VII SA/Wa 290/21

VII SA/Wa 290/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2738/21 - Wyrok NSA z 2024-10-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6,7,77,80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi B..M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...], W. W., A. W., W.S., B. M., [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, J. S., A. S. oraz M.Ż., od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") nr [...] z [...] lipca.2020 r. – utrzymało ww. decyzję w mocy
W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, ze wnioskiem z 7 listopada 2020 r., następnie zmodyfikowanym 26 maja 2020 r. [...] Sp. z o.o. w [...] , zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z 9 października 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zawiadomieniem z 19 listopada 2020 r., Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W dniach 16 grudnia 2019 r. i 3 stycznia 2020 r. wpłynęły protesty W.W., A.W., W.i A. S., B.M. oraz A. M. sprzeciwiających się lokalizacji planowanej inwestycji w sąsiedztwie ich działek.
Pismami z 5 maja 2020 r., Burmistrz wystąpił do organów uzgadniających (Starosty [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Państwowego Gospodarstwa Rolnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w zakresie melioracji i urządzeń wodnych, oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w zakresie ochrony przyrody, teren [...] Parku Krajobrazowego) o uzgodnienie przedkładając im projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
Pismem z 12 maja 2020 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] wezwała Burmistrza do uzupełniania wniosku o uzgodnienie, w zakresie położenia planowanej inwestycji i ponownego przeanalizowania podstawy zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz do określenia, jaka powierzchnia ulegnie przekształceniu w wyniku tej inwestycji, uwzględniając wielkość powierzchni zabudowy całej instalacji wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jak również zmianę sposobu użytkowania terenu po realizacji przedsięwzięcia. W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. [...] Sp. z o.o. udzieliła wyjaśnień do ww. pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Burmistrz pismem z 18 maja 2020 r. udzielił odpowiedzi RDOŚ i przekazał również pismo inwestora z 15 maja 2020 r.
Inwestor pismem z 26 maja 2020 r., zmodyfikował złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wnosząc o ustalenie maksymalnego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy terenu objętego decyzją na 23,8% (4892,804 m2) zamiast 20% oraz ustalenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 76,2% (15665,196m2) zamiast 80%. [...] Sp. z o.o. wyjaśniła też, że powierzchnia zabudowy tożsama z powierzchnią podlegającą przekształceniu będzie wynosiła maksymalnie 4900 m2, tj. mniej niż 0,5 ha. Jest to faktyczna powierzchnia, która będzie zajmowana przez urządzenia infrastruktury farmy fotowoltaicznej. Powierzchnia między rzędami paneli nie zostanie utwardzona i będzie w dalszym ciągu rosła na niej roślinność pierwotnie tam występująca tworząc powierzchnię biologicznie czynną.
Z uwagi na powyższe zmiany Burmistrz 1 czerwca 2020 r. przesłał ponownie do organów uzgadniających zmodyfikowany projekt decyzji z prośbą o jego uzgodnienie.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uzgodnił projekt decyzji, a z uwagi na niezajęcie w ustawowym terminie stanowisk przez pozostałe organy uzgadniające, na podst. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia uznano za dokonane.
Zawiadomieniem z 26 czerwca 2020 r., Burmistrz poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się do tych dowodów.
[...] lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo uczestnika postępowania, [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, w którym oceniono negatywnie planowaną inwestycję. Swoje negatywne stanowisko w sprawie, w piśmie z 24 lipca 2020 r. przedstawili W.W., A. W. i W. S..
Decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r., Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania złożyli [...] , W.W., A. W., W.S., B. M., [...] Zespół Parków Krajobrazowych, J. S., A.S. oraz M. Ż.
SKO opisało zarzuty, podniesione w ww. odwołaniach i wyjaśniło zasady postępowania odwoławczego, jako postępowania drugoinstancyjnego. Wyjaśniło też, ze materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").
Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśniając, że ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek wymienionych w wyżej przytaczanych przepisach prawa materialnego. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie któremukolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Przytaczając § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ wyjaśnił, że nakłada on na organ pierwszej instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nakazuje objęcie analizą wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis określa jedynie minimalne granice terenu, jaki powinien zostać objęty analizą. Daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadku organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić, w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany.
