskiego przez M. K. i że ich wpływ na zachowane wartości zabytkowe omawianego zabytku obszarowego jest jednoznacznie negatywny.
Organ odwoławczy zaznaczył, że budynek stanowi integralny komponent chronionego układu urbanistycznego, współtworzący jego wartości zabytkowe. Zrealizowane samowolnie przekształcenia bryły i elewacji przedmiotowej nieruchomości oddziałują zatem negatywnie na tkankę zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Stromy dach dawnego pensjonatu "[...]" jest szeroko eksponowany w przestrzeni od strony obu płaci dachowych, co potwierdzają powszechnie dostępne serwisy mapowe, i stanowi wyraźnie zdefiniowaną bryłę
w przestrzeni układu objętego ochroną konserwatorską. Wprowadzenie w jego obrębie wielkopowierzchniowej instalacji składającej się z paneli fotowoltaicznych przekształca w sposób diametralny plastykę tej części budynku, nadając jej współczesny charakter, i stanowi optyczną konkurencję dla pozostałych komponentów obiektu.
Minister dostrzegł, że jak wynika ze źródeł archiwalnych, historyczne doświetlenie poddasza stanowiły prostokątne lukarny zwieńczone dwuspadowymi daszkami, istniejące do momentu podjęcia spornych działań inwestycyjnych przez inwestora. Powyższe elementy zostały zlikwidowane przez M. K.. Zasadne jest więc ich odtworzenie w miejscu samowolnie zrealizowanych okien połaciowych.
Zdaniem Ministra, odstępstwo od historycznej formy dachu stanowi także zastosowanie grafitowej, metalowej obudowy w obrębie okapu i kominów przedmiotowej nieruchomości, nadające bryle dachu nadmiernie ciężki wyraz plastyczny. Nie budziło zatem zastrzeżeń organu odwoławczego nakazanie usunięcia ww. obudów i wprowadzenia elementów określonych w sentencji nakazu, zgodnych
z historycznym wizerunkiem budynku.
Dalej Minister wskazał, że elementem obiektu oddziałującym w sposób bardzo wyraźny na charakter architektoniczny dawnego pensjonatu jest szalunek z desek pokrywający ściany drugiej i trzeciej kondygnacji oraz ściany szczytowe. W wyniku samowolnie wykonanych robót istniejące deskowanie zostało zakryte przez nowe (zamontowane na podkonstrukcji z dociepleniem), o odmiennym wykończeniu, tj. bez listew masujących i opasek okiennych oraz odmiennej kolorystyce w stosunku do dotychczasowej. Według organu odwoławczego, powyższe elementy dekoracyjne, pominięte przy wykonanym remoncie, powinny zostać odtworzone na wzór istniejącej przesłoniętej okładziny.
Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że [...] WKZ słusznie umorzył postępowanie odnośnie do prac wykonanych przez inny podmiot w okresie, gdy omawiana nieruchomość nie należała jeszcze do adresatki nakazu. Organ konserwatorski nie ma bowiem możliwości wydania tego rodzaju nakazu podmiotowi, który nie posiada obecnie tytułu prawnego do zabytku. Nie ustalono także, kto był wykonawcą powyższych działań.
Niemniej Minister dostrzegł, że w sentencji orzeczenia organu I instancji zamieszczono warunki udzielenia pozwolenia konserwatorskiego, które nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i wydawane jest w oparciu o odmienną podstawę prawną, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Organ odwoławczy orzekł zatem o uchyleniu decyzji [...]ego WKZ w tej części.
