VII SA/Wa 2888/23

VII SA/Wa 2888/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg A. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2023 r. znak: DOR.7100.169.2023.KAL w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargi
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
. Zaskarżoną decyzją z 24 października 2023 r. znak: DOR.7100.169.2023.KAL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań M. N. i A. N. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z 8 września 2023 r., znak: WIK.771. 1.10.2022.PW, w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, uchylił tą decyzję w części dotyczącej numerów działek, na jakich zlokalizowany jest obiekt objęty nakazem tj. działek nr [...],[...] i [...] obręb [...], w miejscowości [...], w gminie [...] i w tej części wskazał, że obiekt zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...]i [...] obręb [...], w miejscowości [...], w gminie [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z 8 września 2023 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), PWINB nałożył na M. N., inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie budowli - przepustu roboczego wraz z mostem, przy małej elektrowni wodnej "[...]" na rzece [...], znajdującej się w ciągu drogi powiatowej nr [...] relacji [...], zrealizowanych na działkach nr [...], [...]i [...] obręb [...], w miejscowości [...], w gminie [...] (które w sposób znaczny wykroczyły poza dokonane skutecznie Wojewodzie Pomorskiemu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ww. obiektu budowlanego), obowiązek wykonania pod nadzorem osób posiadających prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie następujących robót budowlanych polegających na:
rozbiórce nawierzchni jezdni na zaplanowanym odcinku wymiany,
demontażu tymczasowych barierek na moście,
zdjęciu papy termozgrzewalnej z mostu i wypiaskowaniu powierzchni betonowej,
wykonaniu odpowiednich odkopówza ściankami mostu i skuciu górnych fragmentów żelbetowej ścianki od strony zasypu,
nawierceniu otworów w górnej płaszczyźnie prefabrykatów i osadzeniu kotew zespalających za pomocą kleju epoksydowego,
wykonaniu badań sondą dynamiczną zagęszczenia zasypek po obu stronach mostu i w zależności od wyników podjęcie odpowiednich działań naprawczych lub ich zaniechanie,
montażu zbrojenia i zabetonowaniu dodatkowej płyty nad prefabrykatami,
wyprofilowaniu nasypu, wylaniu betonu wyrównawczego i wykonaniu płyt przejściowych,
wykonaniu izolacji wodoszczelnej na płycie mostowej,
montażu zbrojenia kap i krawężników na moście oraz na dojazdach, zabetonowaniu kap,
wykonaniu nawierzchni na kapach z żywic epoksydowych,
wykonaniu drenów odwadniających nawierzchnię jezdni,
wykonaniu zaprojektowanych warstw podbudowy drogi,
ułożeniu nawierzchni bitumicznej na moście oraz na dojazdach,
wykonaniu odwodnienia skarpowego,
montażu reperów mostowych,
montażu barieroporęczy na moście i barier na dojazdach,
przebudowie przyległych dojazdów w zakresie, jakim obejmuje dokumentacja projektowa,
wyprofilowaniu skarp, humusowaniu i obsianiu trawą, w celu doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem.
Organ wskazał, że wyżej wymienione obowiązki należy wykonać według opisowego i graficznego załącznika nr 1 do decyzji w postaci opracowania pn. "Ekspertyza techniczna będącego w przebudowie mostu "[...]", w ciągu drogi powiatowej Nr [...] nad rzeką [...] w km 3+589,00" autorstwa mgr. inż. E. M. i mgr. inż. P. O.. Termin wykonania obowiązków ustalono do 31 stycznia 2024 r.
M. N. oraz A. N., złożyli odwołania od ww. rozstrzygnięcia PWINB.
GINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że A. N. i M. N. pismem z 18 grudnia 2019 r. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie mostu drogowego wraz z budowlą piętrzącą przy jazie roboczym MEW "[...]". Zakres robót obejmował remont poszycia drogowego wraz z niezbędnymi remontami budowli piętrzącej na jazie roboczym poprzez uzupełnienie ubytków w konstrukcji betonowej, malowanie konstrukcji stalowej mostu i poręczy oraz wykonanie nowej nawierzchni mostu na terenie działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...], obręb [...] (gm. [...]). Zgłoszenie wpłynęło do Wojewody Pomorskiego 10 stycznia 2020 r., przyjęte zostało bez sprzeciwu.