W przypadku, gdy postępowanie administracyjne wykaże, że w przedmiotowej sprawie zachodzi obowiązek przeprowadzenia stosownej analizy urbanistycznej to, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, jej wyniki powinny być sporządzone i przedstawione w sposób jasny, przejrzysty i co najważniejsze dający się zweryfikować.
Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.
Zgodnie z aktualnym brzemieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r.) przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2389) instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
W świetle powyższych przepisów, budowa instalacji fotowoltaicznej "[...] o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr ewid. [...] we wsi [...] , gm. [...] , w ocenie SKO stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dla którego nie jest wymagane przy ustalaniu warunków zabudowy spełnienie warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępności do drogi publicznej. Dlatego też, przeprowadzając analizę funkcji w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, prawidłowo zbadano zaistnienie wyłącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., gdyż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest w ogóle konieczne spełnienie a tym samym badanie zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.
Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym zwłaszcza wyniki analizy część tekstowa SKO ustaliło, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zasilenie w energię elektryczną, zgodnie z informacjami inwestora we wniosku oraz w zaskarżonej decyzji, odbywać się będzie z przyłącza, energetycznego na warunkach określonych przez zarządcę sieci. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie [...] S.A. z [...] marca 2019 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji. Jednocześnie we wniosku z [...] października 2019 r. inwestor nie zgłaszał zapotrzebowania tej inwestycji w wodę oraz wskazał na brak konieczności ogrzewania (brak obiektów, które miałyby być ogrzewane), jak też wskazał, że nie dotyczy jej kwestia odprowadzania i oczyszczania ścieków, natomiast odpady powstające podczas budowy zostaną poddane selektywnej zbiórce a następnie wywożone przez organy do tego upoważnione. Z uwagi na powyższe SKO uznało, że analizowany teren ma dostęp do mediów w rozumieniu u.p.z.p.
SKO ustaliło również na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z [...] lipca 2019 r., że teren działki nr [...] o pow. 2,0558 ha objęty wnioskiem Inwestora, stanowi terenem gruntów rolnych RV, RVI, RVIz (grunty niepodlegające ochronie, grunty rolne o w/w klasach V i VL nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze).
Decyzja organu pierwszej instancji jest więc zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą o drogach publicznych. Jak ustaliło SKO oceniając część tekstową i graficzną wyników analizy funkcji, stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono w wymiarze 6 m, względem dróg gminnych (działka nr ewid. [...] ). W takim zakresie organ przywołał § 4 rozporządzenia.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) obiekty budowlane przy drogach w terenie zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej.
W analizowanym przypadku linię zabudowy wyznaczono więc zgodnie z ww. przepisami, zaś planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgromadzony materiał dowodowy, w tym z wniosek o ustalenie warunków zabudowy z [...] października 2019 r. wraz z załącznikami w tym charakterystyką inwestycji oraz decyzja Burmistrza z [...] lipca 2020 r., wskazuje, że planowana inwestycja ma być przeprowadzona na działce nr ewid. [...] , o pow. 2,0558 ha położonej w obrębie m. [...] . Pod planowaną inwestycję przeznaczono grunty o pow. do 0,49 ha stanowiące blisko 50% powierzchni w/w działki. Polegać ona będzie na montażu paneli fotowoltaicznych (do 4000 szt.) o łącznej mocy do 1 MW, zamontowanych ha konstrukcjach nośnych, tzw. stołach fotowoltaicznych, pod kątem nachylenia 20-40 stopni o orientacji południowej, posadowionych na gruncie (konstrukcja wbijana za pomocą kafara). Panele te będą zajmować powierzchnię do 4820 m2, będą ułożone na w/w stołach fotowoltaicznych horyzontalnie po cztery w jednej kolumnie i zostaną umieszczone w rzędach; między którymi pozostawiony zostanie odstęp od 3 do 8m, a przestrzeń pomiędzy rzędami paneli nie będzie utwardzona, nie będzie przekształcona i pozostanie biologicznie czynna. Maksymalna wysokość konstrukcji wraz z panelami będzie wynosić do 4 m. Stosowane będą panele solarne o mocy do 350W.
