II SA/Wr 386/23

II SA/Wr 386/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 930/24 - Wyrok NSA z 2025-06-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 52 ust. 2 pkt 1, pkt 1a, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr SKO/PP-412/18/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dnia 15.12.2022 r. spółka S. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: strona skarżąca, spółka, inwestor) wystąpiła do Wójta Gminy R. (dalej: Wójt lub organ I instancji) z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] oraz nr [...], obręb [...], N., gmina R.
Po zawiadomieniu w dniu 29.12.2022 r. o wszczęciu w ten sposób zainicjowanego postępowania administracyjnego Wójt Gminy R. pismem z tego samego dnia przedłożył Staroście Lubińskiemu, celem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Pismem w tej samej dacie organ I instancji przesłał stronom postępowania projekt decyzji odmownej. Organ uzgodnieniowy nie udzielił odpowiedzi, co oznacza, że projekt decyzji został uzgodniony w sposób milczący.
Spółka, działając przy pomocy pełnomocnika, w piśmie z 16.01.2023 r. wyraziła swoje zastrzeżenia do przedstawionego jej projektu decyzji. Jako główne i podstawowe zastrzeżenie wskazała, że zgodnie z aktualnym nurtem orzeczniczym prezentowanym przez NSA, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli obszar ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 04.07.2022r., sygn. akt II OSK 1322/22). Sporna inwestycja miałaby obejmować tylko część działek o klasie bonitacyjnej RIVb, co powoduje, że inwestycja nie stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 1 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409) – dalej: u.o.g.r.l., ale jest zgodna z art. 6 ust. 1 tej ustawy, gdyż pod przedsięwzięcie zostaną przeznaczone grunty o jednej z niższych klas bonitacyjnych na części obszarów każdej z działek. Strona skarżąca wskazała także, że w świetle art. 61 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., do farm fotowoltaicznych i infrastruktury towarzyszącej (rozumianych jako instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii), nie stosuje się unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej). W ocenie spółki, warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 u.p.z.p. zostały spełnione.
Decyzją z 08.02.2023 r. Wójt, działając na postawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588 ze zm.), odmówił ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do kategorii inwestycji o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i tym samym zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymagało ustalenia warunków zabudowy. Organ oceniając łączne spełnienie warunków, które umożliwiałyby wydanie wnioskowanej decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p.) stwierdził, że zostały spełnione warunki jedynie z pkt 2 oraz z pkt 3. Nie spełniono natomiast warunku z pkt 4, gdyż nie można pominąć aspektu ochrony całości gruntów klasy I – III występujących w obrębie tej samej działki ewidencyjnej, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w odniesieniu do ochrony gruntów rolnych, aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje jako regułę, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Nie spełniono także warunku z pkt 5, gdyż inwestycja nie jest zgodna z u.o.g.r.l. Natomiast odstąpiono od analizy spełniania warunku nr 1, gdyż z racji niespełniania wymagań z ust. 4 oraz ust. 5 wywołuje to skutek w postaci braku możliwości ustalenia przez organ warunków zabudowy dla takiej działki. Nie zachodzi także potrzeba ustalania parametrów i cech zabudowy, czemu ma służyć analiza uregulowana przepisami ustawy planistycznej. Wójt nie wypowiedział się co do spełnienia bądź też nie przez projektowaną inwestycję warunku postawionego przez ustawodawcę w pkt 6.
Spółka wniosła odwołanie od decyzji zarzucając w nim naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie terenu należy utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej, a także, że istnieją przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla części działki, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych przepisów nakazuje uznanie, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy także dla części działki, bowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, ażeby teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy musiał obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości. Wskazano także na obrazę przepisów postępowania mogącą mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób prawidłowy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się jedynie do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś tej jej części, która została wskazana we wniosku złożonym przez skarżącą; oraz 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności braku wyjaśnienia z jakimi konkretnie odrębnymi przepisami decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna w kontekście przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co uniemożliwia skarżącej merytoryczne odniesienie się do decyzji.