Odnosząc się do uwag odwołującej się dotyczących nowych inwestycji
w obrębie miasta S. P., które nie są zgodne z historycznym charakterem terenu wpisanego do rejestru zabytków, Minister zauważył, że Skarżąca nie podała konkretnych przykładów tego typu realizacji. Niezależnie od tego wskazał, że organ ochrony zabytków, w toku postępowania prowadzonego zarówno w oparciu
o powyższy przepis, jak i art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., ocenia każdy przypadek indywidualnie, każdorazowo badając wpływ planowanych bądź zrealizowanych prac na zabytek wpisany do rejestru zabytków.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. K., wnosząc skargę do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:
1) prawa procesowego, a w szczególności art 7 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do całości zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
a przez to nierozpatrzenie sprawy w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art 44 ust. 4 w związku z art. 45 ust. 3 u.o.z.o.z. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest w sprawie takich ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na nałożenie na Skarżącą obowiązku wykonania prac wynikających z zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe zarzuty wnosi m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WKZ, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ z założenia przyjął, iż obecny wygląd obiektu szkolnego schroniska młodzieżowego usytuowanego poza centralną częścią S. P. ma jednoznacznie negatywny wpływ na zachowane wartości omawianego zabytku obszarowego. Ponadto Skarżąca wskazuje, że instalacje fotowoltaiczne na dachach budynków starej zabudowy S. P. znajdują się choćby pod adresami: ul. [...], ul. [...][...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. Wyszyńskiego 1, ul. [...] (budynek szkoły wraz z elewacją), ul. [...], ul. [...], ul. [...]ul. [...]. Zatem organ konserwatorski wybiórczo podchodzi do inwestycji Skarżącej, nie podając konkretnych, indywidualnych wskazań, które w tym przypadku nakazują wykonanie orzeczonych robót przy budynku.
Według Skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się poza tym do argumentu o potrzebie i dopuszczalności "legalizacji" wykonanych prac, tak aby nie odbyło się to ze szkodą zarówno dla chronionego obszaru, jak i właściciela budynku, który to budynek jest społecznie użyteczny pełniąc funkcję szkolnego schroniska młodzieżowego. W ten sposób organy nie wykazały, że konieczne jest zastosowanie najsurowszej reakcji z katalogu określonego w art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z.
W uzasadnieniu decyzji nie ma odniesienia się do zarzutu odwołania odnośnie do wyważenia niewątpliwej i uzasadnionej potrzeby ochrony historycznego układu urbanistycznego miasta z jednej strony i potrzeby umożliwienia Skarżącej użytkowania obiektu na warunkach pozwalających na jego społeczne i gospodarcze wykorzystywanie, co przekłada się także w tym przypadku na możliwość pozyskiwania środków finansowych od podmiotów korzystających z obiektu np. wycieczek szkolnych potrzebnych do utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym i użytkowym, z drugiej strony. Przy tym organ zupełnie pominął fakt, że organy konserwatorskie jednak wyrażają zgodę na montaż paneli fotowoltaicznych nawet na budynkach zabytkowych. Stąd nakaz usunięcia przedmiotowej instancji fotowoltaicznej wymaga bardziej dokładnego uzasadnienia opartego na wszechstronnej analizie całej sprawy, a którego w zaskarżonej decyzji brak, gdyż argumentacja organu w zasadzie sprowadza się do ogólnych rozważań
o charakterze ochrony zabytkowego układu urbanistycznego, która to argumentacja mogłaby się znaleźć w każdej tego typu decyzji administracyjnej i która pomija słuszny interes Skarżącej.