Inwestycja będzie się składać też ze stacji transformatorowej o wymiarach do 5m x 4m i wysokości do 4m (transformator umieszczony będzie w kontenerze) - powierzchnia stacji transformatorowej do 20 m2 oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej: drogi dojazdowej, placu manewrowego oraz miejsca na odpady i miejsca postojowego - powierzchnia infrastruktury towarzyszącej wyniesie do 60 m2. Teren inwestycji zostanie zabezpieczony ogrodzeniem. Planowana inwestycja leży na terenie [...] Parku Krajobrazowego.
SKO stwierdziło, że znane mu jest orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przeważa pogląd, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi jest zabudową przemysłową, a nie urządzeniami infrastruktury technicznej. Między innymi tak właśnie jest ona definiowana przez § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839). Za stanowiskiem takim przemawia fakt, że infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17.09.2015r., II SA/Sz 128/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 411/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010, II SA/Rz 225/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 604/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. II SA/Łd 1109/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/G1 1563/13).
Jednak, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt.13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W ocenie SKO, z uwagi na swój charakter, tj. powierzchnię zabudowy mniejszą niż 0,5 ha (rozumianą jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia), zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 dalej: "u.o.ś.". Nie występuje zatem konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla tej inwestycji oraz konieczność uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W związku z powyższym, spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3,4 i 5 u.p.z.p., dlatego możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Burmistrz w sposób wyczerpujący zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy została sporządzona prawidłowo i w odpowiednim zakresie, przy uwzględnieniu okoliczności, że dla planowanej inwestycji organ był zobowiązany zbadać wyłącznie spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy.
Odnosząc się natomiast do wniesionych zarzutów SKO wyjaśniło, że z uwagi na przedstawione powyżej wyjaśnienia, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wyrażonej w nim zasady dobrego sąsiedztwa jest niezasadny. Dla instalacji odnawialnego źródła energii, którym planowana inwestycja jest w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w tym zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się.
Błędne są także zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, gdyż planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie organu odwoławczego nietrafny był zarzut naruszenia § 2 pkt 2 oraz pkt 2ab oraz pkt 3a Rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Przepisy te określają bowiem cele ochrony w zakresie ochrony wartości historycznych i kulturowych oraz cele ochrony walorów krajobrazowych. Nie stanowią natomiast jasno określonych zakazów.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1175/19, SKO wyjaśniło, że plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Skład orzekający Kolegium w pełni podziela to stanowisko.
Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego brak wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] listopada 2019 r. daty wpływu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym brak wskazania stanu obowiązującego prawa na dzień rozpoczęcia postępowania. To organ jest bowiem zobligowany do prowadzenia postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co też w niniejszym postępowaniu miało miejsce.
Ponadto, wbrew twierdzeniom odwołujących, nie stanowi naruszenia przepisów k.p.a. fakt, że analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji przygotowała ta sama osoba będąca pracownikiem urzędu wydającego decyzję. Krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie takiego projektu powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. J. B., która sporządziła projekt decyzji oraz analizę urbanistyczną posiada uprawnienia na podstawie art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto ostatecznie decyzja jest wydawana przez stosowny organ, w oparciu o przygotowaną analizę urbanistyczną i projekt decyzji, jednak analiza ta podlega stosownej ocenie tego organu jak każdy materiał dowodowy i dopiero po tej ocenie wydawane jest rozstrzygnięcie.
Całkowicie błędne są twierdzenia odwołujących, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Przepis ten nie dotyczy bowiem decyzji wydawanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Również chybiony jest zarzut braku spełnienia wymogu z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., gdyż organ pierwszej instancji dokonał uzgodnienia projektu decyzji z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w zakresie ochrony przyrody (terenu [...] Parku Krajobrazowego). [...] czerwca 2020 r. Burmistrz nadał do dyrektora RDOŚ w [...] pismo opatrzone datą [...] maja 2020 r. wraz ze zmienionym projektem decyzji, prosząc o stosowne uzgodnienie. Pismo to w/w organ uzgadniający otrzymał w dniu [...] czerwca 2020 r. czego dowodzi znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z uwagi na niezajęcie w ustawowym terminie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] , na podst. art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie uznano za dokonane.