W uzasadnieniu odwołania spółka uwypukliła fakt, że w jej przekonaniu z żadnego przepisu prawnego nie wynika, aby ustalenie warunków zabudowy mogło się odnosić jedynie do całości działki objętej wnioskiem, i nie było tym samym możliwe wydanie decyzji do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana w inny sposób niż jej pozostała część. Inwestor przytoczył brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazując, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Przedstawiono także unormowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawierającego przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Strona odwołująca się zaznaczyła, że kluczowym terminem w rozpoznawanej sprawie jest słowo: "terenu" i sam ustawodawca w przywoływanych przepisach posługuje się tylko i wyłącznie tym terminem, a nie pojęciem: "działki ewidencyjnej" w rozumieniu ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). W ocenie strony postępowania obydwa terminy należy rozróżniać, gdyż nie są synonimami. W dalszej części uzasadnienia inwestor stanął na stanowisku, że skoro decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, to prowadzi to do logicznego wniosku, że za pomocą tych precyzyjnie wyznaczonych linii możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki na której planuje się daną inwestycję. Spółka wskazała, że o ile w przypadku mniejszych działek teren inwestycji zazwyczaj pokrywa się z jej granicami (czyli zajmuje całą działkę), o tyle w przypadku większych działek już wcale nie musi tak być. Za słusznością takiego rozumowania przemawia także w ocenie spółki konieczność każdorazowego dołączania do wniosku mapy, z której to będą precyzyjnie wynikały granice zainwestowania.
Autor odwołania wskazał także, że rozumowanie jakoby wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy części działki jako obszaru danej inwestycji stanowiło próbę obejścia przepisów u.o.g.r.l. jest błędne. Natomiast jeżeli organ przyjmuje odmienne stanowisko, to w tym wypadku będzie to jego rolą wskazać w oparciu o który konkretnie przepis decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna w odniesieniu do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Spółka podniosła także, że Wójt odsyłając w pkt 5 uzasadnienia do treści uzasadnienia pkt 4 nie wskazał co jest faktyczną jak i prawną podstawą rozstrzygnięcia. Skutkuje to tym, że uniemożliwia się stronie merytoryczne odniesienie się do tej części rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wskazała także na aspekt klas bonitacyjnych ziemi na których miałaby zostać posadowiona elektrownia fotowoltaiczna. Na obydwu działkach inwestycja miałaby być usadowiona na klasach RIV oraz RV, tj. na gruntach ornych średniej jakości gorszych i glebach ornych słabych. Jednocześnie u.o.g.r.l. w żadnym ze swoich uregulowań nie zabrania lokalizowania zabudowy na tego rodzaju gruntach. Inwestor wskazał także jak można byłoby obejść przepisy ustawy, a tym samym zgodnie z prawem zrealizować inwestycję. W tym celu wystarczyłoby dokonać podziału działki na mniejsze, musiałyby one obejmować obszar tylko o klasach IV oraz V oraz spełniać przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kończąc zaprezentowane uzasadnienie strona skarżąca wskazała na treść art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Odwołujący wskazał także na ukształtowane na przestrzeni kilku ostatnich lat nowe podejście (linię orzeczniczą) sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z 13.04.2023 r. (nr SKO/PP-412/18/2023) orzekło o utrzymaniu
w mocy zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy planowana przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. SKO wskazało, że działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha zawiera w sobie grunty rolne szczególnie chronione oznaczone jako RIIIb o pow. [...] ha. Także działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha posiada w swoich granicach grunty rolne szczególnie chronione oznaczone jako RIIIB o pow. [...] ha. Taki stan faktyczny doprowadził SKO do wniosku, że jeśli wnioskodawca ogranicza swoim wnioskiem rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek, to nie tylko organ wydający decyzję, ale również organ uzgadniający ma prawo i obowiązek ocenić ten fakt. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenie przez inwestora we wniosku tylko części działki. Organ odwoławczy wyjaśnił także jak rozumie pojęcia: 1) "określenie granic terenu objętego wnioskiem" (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz 2) "teren" (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W tym miejscu przytoczył także orzecznictwo wydawane w tym zakresie. SKO wskazało także na fakt, że od 03.01.2022 r. ustawodawca ujednolicił terminologię stosowaną w u.p.z.p. jak i nowym rozporządzeniu wykonawczym. Sformułowanie "front działki" zastąpiono wyrażeniem "front terenu" (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Aktualnie poprzez "front terenu" należy rozumieć tą część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także formularz wydany do aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 20.12.2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera sformułowanie m.in. "Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". W ocenie SKO to właśnie działka ewidencyjna jest cały czas punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Ma ona także uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym. Odnosząc się natomiast do prezentowanego przez inwestora stanowiska wskazującego, że są akceptowane wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wykluczono zaistnienia szczególnych sytuacji faktycznych i prawnych. Do takich mogą należeć: częściowe tylko objęcie działki planem miejscowym, czy też realizacja inwestycji liniowej. Jednocześnie nie jest to regułą, ale sytuacją wyjątkową i w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy taka ekstraordynaryjna sytuacja nie występuje. Nie można także pominąć ważkiej kwestii zapewnienia ochrony gruntom III klasy. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego w taki sposób jak oczekuje tego wnioskodawca, byłoby obejściem przepisów ustawy u.o.g.r.l. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że na działce nr [...] wyznaczony przez inwestora teren pod planowaną inwestycję, co prawda znajduje się na gruntach rolnych RIVb i RV, ale jednocześnie wewnątrz tego obszaru znajdują się grunty rolne Rlllb, objęte szczególną ochroną prawną. Co prawda grunty rolne Rlllb, według inwestora, nie zostały przeznaczone pod planowaną inwestycję, jednakże wątpliwości Kolegium budzi możliwość zachowania ich charakteru rolniczego w czasie funkcjonowania farmy fotowoltaicznej. Według Kolegium trudno przyjąć, że grunty te będą nadal uprawiane rolniczo, gdy będą dookoła otoczone wnioskowaną inwestycją, a nawet gdyby nie były uprawiane rolniczo, to mając na względzie, że żywotność farm fotowoltaicznych jest przewidziana na około 29 lat, to sam upływ tego czasu spowoduje, że stracą one charakter rolniczy, bowiem przez cały ten czas, w związku z nieprzeprowadzaniem na nich zabiegów agrotechnicznych w ramach upraw polowych, nie będą utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Ponadto Kolegium wskazało na brak możliwości zastosowania w sprawie wyjątku od ogólnie obowiązującej regulacji z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., ponieważ nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki w nim określone, np. przesłanka z pkt 4, gdyż powierzchnia gruntu (działki) wynosi łącznie [...] ha, a nie maksymalnie 0,5 ha. Konkludując, SKO stwierdziło, że analizie należy poddać teren całych działek nr [...] i nr [...], a nie jedynie te ich części, na których inwestor planuje budowę elektrowni fotowoltaicznej.
Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego S. sp. z o.o. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Spółka zarzuciła w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ odwoławczy, że pojęcie "terenu", o którym mowa w tym przepisie jest tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej", co skutkowało naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałoby przepisy odrębne (przepisy u.o.g.r.l.), podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "teren" dopuszcza ustalenie warunków zabudowy również dla części działki ewidencyjnej, a co za tym idzie - wobec faktu, iż skarżąca planuje inwestycję wyłącznie na gruntach klasy IV i niższej - obszar objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a sama decyzja o warunkach zabudowy nie będzie naruszać przepisów odrębnych.
Spółka zarzuciła także obrazę przepisów postępowania przejawiającą się w: 1) naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało niezasadnym i nieznajdującym odzwierciedlenia w aktach sprawy założeniem, że realizacja przez skarżącą inwestycji w proponowanym kształcie spowoduje, że sąsiadujące z nią grunty klasy III stracą charakter rolniczy, podczas gdy inwestycja zaprojektowana została tak, aby zapewnić do tej części działki swobodny dostęp jej właścicielowi (wydzierżawiającemu), który nadal będzie wykorzystywał ją pod uprawy rolne; 2) naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy spełnione zostały przez skarżącą wszystkie przesłanki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w takiej sytuacji powinna była zostać wydana obligatoryjnie.