Starosta [...] w piśmie z 10 września 2020 r., poinformował nadzór budowlany o zdemontowaniu Mostu "[...]". PINB w [...] 17 września 2020 r., przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne, w trakcie których stwierdził, że na wskazanym terenie prowadzone są roboty budowlane obejmujące budowę mostu. Inwestorem budowy jest M.N.. Roboty budowlane obejmujące ułożenie 6 elementów prefabrykowanych betonowych o wym. wys. 175 cm, szer. 337 cm, głęb. 95 cm. Pełnomocnik inwestora oświadczył, że fundament i przyczółki były kruche (niestabilne) i rozleciały się i w celu zapewnienia bezpieczeństwa inwestor podjął szybkie działania zachowawcze, celem przywrócenia ruchu mieszkańcom wsi [...]. 21 września 2020 r. w siedzibie organu powiatowego M. N. oświadczył, że wraz z żoną A. N. jest inwestorem robót, w ramach których na działce nr [...] wykonano demontaż drewnianego pokładu, demontaż konstrukcji stalowej, demontaż dna, wykonanie płyty dennej wraz z ławą fundamentową, montaż prefabrykowanych przepustów drogowych (6 szt.), wykonanie najazdów z płyt JOMB, montaż balustrad.
W związku z postanowieniem PINB w [...] 28 września 2020 r., znak [...] (następnie wyeliminowanym z obrotu prawnego
postanowieniem organu wojewódzkiego z 23 października 2020 r., znak WOP.7722.100.2020.KK) M. N. przy piśmie z 8 listopada 2020 r., przedstawił inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz ekspertyzą techniczną wykonanego mostu z 3 listopada 2020 r., z której wynikało, że po przystąpieniu do planowanego remontu mostu - przepustu roboczego, po zdemontowaniu konstrukcji belek stalowych wbetonowanych w ściany przyczółków - ściany przyczółków 3 samoistnie rozpadały się. Wówczas okazało się, że ściany były wykonane z kamieni polnych ciosanych, dobieranych, układanych na sucho (mogły być wykonane na zaprawie glinianej). Stwierdzono, że ściany kamienne ustawiono na kłodach i palach drewnianych wykazujących zużycie i częściowe przegnicie oraz próchniejące. Pó rozpadnięciu się ścian przyczółków nie było co remontować. Most przestał istnieć w całości. Inwestor znalazł elementy prefabrykowane żelbetowe ramowe o gabarytach bardzo zbliżonych do nieistniejącego już mostu. 6 sztuk prefabrykatów o wymiarach 99x337x178 (cm) zostało wbudowanych - ustawionych na płycie fundamentowej betonowej wykonanej na mokro. Z dokumentacji wynika, że istniejący most jest funkcjonalnie związany ze znajdującym się pod nim przepustem roboczym obsługującym Małą Elektrownię Wodną "[...]". W ekspertyzie przedstawione zostały kolejne etapy remontu i odbudowy mostu. W zaleceniach wskazano, że do wykonania pozostało: powłoka asfaltowa na jezdni mostu (podkład i warstwa wierzchnia), na stałe osadzić istniejące barierki stalowe zakładając wysokość 1,10 minimum od górnej warstwy asfaltu - z obu stron, wykonać bariery ochronne typowe na wjeździe i zjeżdzie z mostu po obu stronach drogi, uporządkować skarpy wokół mostu i posiać trawę, ustawić wodowskaz i wyposażyć jaz roboczy w niezbędne urządzenia i zastawki, wykonać pomiar wykonawczy nowego mostu - przepustu roboczego i przekazać do zasobów Powiatu [...].
Z przekazanej przez Starostwo Powiatowe w [...] opinii technicznej ww. mostu z 1 października 2020 r. wynikało, że most został przebudowany niezgodnie z warunkami zgłoszenia robót budowlanych i należy to traktować, jako samowolnie wykonane prace budowlane, powstałe bez odpowiedniego nadzoru osób uprawnionych. Zastosowane prefabrykaty typu "C" nie powinny być wykorzystane do przebudowy obiektu mostowego bez uprzedniego sprawdzenia ich stanu technicznego i obliczenia ich wytrzymałości na siły od ruchu kołowego. Obecna przebudowa nie zapewnia bezpieczeństwa konstrukcji i istnieje ryzyko przekroczenia stanów granicznych nośności i użytkowania w elementach konstrukcyjnych obiektu oraz podłoża. Dalsze użytkowanie obiektu budowlanego w obecnym stanie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi.
Postanowieniem z 18 grudnia 2020 r., znak [...] organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, obejmujących przebudowę ww. mostu i nałożył na M. N. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.
PWINB postanowieniem z 3 lutego 2021 r., znak [...] . KK uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem PINB w [...] z [...] lutego 2021 r., znak [...]nałożono na Zarząd Powiatu [...] - jako na zarządcę drogi - obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanej przebudowy mostu "[...]" w ciągu drogi powiatowej nr [...] (km 3,589).