Organ jest związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W sytuacji gdy wniósł on o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o mocy do 1MW i całkowitej powierzchni zabudowy do 0,49 ha, organ w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą. Tak też uczynił Burmistrz i zgodnie z wnioskiem [...] Sp. z o.o. określił jej parametry w zakresie mocy do 1 MW i ustalił maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu objętego decyzją na 23,8 %, co z uwagi na powierzchnię działki 505/1 wynoszącą 2,0558 ha oznacza, że całkowita maksymalna powierzchnia zabudowy na tej działce nie może przekroczyć powierzchni 0,49 ha. Wnioskodawca występując o pozwolenie na budowę, mógłby to pozwolenie uzyskać wyłącznie dla w/w przedsięwzięcia zajmującego 0,49 ha działki nr ewid [...] (łączna powierzchnia zabudowy w tym powierzchnia paneli fotowoltaicznych i całej z nią związaną infrastruktury technicznej) i przy jednoczesnym spełnieniu warunku, że moc paneli na tym obszarze powierzchni zabudowy 0,49 ha nie przekraczałaby 1 MW. Twierdzenia, że inwestor mógłby zrealizować na działce [...] przedmiotową inwestycję o powierzchni zabudowy sięgającej 6920 m2 (0,692 ha) oraz o łącznej mocy wynoszącej do 1,40 MW są całkowicie błędne i nieuzasadnione.
Z uwagi na powyższe nie jest również możliwe przekroczenie powierzchni zabudowy planowanej inwestycji powyżej 0,5 ha a zatem błędne są twierdzenia odwołujących, że planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Odnosząc się do przedłożonego przez odwołujących, pisma z [...] sierpnia 2020 r. sporządzonego przez mgr inż. A. Z., które miałoby potwierdzać, że nie jest możliwe zlokalizowanie na działce objętej niniejszym postępowaniem instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1MW, SKO wyjaśniło, że organ jest związany wnioskiem inwestora. SKO wskazało też, że ww. pismo wskazuje jedynie że lokalizacja elektrowni o mocy ok. 1 MW nie jest możliwa do realizacji na działce o powierzchni 4900m2, co nie jest tożsame ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. Inwestor planuje inwestycję na działce o powierzchni ponad 2 ha, a powierzchnia 0,49 ha ma stanowić dla tej inwestycji całkowitą powierzchnię zabudowy.
Odnosząc się natomiast do pisma zatytułowanego Orientacyjna powierzchni instalacji o mocy ok. 1 MWp., to wynika z niego, że pod farmę fotowoltaiczną o mocy 1MW trzeba przeznaczyć obszar o powierzchni ok. 2 ha. Właśnie taką powierzchnię posiada działka nr [...] obręb [...] , na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.
Art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa zakazy obowiązujące na obszarach Natura 2000, a planowana inwestycja na takim obszarze nie leży. Ponadto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie nakłada na organ obowiązku zbadania czy planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.
Zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom odwołujących, nie narusza też postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy [...] wynikających z uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.; gdyż nie stanowią one aktów prawa miejscowego. Dlatego też przywoływany w odwołaniu Pana B. M. zapis zawarty w pkt 8. Przyrodnicze uwarunkowania rozwoju zagospodarowania ma charakter wytycznych, a nie obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji dla planowanej inwestycji nie wymagało uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii Zarządu Parku.
W zaskarżonej decyzji Burmistrz nie odniósł się do wydanej przez Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w [...] opinii z [...] lipca 2020 r., jednak nie była ona dla organu wiążąca. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego w niniejszym postępowaniu, art. 17 ust. 1 pkt 1 o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, mówiące o zakazie realizacji tego typu przedsięwzięć, nie mają zastosowania.
SKO nie podzieliło zarzutów co do wadliwości formalnej wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym sprzeczności charakterystyki przedsięwzięcia załączonej do tego wniosku, wyjaśniając, co - zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać. Złożony 7 października 2019 r. wniosek wraz z załącznikami w postaci charakterystyki przedsięwzięcia, po jego uzupełnieniu pismem z 17 października 2019 r. spełniał wszelkie wymogi formalne wynikające z przytoczonego przepisu.