Skarżąca spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz 3) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając złożoną skargę jej auto wskazał, że SKO niewłaściwie zinterpretowało pojęcie "terenu" w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumiejąc je jako tożsame z określeniem "działka ewidencyjna". Ponadto biorąc pod uwagę fakt, że na obszarze kilkunastu hektarów gruntu lokuje się aktualnie praktycznie tylko i wyłącznie elektrownie fotowoltaiczne, organ odwoławczy błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja dopuszczająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej na której planuje się elektrownię.
Wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. skarżący zaznaczył, że jest to skutek błędnej wykładni pojęcia "teren". Gdyby nie doszło do zaistniałej, błędnej interpretacji pojęć, nie byłoby potrzeby uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy nie naruszałaby przepisów odrębnych. Uzasadniając wystosowany zarzut dotyczący naruszenia przez SKO przepisów postępowania, skarżący podniósł, że zarzut jakoby strona zmierzała do obejścia przepisów u.o.g.r.l. jest w całości dowolny i został wysnuty z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Przy analizie zgromadzonego materiału dowodowego pominięto fakt, że inwestycja została zaprojektowana w taki sposób, aby właściciel nieruchomości miał do niej swobodny dostęp, również za pomocą sprzętu rolniczego. Natomiast przeciwne wnioski zaprezentowane przez organ nie wypływają z materiału dowodowego i są dowolne. W ocenie spółki, zaistniałe nadużycie w zakresie reguł oceny dowodów, jedynie ugruntowało SKO w przekonaniu, że wnioskowaną decyzją należy objąć całe działki ewidencyjne. Uzasadniając naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że jest to skutek dokonanych przez organ błędów. Gdyby SKO prawidłowo zastosowało przepisy prawne, to wobec kumulatywnego spełnienia przez inwestora wszystkich wymaganych przesłanek do wydania wnioskowanej decyzji, Wójt winien był orzec po myśli wnioskodawcy. Tym samym prawidłowym rozstrzygnięciem SKO powinna była być decyzja kasatoryjna.
W odpowiedzi na skargę SKO w Legnicy wniosło o jej oddalenie i odesłało do motywów decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję SKO w Legnicy utrzymującą w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.
Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji na części działek geodezyjnych. Brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki był w niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji odmownej.
Przy rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia należało uwzględnić, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 15.12.2022 r. Z kolei w dniu 03.01.2022 r. weszła zaś w życie nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z 17.09.2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) w której, między innymi, wprowadzono zmianę w treści art. 52 ust. 2 pkt 1, dodano również do tego artykułu pkt 1a oraz dokonano zmiany w art. 61 dodając ust. 5a.
W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Z kolei na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przywołane przepisy na mocy odesłania z art. 64, znajdują zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
We wskazanych normach mowa jest zatem o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Prawodawca jednoznacznie przy tym odwołał się do szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, a nie o szerokości frontu działki ewidencyjnej.
Także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. Do pojęcia terenu prawodawca odwołał się wprost w § 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 9 ust. 1 tego aktu prawnego, co wskazuje, że jego zamiarem jest dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Pojęcia działki i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są bowiem pojęciami tożsamymi.
Z przedstawionych powodów normatywnych w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie wyklucza się możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 10.10.2023 r., sygn. akt. II OSK 83/23, z 14.06.2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22). Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób.
Odnosząc się do przywołanej przez Kolegium w Legnicy linii orzeczniczej, która opowiada się za niedopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, w ocenie Sądu, podkreślić jednak trzeba, że także w tym stanowisku dopuszcza się odstępstwo od tej zasady ze względu na występujące w danym przypadku szczególne względy faktyczne lub prawne (por. NSA w wyroku z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Analiza orzecznictwa prowadzi także do wniosku, że do wskazanych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, zalicza się między innymi sytuacje, w której teren inwestycji na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. NSA wyroku z 15.02.2022 r. sygn. akt II OSK 712/21, z 14.06.2022 r. II OSK 1082/21). W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy powinna określać, między innymi, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Za pomocą tych linii powinno nastąpić wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki na której zamierzenie budowlane ma być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Jak się wskazuje taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p). W rezultacie wykładania taka pozwala także zachować przewidzianą w art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. zasadę uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Dopuszczalność określenia we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowalnego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, dopuszcza się zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (por. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. II OSK 1082/21, z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 2976/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19).