5 marca 2021 r. do PINB w [...] przekazana została Ekspertyza techniczna będącego w przebudowie mostu "[...]" z marca 2021 r., w której jednoznacznie wskazano, że obiekt wybudowano w roku 2020 na przełomie lipca, sierpnia i września, w miejsce starego, będącego w bardzo złym stanie technicznym mostu. Most związany z istniejącym dawnym młynem, dziś z Małą Elektrownią Wodną [...]. Obecnie istniejący most składa się z jednego przęsła ramowego, który stanowią żelbetowe prefabrykaty (6 szt.), oparte na żelbetowej płycie dennej będącej fundamentem, od strony wody górnej skośnych skrzydełek, jako murków oporowych, a od strony wody dolnej betonowych ścian prowadzących wodę do komory z turbiną. Na moście brak barier - poręczy mostowych i drogowych barier na dojazdach oraz balustrad. Na dojeździe do mostu ułożono betonowe płyty ażurowe JOMB. Obiekt nie posiada nawierzchni. Oceniając stan techniczny obecnie istniejącego mostu wskazano, że zachowane zostały parametry przepływu, zmianie uległa konstrukcja nośna, dobudowano po stronie wody górnej murki oporowe. Użyto materiałów zdecydowanie trwalszych i bardziej wytrzymałych w porównaniu ze starym mostem, odtwarzając przy okazji po stronie wody dolnej na nowo ściany oporowe. Roboty prowadzone systemem gospodarczym, trochę niedbale, na pewnych etapach z pominięciem sztuki budowlanej. Uznano jednak, że możliwe jest pozostawienie wstawionych żelbetowych prefabrykatów, pod warunkiem jednak wykonania opisanych w ekspertyzie dodatkowych robót i zabezpieczeń, tak, aby przywrócić bezpieczeństwo ruchu na obiekcie, które w tym stanie nie jest zapewnione.
Organ wskazał, że analizując sprawę przywołać należy zapadłe w jej toku wyroki WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II Sa/Gd 201/21 oraz z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 490/21 (uchylające postanowienie organu wojewódzkiego z 3 lutego 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu powiatowego z 18 grudnia 2020 r.), zawierające istotne wskazania co do sposobu procedowania sprawy.
WSA w Gdańsku www. wyrokach wskazał, że rozstrzygając w sprawie organy nadzoru budowlanego nie zbadały związku pomiędzy kontrolowanym mostem, a budowlą piętrzącą służącą celom Małej Elektrowni Wodnej "[...]", co w konsekwencji przekładało się na prawidłowe określenie właściwości organu. Ponownie dokonana przez organy nadzoru budowlanego analiza zgromadzonej dokumentacji - przede wszystkim dokumentacji technicznej obiektu - doprowadziła do uznania, że most jest nierozerwalnie związany z istniejącą budowla hydrotechniczną i nie jest możliwe rozdzielenie robót dotyczących budowli piętrzącej oraz mostu.
Organ uznał, że PINB w [...] nie był organem właściwym do prowadzenia sprawy, w związku z czym decyzją z 14 czerwca 2022 r., znak: [...] umorzył postępowanie, a sprawa została przekazana zgodnie z właściwością do PWINB, jako organu pierwszej instancji w sprawach dotyczących budowli hydrotechnicznych piętrzących.
Z przedstawionego w wyroku stanowiska Sądu wynikało ponadto, że słusznie dokonano kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud., wymagającej pozwolenia na budowę. W wyroku zaakceptowano również ustalenie, że okoliczności sprawy wypełniają hipotezę norm prawnych określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., a więc zaakceptowany został wdrożony tryb naprawczy postępowania. W zapadłym w sprawie wyroku WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r. podkreślono również, że "przy nakładaniu obowiązków w postępowaniu naprawczym pamiętać należy o tym, że dopuszcza się możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki. Inwestor w procesie inwestycyjno- budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. W sprawie dopiero adekwatna do ponownie ustalonych okoliczności faktycznych ocena materiału dowodowego pozwoli na poczynienie ustaleń co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków naprawczych, w razie potrzeby z uwzględnieniem przepisów Prawa wodnego". W świetle powyższego organ uznał, że w pełni uzasadnione w sprawie jest skierowanie decyzji nakazowej do inwestora M. N., gdyż z uwagi na fakt związania mostu z budowlą piętrzącą służącą celom Małej Elektrowni Wodnej "[...]" stanowiącej własność inwestora, to właśnie on jest podmiotem władnym do wykonania nałożonych obowiązków. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie ze składanymi w toku oświadczeniami A. N. nie była ona inwestorem obiektu, jest jedynie współwłaścicielem działek, na których prowadzone były roboty budowlane przez jej męża M. N. - jedynego inwestora.
Organ zaznaczył, że zapadłe w sprawie wyroki i zawarte w ich uzasadnieniach wskazania Sądu co do dalszego procedowania sprawy, nie mogą zostać pominięte na dalszych etapach sprawy. Ocenione w nich kwestie nie mogą zostać rozstrzygnięte w odmienny sposób, na co wskazuje art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).