Niezasadny był także zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego i równego traktowania obywateli oraz k.c., gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Ponadto w postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tym samym brak ich zastosowania w postępowaniu oraz pominięcie w postępowaniu przygotowawczym prawa udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie może być uznane za skuteczny zarzut w stosunku do zaskarżonej decyzji.
Wbrew twierdzeniom odwołujących, organ I instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się do zastrzeżeń stron wniesionych w toku postępowania (s. 5 decyzji). Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ powierzchnia zabudowy nie przekroczy 0,49 ha. Na stronie 7 zaskarżonej decyzji odniósł się natomiast do treści § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia. Przywołany w odwołaniach § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, który organ rzekomo naruszył, mówi o zaliczeniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 - do których planowana inwestycja się nie zalicza.
Uprawnione było w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji przygotowanie nowej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji i przesłanie ich do uzgodnień. Pismem z 26 maja 2020 r. inwestor dokonał bowiem modyfikacji wniosku w zakresie powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Wniosek ten w formie elektronicznej 27 maja 2020 r. przesłał do organu I instancji, natomiast egzemplarz przesłany za pośrednictwem operatora pocztowego dotarł do organu 1 czerwca 2020 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy egzemplarza wniosku opatrzonego datą wpływu do urzędu. Co prawda przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości doręczenia pism za pomocą poczty elektronicznej (w formie e-maila) jednak zmiana wniosku opatrzona 26 maja 2020 r. dotarła do Burmistrza w przepisanej prawem formie 1 czerwca 2020 r. Przed tą datą przygotowano zmienioną analizę urbanistyczną i projekt decyzji oraz przygotowano pisma do organów uzgadniających, jednak pisma te wraz z projektem decyzji i analizą zostały wysłane do tych organów dopiero po wpłynięciu wniosku tj. 1 czerwca 2020 r. co wynika ze znajdujących się w materiale dowodowym potwierdzeń obioru. Działanie organu należy uznać jednak za przedwczesne, chociaż nie mające negatywnych skutków dla prowadzonego postępowania, gdyż ostatecznie były one zgodne z żądaniem Inwestora.
Do pisma [...] Sp. z o.o. z [...] maja 2020 r. kierowanego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska załączono plan inwentaryzacji powykonawczej zagospodarowania terenu dla innej inwestycji niż objęta niniejszym postępowaniem, co wynikało zapewne z pomyłki, jednak materiał ten nie był jednym na podstawie którego prowadzone było to postępowanie a także na podstawie którego ww. organ dokonał milczącego uzgodnienia projektu decyzji. Nieuzasadnione jest z uwagi na incydentalny charakter tej pomyłki wnioskodawcy twierdzenie, że całe postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o materiały niedotyczące tej sprawy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił bowiem cały zgromadzony materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej inwestycji.
Organ odwoławczy stwierdził też, że Burmistrz dopuścił się uchybienia poprzez załączenie do zaskarżonej decyzji niepodpisanej części graficznej wyników analizy, albowiem wszystkie elementy składowe decyzji powinny być podpisane. Jednak to uchybienie nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i ma ona charakter wstępny. Decyzja ta w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja taka nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji i ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa.
Ponieważ w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza się o dokładnej lokalizacji inwestycji na danej działce, to tym samym nie określa się w niej również odległości minimalnej planowanej inwestycji od granicy działek sąsiednich za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy, przy czym użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie obowiązującej linii nowej zabudowy należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Linia zabudowy dla planowanej inwestycji względem dróg gminnych (działki nr 318 i 504/1) została w zaskarżonej decyzji ustalona.
Spełnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym warunku związanego z wymaganymi przepisami prawa odrębnego, tj. ustaleniem odległości planowanych budynków od granic działki, będzie przedmiotem oceny na etapie ewentualnie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje również kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać.
Zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania ochrony osób trzecich w stopniu, w jakim wymagany jest na etapie planowania inwestycji - w punkcie 3 sentencji decyzji.