Organ odwoławczy pominął przy tym okoliczność, że rolą państwa jest również zapewnienie ochrony środowiska, a władze publiczne powinny zapobiegać negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, w szczególności przez prowadzenie takiej polityki, która zapewni bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Niezbędnym elementem tego bezpieczeństwa jest stwarzanie warunków rozwoju energetyki odnawialnej umożliwiających racjonalne korzystanie z zasobów nieodnawialnych oraz restytuowanie zasobów odnawialnych. W tym kontekście organ odwoławczy powinien także uwzględnić, że należy on do systemu organów państwa, na którym spoczywają wymienione wyżej obowiązki. Jeżeli nie jest możliwe zaspokojenie ich wszystkich w pełni, to organ powinien szczegółowo wyjaśnić tę okoliczność
i przedstawić stosowną argumentację. Zdaniem Skarżącej, nie można przy tym pominąć okoliczności, że przy olbrzymim wzroście cen nośników energii, wręcz warunkiem koniecznym, aby w ogóle było możliwe utrzymywanie obiektu szkolnego schroniska młodzieżowego we właściwym stanie technicznym (np. aby było w nim ciepło i sucho) oraz zapewnienie jego funkcji użytkowej (np. tanich miejsc noclegowych dostępnych dla dzieci i młodzieży), jest stosowanie nowoczesnych
i ekologicznych rozwiązań w zakresie gospodarki energetycznej, co wcale nie musi się kłócić z ochroną konserwatorską, o czym świadczy wspomniane wcześniej wyrażanie zgody konserwatorów zabytków na montowanie na obiektach zabytkowych instalacji fotowoltaicznych, przeciwpożarowych czy telekomunikacyjnych.
Powyższe wskazuje, że organ posługując się w zaskarżonej decyzji sformułowaniem z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. o obowiązku przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu nie wykazał, że jedynym rozwiązaniem w tym przypadku jest wyłącznie nakaz całościowego usunięcia instalacji fotowoltaicznej w dachu budynku. Przedstawiona wcześniej argumentacja odnosi się także do nakazu wykonania pozostałych robót wymienionych w decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Powinnością sądu jest zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez Skarżącą decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z 16 października 2023 r., którą organ ten m.in. utrzymał w mocy decyzję [...]ego WKZ z [...] marca 2023 r. nr [...], nakazującą M. K. przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie wskazanych w sentencji tego orzeczenia prac przy budynku Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" położonego przy ul. [...]na działce nr ew. [...] obręb [...] S. P..
Jak trafnie wskazały organy ochrony zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1, 10 i 11 u.o.z.o.z., prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 u.o.z.o.z., na którym oparte zostały decyzje organów, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu lub warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane lub inne działania, w tym także te, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy, wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. [...]na działce nr ew. [...] obręb [...] S. P., w którym mieści się Szkolne Schronisko Młodzieżowe "[...]", a którego właścicielką jest M. K., znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta S. P. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lutego 1980 r. pod numerem [...]. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany w II połowie XIX w. jako dawny pensjonat "[...]" i reprezentuje cechy charakterystyczne dla zabudowy kształtującej historyczne założenie przestrzenne S. P., które legło u podstaw wpisu obszaru miasta do rejestru zabytków, tj. zabudowy mieszkalnej usytuowanej luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewnianej, łączonej z kamieniem.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że okoliczność, iż nieruchomość nie jest indywidualnie wpisana do rejestru zabytków,
a jedynie jest położona na terenie układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, nie uniemożliwia nałożenia obowiązku na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje jedynie np. wnętrza budynku oraz takie tylko zmiany zewnętrzne budynku, które mimo, że są objęte art. 36 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2680/11, LEX nr 1343893).
Dla zastosowania art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. nie jest zatem konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków (zob. wyrok NSA z z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2111/19, LEX nr 3403912).
W realiach rozpoznawanej sprawy w zasadzie nie jest też sporne, że w drodze decyzji z 12 stycznia 2022 r. nr 34/2022, Skarżąca uzyskała pozwolenie [...] WKZ obejmujące wyłącznie zgodę na remont i wymianę pokrycia dachowego przedmiotowego budynku zgodnie z opracowaniem wykonanym przez tech. bud. Z. L. z [...] listopada 2021 r. pt. "Opis techniczny wymiany pokrycia dachowego na budynku Szkolnym Schronisku Młodzieżowym "[...]"
w S. P. ul. [...], nr dz. [...]" (k. 18-25 akt administracyjnych).