Przedstawiona powyżej analiza sprawy - zdaniem organu - nie daje podstaw do negowania organu właściwego do rozstrzygania sprawy, wdrożonego trybu postępowania oraz w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych obowiązków. Kwestię sporną natomiast stanowi zakres nałożonych obowiązków, które w ocenie odwołujących zostały zakreślone za szeroko i w sposób krzywdzący, zapewne z uwagi na koszty, jakie należy ponieść w celu doprowadzenia obiektu do stanu należytego. Zdaniem skarżących wystarczające byłoby wykonanie obowiązków wynikających z przedstawionej przez nich dokumentacji technicznej z 3 listopada 2020 r. określającej dużo węższy zakres robót do wykonania.
PWINB 1 grudnia 2022 r. przeprowadził oględziny obiektu z udziałem stron postępowania, które potwierdziły wcześniej dokonane ustalenia dokonane przez organ powiatowy, jak i te, które zawarte zostały w przedstawionych przez osoby uprawnione dokumentacjach technicznych. 13 kwietnia 2023 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie robót budowlanych na moście przy Małej Elektrowni Wodnej "[...]", podczas której uczestniczący w rozprawie świadkowie i strony postępowania nie ustalili wspólnego stanowiska w zakresie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z [...] września 2023 r. PWINB nałożył na M. N. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że ekspertyza z 3 listopada 2020 r. jest niekompletna i nie określa dokładnych rozwiązań konstrukcyjnych mających na celu przywrócenie budowli do stanu zgodnego z
prawem. Organ wskazał, że miał również na uwadze bezpieczeństwo osób korzystających z przejazdu przez most.
Wobec powyższego, obowiązki skierowane do inwestora zostały określone w oparciu o stanowiącą załącznik decyzji "Ekspertyzę techniczną będącego w przebudowie mostu "[...]", w ciągu drogi powiatowej Nr 2615G nad rzeką [...] w km 3+589,00" z marca 2021 r. Decyzją PWINB z [...] września 2023 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nałożono na M. N., inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie budowli - przepustu roboczego wraz z mostem, przy małej elektrowni wodnej "[...]", które w sposób znaczny wykroczyły poza dokonane skutecznie Wojewodzie Pomorskiemu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ww. obiektu budowlanego, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem, według opisowego i graficznego załącznika nr 1 decyzji organu wojewódzkiego. Termin wykonania obowiązków ustalono do 31 stycznia 2024 r.
W ocenie GINB, stanowisko organu wojewódzkiego było prawidłowe. Całokształt sprawy, a głównie fakt prowadzenia robót systemem gospodarczym, bez nadzoru osób z uprawnieniami, przemawia za wykonaniem robót budowlanych zapewniających pełne bezpieczeństwo użytkownikom obiektu. Obiekty mostowe - a w takiej funkcji obiekt jest wykorzystywany przez okolicznych mieszkańców - są obiektami o skomplikowanej i złożonej konstrukcji, i zaliczają się do wyższej klasy obiektów inżynierskich. Wymagają one zachowania wysokich standardów zarówno materiałowych jak i wykonawczych, co podkreślone zostało w ekspertyzie z marca 2021 r. Opracowana dokumentacja na podstawie przeprowadzonych badań pozwala na pozostawienie zastosowanych elementów konstrukcyjnych, jednak dla zachowania bezpieczeństwa przejazdu konieczne jest wykonanie opisanych w decyzji robót budowlanych. Wykonanie określonych robót poprawi standard i bezpieczeństwo przejazdu samochodów, pojazdów i maszyn przez rzekę, które w obecnym stanie, zgodnie z ww. dokumentacją techniczną nie są zapewnione.
Jednocześnie organ podkreślił, że słusznie wskazano, że zobowiązanym do wykonania nałożonych obowiązków jest M. N., jako inwestor. Jakkolwiek działka, na której znajduje się most nie stanowi jego własności, to jednak planowany przez niego remont mostu, zakończony faktycznie jego odbudową, wynikał z faktu 8
korzystania z powiązanej funkcjonalnie z mostem budowli piętrzącej obsługującej należącą do niego Małą Elektrownię Wodną "[...]". Roboty budowlane wykonywał zatem we własnym interesie, na potrzeby urządzeń, z których korzysta. Z akt sprawy nie wynika, aby właściciel, ani zarządca drogi uniemożliwili zobowiązanemu wykonanie obowiązków, o czym świadczy udzielona mu zgoda na wykonanie remontu mostu z budowlą piętrzącą.
W złożonych odwołaniach A. N. i M. N. podnieśli, że "inwestor wykonał zgodnie ze zgłoszeniem remont polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz użył wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Kwalifikacja robót, jako przebudowa stanowi przejaw nękania inwestora". Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiona przez skarżącego dokumentacja techniczna, jednoznacznie dowodzi, że inwestor nie wykonał remontu, lecz wykonał nowy obiekt zachowując parametry obiektu istniejącego wcześniej. Kwestie te przesądzono w wyroku WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r., w którym zaakceptowano zarówno kwalifikację robót, jako przebudowy jak i wdrożony tryb postępowania.