Organ pierwszej instancji przeprowadził prawidło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, spełniając wszystkie wymogi przepisów procedury administracyjnej gwarantujące stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z wymogami prawa materialnego Burmistrz uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji oraz opinię zarządcy drogi gminnej, zaś wydana decyzja oraz analiza będąca jej integralną częścią zostały sporządzone zgodnie z wymogami obowiązującego prawa. Projekt decyzji, w tym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała osoba posiadająca stosowne uprawnienia i wydana decyzja spełnia wymogi określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Organ I instancji nie naruszył też przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poza nie odniesieniem się do opinii Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z [...] lipca 2020 r., co też zostało uzupełnione w postępowaniu drugoinstancyjnym.
Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 11 stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
"1. Przepisów prawa materialnego tj.
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) i wyrażonej w nim zasady "dobrego sąsiedztwa";
b) art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. [...] . Nr 66 poz. 1701) wobec popełnienia błędu rzeczowego polegającego na tym, ze inwestycja jest planowana nie na terenie parku krajobrazowego w jego otulinie, co implikowało wadliwe przyjęcie, że nie będzie miał zastosowania ustawowy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
c) § 2 pkt oraz pkt 2ab oraz pkt 3a Rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. [...] . Nr 66 poz. 1701) wobec zignorowania w treści decyzji nakazu zachowania na tym terenie swoistego charakteru zabudowy wiejskiej, tradycyjnej funkcji wsi oraz w niewielkim stopniu przekształconego krajobrazu rolniczego.
2. Przepisów postępowania administracyjnego tj.
a) pominięcia w treści decyzji § 3 ust. 1 pkt 7 i 54 lit a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839), a tym samym pominięcia obowiązku uzgodnienia inwestycji o charakterze zabudowy systemami fotowoltaicznymi z właściwym miejscowo Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ), w związku z tym, że inwestycje dotyczące terenu powyżej 0,50 ha zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor w tym przypadku wadliwie, w celu wprowadzenia Organu administracji w błąd i uzyskania w ten sposób decyzji, określił nierealnie, wbrew wymogom technicznym powierzchnię zabudowy o powierzchni niższej tj. 0,49 ha.
b) Art. 6, 7, 77 § 1 i 4, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) wobec nie rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci przedstawionego w trakcie postępowania organowi administracji stanowiska Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z [...] .07.2020 r. oraz braku oceny i odniesienia do kwestii w nim poruszanych w uzasadnieniu zapadłej decyzji, a także wobec braku zweryfikowania twierdzeń Inwestora zawartych we wniosku, w tym wobec pominięcia dowodu z wizji lokalnej terenu albo opinii biegłego albowiem Organ powinien sprawdzić, wobec faktów powszechnie znanych okoliczność, że farma o mocy 1 MW zajmuje około 2 ha, dokładnie tyle ile wynosi powierzchnia działki [...] ".
Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że SKO "nie rozpoznało ani nie uwzględniło zarzutów składanych dotychczas do Kolegium". Dlatego też skarżący ponownie załączył do skargi wcześniejsze pisma z zarzutami, stawianymi decyzji pierwszoinstancyjnej.
W ocenie skarżącego, w decyzji nie uwzględniono negatywnego stanowiska wielu mieszkańców wsi [...] wobec planowanej inwestycji i nie odniesiono się do problemu polegającego na spodziewanym spadku wartości nieruchomości letniskowych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji
W obszernej odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w ww. sposób, a skarga nie była zasadna. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozpatrzyły sprawę w sposób nienaruszający przepisów procesowych, poprawnie stosując wskazane w uzasadnieniach obu decyzji przepisy prawa materialnego.
W art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jedną z tych przesłanek – na co słusznie wskazuje skarżący – jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Wyraża się ona w tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia (łącznie z innymi warunkami, wskazanymi w ust. 1 cyt. artykułu) warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Tym niemniej, na co słusznie powołuje się organ, ustawodawca przewidział w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyjątek od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogu dostępu do drogi publicznej stanowiąc, że te warunki nie mają zastosowania do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt. 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 lit. a) ww. ustawy, przez instalację odnawialnych źródeł energii rozumie się m.in. instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.