Tymczasem, jak niezbicie wynika z ustaleń organu wojewódzkiego, Skarżąca poza wymianą pokrycia dachu na grafitową dachówkę ceramiczną, co było zgodne
z udzielonym jej pozwoleniem konserwatorskim, wykonała również szereg innych robót przy zabytku, obejmujących: wykonanie uskoku w połowie połaci dachu, usunięcie lukarn dachowych, montaż okien połaciowych oraz instalacji paneli fotowoltaicznych na połaciach dachu głównego; realizację nowego deskowania na istniejącym deskowaniu oraz docieplonej podkonstrukcji bez odtworzenia listew maskujących i opasek okiennych, obicie kominów blachą stalową grafitową. Ponadto, z ustaleń [...] WKZ wynika, że okap dachu głównego budynku został podbity metalową obudową w kolorze grafitowym (w miejsce istniejących oryginalnych elementów drewnianych). Wszystkie te ustalenia znajdują potwierdzenie w dokumentacji sporządzonej przez organ I instancji podczas przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu [...] stycznia 2023 r. (zob. protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną – k 46-55 akt administracyjnych).
Przepisy art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają natomiast niewątpliwie charakter normy sankcjonującej w stosunku do zachowania polegającego na prowadzeniu robót przy zabytku bez uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. wyrok WSA w Warszawie
z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1717/20, dostępne na: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Wykonanie prac przy zabytku wpisanym do rejestru - bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego - uzasadnia wydanie w oparciu o art. 45 ust. 1 ww. ustawy decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 617/18, CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 24 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1090/15) w ustawie z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano instytucji legalizacji samowoli konserwatorskiej w odróżnieniu od przepisów Prawa budowlanego przewidujących, w zależności od zaistniałego przypadku, postępowanie legalizacyjne albo postępowanie naprawcze. W razie naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. konieczne jest zastosowanie jednej z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy. Działania przewidziane w art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowią zatem sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1270/21, CBOSA).
Okoliczności faktyczne sprawy, zdaniem tutejszego Sądu, pozwalają na jednoznacznie stwierdzenie, że na skutek opisanych wyżej robót budowlanych
i innych działań wykonanych przez Skarżąca przy budynku Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" w S. P. niewątpliwie doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót. Jak słusznie przyjęły organy konserwatorskie, botyczą one bowiem tych jego zewnętrznych cech, które kształtują ekspozycję i wygląd budynku, stanowiących istotne elementy zabytkowego układu urbanistycznego miasta.
Istotę tego problemu dobitnie pokazuje materiał porównawczy znajdujący się
w aktach sprawy (k. 30-41 akt administracyjnych), a zawierający dokumentacje fotograficzną budynku, obrazującą jego zewnętrzny wygląd i cechy charakterystyczne zarówno przed, jak i po wykonaniu robót budowlanych przez Skarżącą oraz zamontowaniu na jego dachu instalacji fotowoltaicznej.
W szczególności zwrócić należy uwagę właśnie na umieszczone na obu połaciach dachu głównego budynku panele instalacji fotowoltaicznej, które przesłaniają znaczną część tej powierzchni zadaszenia. Jednocześnie wypada zauważyć, że sporne panele fotowoltaiczne są wyraźnie widoczne od strony drogi przebiegającej przy budynku. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości Sądu, że umieszczenie na stromym dachu dawnego pensjonatu "[...]", który jak słusznie zauważył organ odwoławczy, jest szeroko eksponowany w przestrzeni miasta od strony obu płaci dachowych, nowoczesnej wielkopowierzchniowej instalacji fotowoltaicznej, w istotny sposób zmienia plastykę tej części budynku, nadając jej współczesny charakter, i stanowi optyczną konkurencję dla pozostałych komponentów obiektu.