Organ wskazał, że skarżący negują także zakres robót, do wykonania których zobowiązany został inwestor. Znajdująca się w aktach dokumentacja techniczna dowodzi jednak, że dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu konieczne jest wykonanie określonych robót budowlanych zgodnie z przedstawionymi w ekspertyzie z marca 2021 r. zaleceniami, tak, aby wyeliminować powstałe w wyniku nielegalnej przebudowy obiektu zagrożenie bezpieczeństwa osób z niego korzystających. Niewystarczające dla osiągnięcia odpowiedniego stopnia bezpieczeństwa okazuje się wykonanie wyłącznie zaleceń określonych w dokumentacji technicznej z 3 listopada 2020 r.
Organ wyjaśnił skarżącym, że określona w sentencji decyzji lokalizacja obiektu na działkach nr [...], [...] i [...] w [...], które sami wskazali w zgłoszeniu zamiaru remontu nie świadczy o tym, że przez te działki przebiega droga powiatowa. Działki te jednak w wyniku działań M.N. objęte zostały nielegalnie prowadzonymi robotami budowlanymi. Nie ulega także wątpliwości, że roboty budowlane prowadzone były na przepuście roboczym, znajdującym się na rzece [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach mapy i opracowania techniczne, a co próbuje negować Zobowiązany.
Organ wskazał dalej, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] . Obie wskazane działki w dalszym ciągu są działkami drogowymi, przeznaczenie działki zatem nie uległo zmianie. Z map dostępnych na mapy.geoportal.gov.pl, wynika, że obiekt znajduje się na działce nr [...], która zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...]stanowi obecnie własność Powiatu [...]. Nie zmienił się natomiast właściciel działki nr [...], tj. Gmina [...]. Fakt podziału działek nie ma jednak wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia i konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz osobę zobowiązanego, lecz dla poprawności (w zakresie oznaczenia obiektu) za zasadne uznano uchylenie decyzji organu wojewódzkiego w zakresie, w jakim określała numerację działek, na jakich zlokalizowany jest obiekt objęty nakazem i w tej części wskazać aktualne numery działek.
Organ zaznaczył ponadto, że toczące się przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...]postępowanie o zasiedzenie części działki [...]o pow. 36 m2 tj. przepustu na kanale roboczym MEW [...], również nie jest podstawą do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego ani też podstawą do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia rozpatrzenia tegoż zagadnienia wstępnego. Zdaniem organu w sprawie nie ma wątpliwości, kto winien być zobowiązanym do wykonania obowiązków, a ewentualne zasiedzenie wskazanego fragmentu działki dodatkowo poświadczy, że podmiotem zobowiązanym może być wyłącznie M. N..
Biorąc pod uwagę powyższe organ zauważył, że nałożenie przez PWINB obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt2 Pr. bud. w stosunku do przedmiotowego obiektu na M. N.było zasadne.
2. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. N.i wniosła pismem datowanym na 25 listopada 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez prowadzenie przez organy postępowania "naprawczego", gdy w istocie organ nadzoru nie dysponuje ważnym i skutecznym tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy w konsekwencji wydanie decyzji o nałożeniu obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego;
art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji na niewyjaśnione kwestie bez odniesienia się do możliwości ich wyjaśnienia oraz wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny ustalony w sposób niepełny;
art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieznajdującej oparcia w uzasadnieniu oraz sporządzenie uzasadnienia niewyjaśniającego ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz podstaw wydania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia,
art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i oceny sprzecznych z sobą opinii eksperckich sporządzonych odpowiednio na zlecenie skarżących i na zlecenie organu i przyjęcie stanowiska zawartego w ocenie technicznej wykonanej na zlecenie organu".
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do rozpoznania w pierwszej instancji PWUNB oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że remont mostu drogowego przy MEW [...] w zakresie wykonania remontu poszycia mostu drogowego wraz z niezbędnymi remontami budowli piętrzącej przy jazie roboczym Małej Elektrowni Wodnej w [...] poprzez uzupełnienie ubytków w konstrukcji betonowej, malowanie konstrukcji stalowej mostu, poręczy oraz wykonanie nowej nawierzchni mostu, był przedmiotem postępowań prowadzonego przed różnymi organami. Jednakże wszystkim dotychczas badającym sprawę organom umknęła zasadnicza kwestia, dlaczego osoby fizyczne maja dbać o utrzymanie mostu znajdującego się w ciągu drogi powiatowej, budowli niebędącej ich własnością, ani nieposadowionej na gruncie będącej ich własnością. Również organy nadzoru budowlanego wydając również zaskarżone decyzje bardzo lakonicznie odniosły się do istniejącego ich zdaniem związku funkcjonalnego pomiędzy jazem piętrzącym wodę, a mostem. Być może w przeszłości budowle te stanowiły jeden "zespół". Obecnie jednak są to dwie całkowicie różne konstrukcje podlegające zasadniczo też różnym reżimom prawnym (prawo wodne i budowlane).