Budowa przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej "[...] " o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] we wsi [...] , jest "instalacją odnawialnego źródła energii" w rozumieniu ww. ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Skoro tak, to słusznie uznały organa obu instancji, że w takim wypadku przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest wymagane zaistnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępności do drogi publicznej. Stąd też obowiązkiem organu I (i II) instancji było ustalenie zaistnienia przesłanek, ale wyłącznie z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.
Dlatego – wbrew zarzutom skargi – SKO ani Burmistrz [...] nie naruszyli art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098), w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 60 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały wymienione w akcie wykonawczym – rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Instalacje stanowiące wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii nie zostały wymienione w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt. 54 cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczona została zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy oraz 1 ha na obszarach innych niż ww. wymienione.
Wspomniany § 3 ust. 1 pkt. 54 rozporządzenia posługuje się terminem "powierzchnia zabudowy". Powierzchnia ta nie jest tożsama z powierzchnią działki zajętej pod budowę, ale oznacza wyznaczony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego przez organ planistyczny w decyzji o warunkach zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588).
Skoro więc z akt sprawy wynika, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej jest mniejsza niż 5.000 m kw., to nie stanowi ona przedsięwzięcia mogącego choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z wniosku inwestora, zmodyfikowanego 26 maja 2020 r. wynika bowiem, że wnosił on o ustalenie maksymalnego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy terenu objętego decyzją na 23,8% - a więc 4.892,804 m kw., a więc powierzchnia zabudowy wynosić miała mniej niż 0,5 ha. Tak też została określona powierzchnia zabudowy w kwestionowanej decyzji organu I instancji – "na działce nr ewid. [...] , o pow. 2,0558 ha położonej w obrębie m. [...] ".
Z tych też powodów nie był zasadny zarzut skarżącego, "pominięcia w treści decyzji § 3 ust. 1 pkt 7 i 54 lit a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839), a tym samym pominięcia obowiązku uzgodnienia inwestycji o charakterze zabudowy systemami fotowoltaicznymi z właściwym miejscowo Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ), w związku z tym, że inwestycje dotyczące terenu powyżej 0,50 ha zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor w tym przypadku wadliwie, w celu wprowadzenia Organu administracji w błąd i uzyskania w ten sposób decyzji, określił nierealnie, wbrew wymogom technicznym powierzchnię zabudowy o powierzchni niższej tj. 0,49 ha". Skoro – co ocenił prawnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – powierzchnia zabudowy przedmiotowego przedsięwzięcia nie przekraczała 0,5 ha, przeto nie mogły mieć zastosowania przepisy dotyczące powierzchni większych.
Wyjaśnić też należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie te parametry, w jakich zamierzania budowa może być realizowana. Parametry te recypowane są w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i nie mogą być ustalone odmiennie. Jeżeli więc budowa prowadzona byłaby niezgodnie z udzielonymi warunkami i pozwoleniem na budowę, wówczas nie będzie legalna i organa nadzoru budowlanego podejmą stosowne działania administracyjne w celu doprowadzenia budowy do zgodności z prawem, w tym parametrami dopuszczalnej zabudowy. Tym samym – wbrew stanowisku skarżącego organ I i II instancji nie miał żadnych podstaw prawnych, aby "sprawdzić, wobec faktów powszechnie znanych okoliczność, że farma o mocy 1 MW zajmuje około 2 ha, dokładnie tyle ile wynosi powierzchnia działki [...] ", a ryzyko gospodarcze związane z błędnym zaprojektowaniem przedsięwzięcia na niewystarczającej powierzchni obciąża wyłącznie inwestora i jego projektanta,
Dlatego też przedsięwzięcie, odnośnie którego ustalono kwestionowane w sprawie warunki zabudowy, nie zaliczało się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym organa nie naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dlatego też żadnego znaczenia prawnego nie miałby fakt omyłkowego opisu miejsca realizacji przedsięwzięcia w otulinie parku krajobrazowego, zamiast na terenie tego parku - ujęty w zarzucie skarżącego potencjalnego "naruszenia "§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. [...] . Nr 66 poz. 1701) wobec popełnienia błędu rzeczowego polegającego na tym, ze inwestycja jest planowana nie na terenie parku krajobrazowego, a w jego otulinie, co implikowało wadliwe przyjęcie, że nie będzie miał zastosowania ustawowy zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie".