W ocenie Sądu, również poważną zmianę dotychczasowego wyglądu
i ukształtowania zadaszenia budynku, a w konsekwencji zaburzenie w przestrzeni układu objętego ochroną konserwatorską, stanowiła likwidacja przez Skarżącą autentycznych elementów doświetlających poddasze obiektu, tj. charakterystycznych prostokątnych lukarn zwieńczonych dwuspadowymi daszkami. Jak wynika
ze zgromadzonych dowodów, Skarżąca zlikwidowała te elementy zadaszenia budynku, zaś w ich miejsce wstawiono zupełnie niekomponujące się z jego historycznym wyglądem współczesne okna połaciowe. Nie sposób zaprzeczyć, że tego rodzaju działanie istotnie wpływa na walory krajobrazowe układu urbanistycznego miasta, objętego ochroną obszarową.
Nowoczesna forma oraz materiał zainstalowanych paneli fotowoltaicznych
i okien połaciowych, przy jednoczesnej likwidacji autentycznych lukarn, w istotny sposób wpływają na historyczną formę dachu, zmieniając zewnętrzny wygląd zabytkowego budynku i w konsekwencji obniżając jego wartości, do których zaliczono walor dokumentacyjny, jako przykład dawnych standardów architektoniczno-budowlanych.
Podobne wnioski nasuwają się przy oglądzie grafitowej, metalowej obudowy zastosowanej w obrębie okapu i kominów budynku, nadających bryle dachu nadmiernie ciężki wyraz plastyczny. Jest tak tym bardziej wobec ustalenia, że historycznie kominy budynku nie posiadały jakiejkolwiek obudowy, zaś w przestrzeni miejskiej widoczne były ich ceglane konstrukcje, co dobrze widać na fotografiach obiektu ukazujących jego stan przed realizacją spornych robót (zob. k. 35-38 i k. 41 akt administracyjnych). Na tych zdjęciach brak jest także aktualnie zamontowanej metalowej obudowy okapu, który nadaje obecnie nowego wyrazu zadaszeniu budynku, za to dobrze widoczne są w tym miejscu charakterystyczne elementy drewniane.
Wreszcie Sąd podzielił ocenę Ministra oraz [...] WKZ, że szczególnie istotnym elementem obiektu, silnie i wyraźnie oddziałującym na charakter architektoniczny budynku i jego postrzeganie w krajobrazie miasta, jest szalunek z desek pokrywający ściany drugiej i trzeciej kondygnacji oraz ściany szczytowe. W rezultacie samowolnie wykonanych robót istniejące deskowanie zostało zakryte przez nowe (zamontowane na podkonstrukcji z dociepleniem), o całkowicie odmiennym wykończeniu, tj. bez listew masujących i opasek okiennych oraz co szczególnie rzuca się w oczy, odmiennej kolorystyce w stosunku do dotychczasowej. Rację mają zatem organy, że w celu przywrócenia dawnego wyglądu i charakterystyki obiektu konieczne jest odtworzenie powyższych elementów dekoracyjnych, na wzór istniejącej, lecz przesłoniętej okładziny.
W sytuacji, gdy powyższe zmiany doprowadziły do zaburzenia istniejącego wcześniej, a objętego ochroną konserwatorską ładu architektonicznego obszaru zabytkowego miasta Szklarska Poręba, to organy z oczywistych względów zobowiązane były – stosownie do treści art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 u.o.z.o.z. – orzec
o obowiązku ich usunięcia bądź naprawy.
Zatem już tylko z tego powodu orzeczenie [...] WKZ musi być uznane za prawidłowe, gdyż tylko w ten sposób można doprowadzić do sytuacji zgodnej z przepisami prawa, obowiązującego na danym terenie.
Zgodnie z art. 4 u.o.z.o.z., ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania
z zabytków (pkt 3).
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących przede wszystkich zbyt daleko idących nakazów orzeczonych w decyzji [...] WKZ Sąd zobowiązany jest po pierwsze wyjaśnić, że wybór rozstrzygnięcia pozostawiony jest organowi administracji i uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być zaakceptowany pod względem konserwatorskim, czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej poprzez podjęcie określonych działań (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 721/20, LEX nr 3515323).