W ocenie skarżącej decyzją Wojewody Bydgoskiego z 3 kwietnia 1997 r. ówczesna właścicielka elektrowni wodnej uzyskała pozwolenie wodnoprawne, a jednocześnie została obciążona obowiązkiem utrzymania mostu drogowego. Obowiązek ten już w ówczesnych realiach był bezprawny, bowiem obciążał obywatela utrzymaniem publicznego mostu położonego w ciągu publicznej drogi. W ocenie skarżącej nastąpiło wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nakładała obowiązek utrzymania mostu przy elektrowni (punkt II.2). Starosta [...] i decyzją ostateczną z [...]sierpnia 2017 r. potwierdził pozwolenie wodnoprawne z mocy art. 134 ustawy Prawo wodne, tj. do 31 grudnia 2020 r. i dlatego został zaplanowany i przeprowadzony remont jazu piętrzącego oraz mostu.
Decyzja Starosty [...] jest w ocenie skarżącej nieważna, ponadto skarżącą i jej męża wprowadziła w błąd i naraziła na wysokie szkody majątkowe. Organ nie uwzględnił treści art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087), który to ustawowo skrócił okres obowiązywania decyzji Wojewody Bydgoskiego 3 kwietnia 2017 r., gdyż pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż rybackie, a wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Zatem skarżąca razem z mężem zostali wprowadzeni w błąd przez Starostę [...], że mają utrzymywać most na kanale roboczym, obciążając ponadprzeciętnie obowiązkiem utrzymania mostu znajdującego się w fatalnym stanie technicznym (przy remoncie rozpadł się), który nie jest własnością skarżącej i jej męża. Obowiązek ten jest zbyt duży dla osoby fizycznej.
W ocenie skarżącej, organy rozpoznające sprawę nigdy nie zweryfikowały tytułu prawnego do dysponowania ww. mostem na cele budowlane i "możności Starosty [...] i Burmistrza Miasta i Gminy [...] do ich zgodnego z prawem udzielenia". Zgodnie z przepisami prawa budowlanego organ zawsze powinien wnikliwie przeanalizować tę kwestię i nie może ona mieć charakteru abstrakcyjnego i ogólnego, zwłaszcza mając na uwadze kwestie własności mostu i działki, na której jest posadowiony oraz drogi publicznej, w ciągu której się ów most znajduje i część której on stanowi. Zasadniczo zarządca drogi publicznej nie może w sposób swobodny dysponować drogą publiczną, lub jej częścią na rzecz osób trzecich. Tak samo nie może sankcjonować obciążania kosztem ich utrzymania i remontu osób trzecich.
Również nie do przyjęcia jest nierozpatrzenie szeregu zarzutów, co do drugiej opinii technicznej ekspertów sporządzonej na zlecenie nadzoru budowlanego odnośnie kolizji barier z dostępem do urządzeń piętrzących, demontażu rzekomo tymczasowych barierek, zdjęcia papy z mostu i wypiaskowania powierzchni, wykonania odkopów i skucia części ścianki od strony zasypu, nawiercenia otworów i osadzenia kotew. Ponadto organ nie rozstrzygnął wątpliwości wynikających z drugiej oceny odnośnie konieczności wykonania zbrojenia, wylewania betonu, co nie wynika z wyliczeń i przepisów prawa - z wyliczeń z pierwszej oceny (panów B.) wynika, że nośność użytych wyrobów budowlanych jest zgodna dla ruchu o pełnym tonażu, tj. 42 ton.
Opinia biegłego, a taki charakter ma wskazana ocena techniczna, jest dowodem podlegającym ocenie organu, tak jak cały materiał dowodowy. Rolą organu wyższego stopnia jest kontrola wywiązania się organu I instancji z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego oceny, w kontekście zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Jeżeli wnioski z dwóch opinii są sprzeczne, to rolą organu jest rozstrzygnięcie tych sprzeczności i zajęcie stanowiska i jego uzasadnienie, bowiem zasadniczo organy nadzoru budowlanego są "fachowym" pionem administracji publicznej, dlatego co do zasady wszystkie ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach przyznanych kompetencji. Zaniechania te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Również wynikające z oceny konieczność wykonanie odwodnień, poręczy oraz barierek na działkach [...] i [...] we wskazanych w drugiej ocenie technicznej zakresach jest niedopuszczalne, gdyż ingeruje w prawo własności skarżącej. Poręcze i bariery ochronne przekraczają prawo własności właściciela drogi. Kwestia ta również nie została rozpoznana przez organ II instancji.
3. Tożsamej treści skargę, zarówno co do zarzutów, jak i żądań oraz uzasadnienia, datowana na 12 grudnia 2023 r. złożył również do tut. Sądu M. N..