Zdaniem Sądu, przywołane wyżej poglądy orzecznicze oraz opisane sytuacje w których stwierdzono wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, ze względu na objęcie wnioskiem części działki ewidencyjnej. W rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Niewątpliwie mamy również do czynienia z dużą działką ewidencyjną. Dla uzasadnienia zasadności przeciwnego stanowiska na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystarcza tylko powołanie się na linię orzeczniczą dopuszczającą ustalenie warunków zabudowy jedynie w odniesieniu do działki ewidencyjnej rozumianej jako całość a nie część, która ma być faktycznie zabudowana. Jak bowiem wcześniej zaznaczono także ten pogląd dopuszcza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki w szczególnych sytuacjach faktyczno-prawnych. Podzielając powyższe stanowisko Kolegium nie przeprowadziło szczegółowej analizy i rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie nie występuje jedna ze szczególnych sytuacji uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Tymczasem z przywołanego wyżej orzecznictwa wynika, że zakres szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki może być znaczenie większy niż przykładowo wskazany przez Kolegium. Zatem każdy przypadek w którym wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla części działki niewątpliwie wymaga szczegółowej analizy pod tym kątem, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób, że faktycznie nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia ze szczególnym przypadkiem uzasadniającym uwzględnienie wniosku strony. Co istotne organ pominął zupełnie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją instalacji OZE. Tego rodzaju inwestycje mają zaś szczególny priorytetowy charakter, o czym świadczą szczególne regulacje związane z ich realizacją. Tymczasem nawet w orzecznictwie akceptującym stanowisko Kolegium (ograniczające możliwość ustalenia warunków zabudowy na części działki tylko do szczególnych, wyjątkowych przypadków) przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym - a za taką uznać należy instalacji OZE - kwalifikować należy właśnie jako sytuację wyjątkową, uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla tego rodzaju inwestycji w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (por. WSA w Gdańsku w wyroku z 08.02.2023 r. II SA/Gd 679/22). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyroku NSA z 12.10.2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 w którym wskazano, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej.
Reasumując, wbrew stanowisku Kolegium, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie musi stanowić całości działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...]. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczona graficznie części tych działek. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób, a przy tym pozbawiony wątpliwości co do motywów i kryteriów takiego działania. Jednocześnie jednak Sąd podziela zastrzeżenia Kolegium, że wobec faktu, że wewnątrz wyznaczonego przez inwestora na działce nr [...] terenu zainwestowania, znajdują się grunty rolne RIIIb, objęte szczególną ochroną prawną, wątpliwości budzi zachowanie ich charakteru rolniczego w czasie funkcjonowania farmy fotowoltaicznej. Dlatego kierując się zasadą dobrej administracji, będącej składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, organ l instancji w powtórzonym postępowaniu powinien wskazać inwestorowi, że obecnie jego wniosek posiada mankamenty, które mogą utrudnić realizację przedsięwzięcia. Organ powinien zatem stworzyć inwestorowi możliwość - w oparciu o art. 79a § 1 k.p.a. – zmiany w tym zakresie wniosku, np. poprzez takie skorygowanie terenu objętym wnioskiem aby nie tworzyć wewnętrznych wydzieleń lub ewentualnie zobowiązać inwestora do jego dodatkowego uzasadnienia aby wykazać, że będzie istniał nadal swobodny dostęp do spornej części działki celem jej dalszego wykorzystania rolniczego.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów) oraz prawa procesowego (przez niewłaściwe zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik spraw). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na które złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnej reprezentującej skarżącą spółkę w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).