To więc do organów ochrony zabytków należy ocena, czy i w jaki sposób możliwe będzie doprowadzenie stanu zabytku do stanu odpowiadającego wymaganiom stawianym w obowiązującym stanie prawnym.
W tym miejscu wypada jednak zauważyć, że wbrew stanowczym twierdzeniom skargi, organ wojewódzki nie wykluczył całkowicie dopuszczalności umieszczenia na dachu budynku spornej instalacji fotowoltaicznej, niemniej wskazał, że jej realizacja jest w pełni możliwa na dachu płaskim parterowej części w elewacji zachodniej, która nie jest tak eksponowana jak główne części zadaszenia obiektu, na których została ona obecnie zamontowana, a które są dobrze widoczne od drogi przebiegającej przy budynku i okalającej go z kilku stron.
Raz jeszcze należy nadmienić, że artykuł 45 ust. 1 u.o.z.o.z. posługuje się nieostrymi wyrażeniami tj. sformułowaniem "do jak najlepszego stanu". Oznacza to, że wybór właściwego działania w myśl wskazanego przepisu uzależniony jest od tego, czy wcześniejsze działania przy zabytku doprowadziły do takiego jego stanu, który w ogóle nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, jednakże wymaga to podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora i obciążających właściciela obiektu.
Po drugie, należy podkreślić, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wybór działań mających stanowić realizację przywrócenia stanu poprzedniego zabytku nie został przez ustawodawcę określony. Wybór ten może być zatem zakwalifikowany jako działanie na podstawie uznania administracyjnego. Stąd uznaje się, że decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu
w określonym terminie ma charakter uznaniowy. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych oraz zakłócenia tych wartości
w wyniku przeprowadzonych robót. Oczywiście nie oznacza to, że organ może działać w sposób dowolny. Jest bowiem ograniczony, mimo uznaniowego charakteru decyzji, dyrektywami wyboru konsekwencji, którymi są określone normy prawne lub zasady i cele określonej regulacji. Wybór ten powinien być przez organ uzasadniony zgodnie z wymogami odnoszącymi się do decyzji uznaniowej. Organ konserwatorski wydający decyzję o charakterze uznaniowym, ma obowiązek zgromadzenia
i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1684/18, LEX nr 3097885).
Tym niemniej, trzeba zarazem pamiętać, że dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, to organy konserwatorskie są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy wykonane bez uzgodnienia
z nimi roboty budowlane mogą się ostać czy też wymagają wydania ww. nakazu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/17, CBOSA).
Zadaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie powinna być zatem w zasadzie wyłącznie ocena, czy organy konserwatorskie wydając zaskarżone decyzje zgromadziły wystarczający materiał dowodowy oraz czy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
W niniejszej sprawie, Sąd w składzie tu orzekającym doszedł do wniosku, że organy dokonując wyboru dyspozycji polegającej na przywróceniu poprzedniego stanu oraz konkretyzując czynności mające doprowadzić zabytek do stanu poprzedniego, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zaś zebrany materiał dowodowy w pełni uzasadniał wydanie kontrolowanych decyzji.
Za słuszną uznać należy ocenę organów, że z uzasadnienia decyzji
o wpisie do rejestru zabytków układu zabytkowego miasta S. jednoznacznie wynika, że wartość zasadniczą, która legła u podstaw objęcia tego terenu tą szczególną ochroną prawną, stanowił walor historyczny zabudowy mieszkalnej miasta, w typie willowym z przełomu XIX/XX w. drewnianej, łączonej
z kamieniem, której charakterystycznym przykładem jest m.in. budynek Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]", dawny pensjonat "[...]".
W świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, nie można zaaprobować stanowiska Skarżącej, że ingerencja w wygląd budynku poprzez umieszczenie paneli fotowoltaicznych na znacznej powierzchni eksponowanych części dachu budynku, likwidacja w nim lukarn, umieszczenie nowoczesnych okien połaciowych, obudowanie okapu i komina czy wreszcie istotna zmiana wyglądu widocznych elewacji obiektu, nie powoduje istotnego zaburzenia wyrazu budynku
i historycznego ładu architektonicznego. Praktycznie rzecz biorąc, wszystkie te zmiany są doskonale widoczne z punktu widzenia każdego odbiorcy znajdującego się w pobliżu obiektu, powodując zniekształcenie zabytku w jego autentycznej substancji.
Zarazem Sąd nie podziela tych argumentów skargi, które w gruncie rzeczy zmierzają do wykazania, że za koniecznością pozostawienia spornych paneli fotowoltaicznych na południowej części zadaszenia budynku przemawia interes społeczny przejawiający się w potrzebie zapewnienia ekologicznego źródła energii, czy też obniżenia kosztów funkcjonowania prowadzonej w budynku działalności gospodarczej. Niewątpliwie wzgląd na dobro środowiska i zdrowia mieszkańców miasta, a także aspekty ekonomiczne, są tu niezwykle istotne. Jednakże jak słusznie zauważyły organy orzekające w kontrolowanej sprawie, równie ważna z punktu widzenia interesu społecznego jest potrzeba dbałości o dziedzictwo kulturowe, w tym jego materialne wytwory - zabytki nieruchome.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd w pełni podziela poglądy orzecznictwa i doktryny, które zgodnie stwierdzają, że zabytek z chwilą objęcia wpisem do rejestru przestaje być wyłącznie prywatnym dobrem właściciela, którego interesy z tego względu stają się ograniczone. Forma ochrony zabytku jest bowiem formą ochrony, która wkracza w prawo własności właściciela nieruchomości, co nie oznacza jednak, że nie może on z tej nieruchomości korzystać. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa.
Właściciel zabytku nieruchomego może go zatem użytkować i zagospodarować, ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie o ochronie zabytków, a więc w taki sposób, aby nie zagrażało to jego wartości zabytkowej. Strefa dozwolonego "zachowania się" właściciela względem zabytku zostaje znacznie zawężona, względem prawa własności nieruchomości niebędących zabytkami
Wzgląd na konieczność ochrony środowiska naturalnego czy kwestie ekonomiczne utrzymania zabytku są niewątpliwie równie istotne, jak zadanie ochrony zabytków. Przy dokonywaniu oceny działań właściciela zabytku niezbędne jest więc wyważenie tych wartości chronionych prawem. W badanej sprawie Sąd za prawidłowe uznał konkluzje organów, które wskazują, że ingerencja Skarżącej
w obiekt objęty szczególną ochroną musiała skutkować reakcją przewidzianą w art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Wobec zakresu i charakteru naruszeń jedynym możliwym rozstrzygnięciem było natomiast nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Jednocześnie organy trafnie nie wykluczyły, że umieszczenie na budynku urządzeń technicznych, w tym także w postaci instalacji fotowoltaicznej będzie możliwe, jednak nie w miejscu stwierdzonym w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Końcowo odnosząc się do twierdzeń skargi, dotyczących występowania na terenie S. P. budynków, na dachach których umieszczono instalacje fotowoltaiczne, Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że podejmowane przez organy konserwatorskie działania w zakresie ochrony zabytków mają ze swej istoty charakter indywidualny i jednostkowy. Stąd też z działań organu, bądź też ich braku w odniesieniu do innego podmiotu nie można co do zasady wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych, jeżeli pozostają one w sprzeczności z dokonaną
w ustalonym stanie faktycznym prawidłową wykładnią prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 979/12, LEX nr 1559975). Jest tak również dlatego, że nie sposób nawet ocenić, czy wskazywane przez Skarżącą przypadki zamontowania paneli fotowoltaicznych na dachach innych budynków w mieście, zostały zrealizowane legalnie i za aprobatą organu ochrony zabytków, ani też w jakich uwarunkowaniach faktycznych się tam znalazły.
Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.