4. Organ w odpowiedziach na obie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
5. Postanowieniem z 20 marca 2024 r., sygn. akt VII SAM/a 2889/23 WSA w Warszawie - na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. - połączył obie ww. skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt VII SA/Wa 2888/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa, a skargi były niezasadne.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w związku z tożsamą treścią dwóch, odrębnych skarg A. N. i M. N.uzasadnienie wyroku odnosić się będzie do obojga skarżących łącznie.
W sprawie nie jest sporne, że skarżący zamierzał pierwotnie dokonać remontu mostu na rzece [...], znajdującej się w ciągu drogi powiatowej nr [...] relacji [...]. Zamiar taki wynikał z dokonanego przez niego skutecznie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu mostu, datowanego na 18 grudnia 2019 r. Ze zgłoszenia tego wynikał także zakres robót budowlanych w ramach tego remontu. Remont obejmować miał uzupełnienie ubytków konstrukcji betonowej mostu, malowanie konstrukcji stalowej i barierek oraz wykonanie nowej nawierzchni mostu. Jak wynika jednak z akt sprawy, roboty remontowe spowodowały takie uszkodzenia konstrukcji mostowej, że jakikolwiek remont nie był już możliwy. Ze znajdującego się w aktach protokołu pięcioletniej kontroli okresowej mostu z września 2020 r., a w szczególności ze zdjęć obrazujących stan mostu na 13 lipca 2020 r. oraz na 9 września 2020 r. wynika jednoznacznie, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie były już zgłoszonym uprzednio remontem. Konstrukcja jezdna mostu była zdemontowana (podkład drewniany i konstrukcja dźwigarów głównych) i most nie nadawał się do użytkowania.
Powyższy właśnie stan rzeczy, potwierdzony protokolarnie, stał się przyczyną inicjującego działania organu nadzoru budowlanego pisma Starosty [...] z [...]września 2020 r. Skarżący, na żądanie PINB w [...], przedstawił inwentaryzację wykonanych robót z ekspertyzą techniczną inż. B.B., zawierającą również informacje o robotach budowlanych, jakie pozostały jeszcze do wykonania (12 punktów). Ekspertyzę techniczną dotyczącą wykonanych przez skarżącego robót budowlanych przy moście dostarczył również zarządca drogi (Zarząd Powiatu [...]) - wykonał ją posiadający stosowne uprawnienia budowlane E. Mi. w marcu 2021 r. W tej ekspertyzie również zostały wymienione roboty budowlane, niezbędne do wykonania w celu umożliwienia ponownego użytkowania mostu - w 18 punktach.
PWINB zawiadomieniem z 8 listopada 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie, wskazując jej przedmiot, jako samowolną przebudowę przepustu roboczego wraz z mostem przy Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na rzece [...]. Zarówno stan faktyczny zakresu wykonanych robót budowlanych przez skarżącego, jaki i stan samego mostu został dodatkowo stwierdzony podczas kontroli na gruncie, dokonanej przez WINB w Gdańsku 1 grudnia 2022 r.
PWINB pismem z 23 marca 2023 r. zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej, mającej na celu uzgodnienie stanowisk i próbę osiągnięcia porozumienia w celu polubownego wykonania niezbędnych robót budowlanych tak, aby most nadawał się do bezpiecznego użytkowania. Rozprawa, która odbyła się 13 kwietnia 2023 r. nie doprowadziła jednak do zamierzonego celu.
Zawiadomieniem z 4 sierpnia 2023 r. PWINB poinformował strony w trybie art. 10 k.p.a. o zgromadzeniu dowodów, wyjaśniając jednocześnie, że strony mogą się z nimi zapoznać. Decyzją z 8 września 2023 r. PWINB, jako organ I instancji nałożył na skarżącego w trybie art. 51 ust. 1 pkt2 Pr. bud. kwestionowane przez oboje skarżących obowiązki wykonania robót budowlanych - posiłkując się ww. ekspertyzą E.M z marca 2021 r. i zawartymi w niej wskazaniami
Jak jednoznacznie wynika z powyższego, organ I instancji w sposób staranny i wymagany przepisami (art. 7 k.p.a.) ustalił stan faktyczny sprawy, dochodząc do słusznego przekonania, że skarżący przeprowadził takie roboty budowlane, które wykraczały poza zakres zgłoszonego skutecznie remontu mostu. To, że były one w rzeczywistości przebudową mostu w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud. wynika z trafnych spostrzeżeń PWINB w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, opartych zresztą na ocenie prawnej, dokonanej przez WSA w Gdańsku w dwóch wyrokach w tej sprawie, z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II Sa/Gd 201/21 oraz z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 490/21. Stąd też - wobec niezakwestionowanego faktu, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na wykonanie takich robót budowlanych - organ nadzoru budowlanego trafnie wdrożył tzw. postępowanie naprawcze, stosując w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 Pr. bud. w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy. Finalna konsekwencja w postaci nałożenia na skarżącego określonych obowiązków była wynikiem poprawnie i bez przekroczenia swobodności oceny zgromadzonych, w ocenie tut. Sądu bezspornych, dowodów - a więc zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Organ nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym w zakresie poddanym mu pod kontrolę. Ta okoliczność jest istotna także wówczas, gdy organ taki korzysta z ekspertyz biegłych spoza tego organu. Mając do dyspozycji ekspertyzę techniczną inż. B.B. i E. M. z marca 2021 r. PWINB miał nie tylko prawo, ale i obowiązek ustalenia, która z nich w sposób najpełniejszy uwzględnia doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). W uzasadnieniu swej decyzji PWINB, a następnie i GINB 16
wyjaśniły w sposób dostateczny (wskazując m.in. na szczególny charakter budowli mostowej związany z zapewnieniem bezpieczeństwa jego użytkowania przez osoby korzystające z drogi powiatowej, w której ciągu most ten leży), że ekspertyza E. M. z marca 2021 r. jest pełniejsza i uwzględnia wszelkie roboty budowlane konieczne do wykonania w celu przywrócenia stanu tego obiektu do zgodności z prawem. W tym więc zakresie organ I instancji słusznie skorzystał w treści swego rozstrzygnięcia z zaleceń tego właśnie biegłego.