Nie został również naruszony "§ 2 pkt oraz pkt 2ab oraz pkt 3a Rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. [...] Nr 66 poz. 1701) wobec zignorowania w treści decyzji nakazu zachowania na tym terenie swoistego charakteru zabudowy wiejskiej, tradycyjnej funkcji wsi oraz w niewielkim stopniu przekształconego krajobrazu rolniczego". Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia ustalone zostały jedynie cele ochrony [...] Parku Krajobrazowego – w postaci ochrony wartości przyrodniczych i wartości historycznych i kulturowych. Wskazane przez skarżącego w skardze przepisy rozporządzenia nie ustanawiają więc zakazów określonego lokalizowania przedsięwzięć, a jedynie cele stawiane ochronie tworzonego parku krajobrazowego.
Analiza uzasadnień zarówno zaskarżonej decyzji SKO, jak i decyzji organu I instancji nie potwierdza zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia "art. 6, 7, 77 § 1 i 4, 80 i 107 § 3" k.p.a. "wobec nie rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci przedstawionego w trakcie postępowania organowi administracji stanowiska Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z [...] .07.2020 r. oraz braku oceny i odniesienia do kwestii w nim poruszanych w uzasadnieniu zapadłej decyzji, a także wobec braku zweryfikowania twierdzeń Inwestora zawartych we wniosku, w tym wobec pominięcia dowodu z wizji lokalnej terenu albo opinii biegłego".
Organa obu instancji dokonały bowiem ustalenia stany faktycznego w zakresie niezbędnym dla oceny stany faktycznego i w zakresie niezbędnym dla udzielenia warunków zabudowy. Burmistrz dokonał poprawnego wyznaczenia obszaru analizowanego i w odniesieniu do tych ustaleń określił warunki dopuszczalnej zabudowy, właściwie stosując powołane przez ten organ przepisy prawa materialnego (o czym była już mowa w poprzedzającej części uzasadnienia). SKO, uwzględniając istotę postępowania odwoławczego, jako drugoinstancyjnego, prawidłowo nie ograniczyło się do kontroli procesowej decyzji, ale przeprowadziło własne postępowanie merytoryczne, pozwalające uznać prawidłowość wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi SKO odniosło się też do zarzutów, podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, co wynika ze s. 2 – 15 uzasadnienia. Dokonana przez organa ocena zebranych dowodów nie wskazuje też na to, aby została dokonana w warunkach dowolności. Uzasadnienia obu decyzji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. zarówno pod względem poprawności uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego.
Wyjaśnić też należy, że dla organu planistycznego I i II instancji przy orzekaniu o ustaleniu warunków zabudowy decydujące jest prawo, a nie stanowisko zajmowane przez podmioty będące stronami postępowania. Dlatego też opinia Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z [...] lipca 2020 r. nie miała w sprawie znaczenia prawnego. Ponadto, organ wówczas dopuszcza dowód z opinii biegłego, gdy w sprawie występuje potrzeba zasięgnięcia wiedzy specjalistycznej, której organ w danej sprawie nie posiada (art. 84 § 1 k.p.a.), zaś w sprawie niniejszej taka sytuacja nie wystąpiła. Podobnie, organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (art. 85 § 1 k.p.a.), ale w niniejszej sprawie o ustalenie warunków zabudowy taka potrzeba nie wystąpiła, gdyż wydanie decyzji było możliwe na podstawie ustaleń dokumentowych odnośnie obszaru analizowanego i niebudzących wątpliwości przepisów prawa.
Podnoszony zaś przez skarżącego w skardze argument spadku wartości nieruchomości letniskowych w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Organ planistyczny nie jest obowiązany przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia (zwłaszcza takiego, do którego z mocy ustawy nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.) kierować się wartością gruntów położonych w sąsiedztwie analizowanego przedsięwzięcia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.