Uzasadnienie decyzji PWINB spełnia ponadto wymagania art. 107 § 3 k.p.a., zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Zawiera też wskazanie przesłanek, dla których organ podjął takie właśnie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.). Dlatego też decyzja GINB, jako organu odwoławczego, słusznie utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy co do zasady, zmieniając ją jedynie w części dotyczącej oznaczenia ewidencyjnego poszczególnych działek, gdyż PWINB błędnie wskazał te numery ewidencyjne. Tym samym, GINB poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dlatego też zarzuty podniesione w obu skargach były niezasadne.
Odnosząc się natomiast do argumentacji obu skarg, dotyczącej nadmiernego obciążenia skarżących zarówno co do zakresu i kosztów nakazanych robót budowlanych, jak i co do tego, że pozwolenie wodnoprawne, z którego wynikał obowiązek skarżących utrzymania m.in. mostu i tego, że za utrzymanie drogi z jej obiektami odpowiadać powinien zarządca drogi, stwierdzić należy, co następuje.
Nie ulega wątpliwości, że koszt wykonania nakazanych przez organa robót budowlanych jest znaczny i może nawet przekroczyć możliwości finansowe skarżących. Zwrócić jednak należy uwagę, że konieczność ich wykonania wynika z tego, że skarżący wykroczył poza zakres zgłoszonego remontu. Przed rozpoczęciem remontu - dobrowolnie przecież zamierzonego przez skarżącego - powinien on był dokonać specjalistycznej oceny zakresu wymaganych robót budowlanych, uwzględniając fakt złego stanu technicznego mostu. Co do zasady bowiem słusznie twierdzą skarżący, że obowiązek utrzymania infrastruktury drogowej (w tym znajdujących się w ich składzie budowli mostowych) spoczywa na zarządcy drogi. Gdyby więc skarżący ustalili, że we własnym zakresie nie są w stanie przeprowadzić remontu z uwagi na zły stan techniczny mostu (wymagający w rzeczywistości
przebudowy) i zwrócili się do zarządcy drogi o dokonanie przebudowy, odbudowy lub tak poważnego remontu mostu to wówczas zarządca drogi byłby odpowiedzialny za ewentualne skutki nieprawidłowo przeprowadzonych robót budowlanych. Tak się jednak nie stało, skarżący sam zgłosił remont mostu i do niego przystąpił, nie posiadając wiedzy specjalistycznej w zakresie obiektów mostowych i w zakresie rzeczywistego stanu technicznego obiektu, który zaczął remontować.
Natomiast kwestia nieważności pozwolenia wodnoprawnego nie została przez skarżących wykazana w niniejszym postępowaniu - choćby przez powołanie się na decyzję taki stan stwierdzającą. Nieważność decyzji może wynikać albo z ustawy, albo z decyzji, albo z orzeczenia sądu. Zwrócić też trzeba uwagę, że sami skarżący wskazując na art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i fakt, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż rybackie, a wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasa, wyraźnie zauważają, że te decyzje wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym stały się ostateczne, a nie, że stają się nieważne. Niezależnie od tego, zaskarżona decyzja nie została wydana w jakimkolwiek związku z pozwoleniem wodnoprawnym (w tym wykonywaniem obowiązku utrzymania urządzenia wodnego), ale dlatego, że skarżący wykonał bez stosownej i wymaganej zgody administracyjnej roboty budowlane, z przekroczeniem zakresu tychże, określonego w dokonanym zgłoszeniu.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił obie skargi.
-----------------------
Sygn. akt VII SAM/a 2888/23
#
’ Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#
Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#
Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
’ Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#
Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
’ Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#
’ Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#
‘ ‘ ‘ Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#
* ' 4 ’ Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#
Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
’ Sygn. akt VII SA/Wa 2888/23
#