VII SA/Wa 2888/18

VII SA/Wa 2888/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosława Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 50/20 - Wyrok NSA z 2023-05-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156  1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "[...]sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania "[...]"sp. j., reprezentowanej przez r. pr. K.O., od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., Nr[...], znak:[...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] marca 2018 r., Nr[...], znak:[...], Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [....] z [...] grudnia 2014 r., Nr[...], znak:, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości L.
Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, złożone w ustawowym terminie przez "[...]"sp. j., reprezentowana przez r. pr. K.O., , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponował lub powinien dysponować organ wydający kontrolowane orzeczenie.
Postępowanie nieważnościowe stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia, którejkolwiek z przesłanek zawartych w art 156 § 1 k.p.a.
Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, inwestor - "[...]Sp. j. - wraz z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości L.) na cele budowlane. Należy jednak zwrócić uwagę, że Wójt Gminy L. decyzją z [...] listopada 2014 r., Nr[...], znak:[...], zatwierdził projekt podziału działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości L., na działki nr ew.[...], [...], [...]oraz [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] grudnia 2014 r.
W nawiązaniu do powyższych wskazań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie podziela poglądu organu wojewódzkiego, jakoby o rażącym naruszeniu prawa przez Starostę [...] miała przemawiać okoliczność, iż w pozwoleniu na budowę wskazano działki, których numeracja uległa zmianie wskutek ich wcześniejszego podziału. Organ wojewódzki nie wskazał, jakiego konkretnie przepisu prawa jest to naruszenie, a tym bardziej nie wykazał, dlaczego miałoby ono stanowić naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości, które w dacie wydania tego pozwolenia były w ewidencji gruntów i budynków oznaczone innymi numerami niż w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, stanowić może naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ale z całą pewnością nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 398/05). Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1634/15, z 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1683/11). Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że nie jest możliwym jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).
Powierzchnia nowoutworzonych działek odpowiada powierzchni działek nr ew. [...] i [...], na których zaprojektowano pierwotnie inwestycję i względem których inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego powodu nie sposób twierdzić, że wskazane wyżej naruszenie generuje takie skutki społeczno-gospodarcze, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Następnie organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania terenu lub działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Z akt sprawy wynika, że nieruchomości na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy L. z [...] sierpnia 2014 r., Nr[...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., dla części wsi L., Kolonia L., oraz P.A.N. J., P.A.N. K. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, ww. działki inwestycyjne znajdują się na obszarach oznaczonym symbolami 2UZ (tereny usług z zielenią towarzyszącą, z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej), 5MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie domów wolnostojących i bliźniaczych), 30KDD (tereny dróg dojazdowych), 3MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie domów wolnostojących i bliźniaczych) oraz 11Ws (tereny wód powierzchniowych śródlądowych). Przedmiotowa zabudowa realizowana jest na części działek inwestycyjnych, które mieszczą się na obszarach oznaczonych symbolami 2UZ (§ 69 pkt 2 lit. a planu) i 5MN (§ 33 pkt 1 planu).
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezspornie projektowana zabudowa stanowi zabudowę szeregową. Słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik inwestora, że przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęć "zabudowy wolnostojącej" oraz "zabudowy szeregowej". Niemniej jednak nie może odnieść zamierzonego rezultatu argumentacja odwołania, zmierzająca w istocie do wykazania, że za zabudowę wolnostojącą można uznać również budynki usytuowane tuż obok siebie - skoro przepisy nie określają minimalnej odległości między budynkami na tej samej działce. Sam projektant w części ogólnej projektu architektoniczno- budowlanego oraz w części zatytułowanej "Rozwiązania budowlane" wskazał bowiem, że projekt dotyczy zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu 8 (3+5) budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie szeregowej (Projekt budowlany - TOM II - Projekt architektoniczno-budowlany - s. 6 i 13).
Przepisy prawa, jak wskazano wyżej, nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, czy szeregowej. Praktyka architektoniczna wypracowała jednak takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem. Jego bryła jest zatem usytuowana niezależnie od pozostałej zabudowy. Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Jedna ze ścian zewnętrznych budynku przylega zatem do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie. Przy czym "połowy" budynku, niejako wbrew nazwie, niekoniecznie muszą być lustrzanym odbiciem. Natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, na krańcach jedna, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewację, budynek dzieli działkę na dwie części; budynki szeregowe tworzą ciągi od trzech do kilkunastu obiektów (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 659/15).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie wykładni językowej, przez pojęcie "wolnostojący" rozumie się samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 90/17). Również w doktrynie przyjmuje się, że dom jednorodzinny może być realizowany w różnych formach zabudowy, przy czym zabudowę wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową definiuje się następująco:· wolnostojąca - nie jest powiązany żadną ścianą z sąsiadującym domem,· bliźniacza - ma 1 wspólną ścianę z 1 sąsiadującym domem, · szeregowa - posiada 2 wspólne przeciwległe ściany, każdą z 1 sąsiadującym domem lub 1 wspólną ścianę z 1 sąsiadującym domem w przypadku domu usytuowanego na skraju szeregu (tak "Wiedza i eksperymenty w budownictwie" pod red. Joanny Bzówki, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2014, s. 512).
W ramach przedmiotowej inwestycji projektowane domy jednorodzinne połączone są ze sobą dwiema ścianami lub jedną na krańcach szeregu. Do zabudowy szeregowej zaliczamy ciąg zaczynający się od trzech domów wzwyż. Dokumentacja projektowa w sposób bezsprzeczny potwierdza, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z zabudową szeregową (Projekt budowlany - TOM I - Projekt zagospodarowania terenu - s. 59; TOM II - Rzut parteru - s. 21 i 22).
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe ustalenie prowadzą do stwierdzenia, że realizacja zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej w sytuacji, gdy zapisy planu miejscowego zezwalają na taką zabudowę jedynie w formie wolnostojącej (obszar 2UZ) oraz wolnostojącej lub bliźniaczej (obszar 5MN), stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a ww. planu miejscowego.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zatem z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2008r., sygn. akt II OSK 1306/07; z 17 lipca 2008 r., sygn. akt ll OSK 888/07).
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy L. z [...] sierpnia 2014 r., Nr[...], są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne.
Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1944/16 i z 8 lutego 2018r.f sygn. akt II OSK 1657/17). W przedmiotowej sprawie w sposób wyraźny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość realizacji na obszarze, na którym realizowana jest inwestycja, budynków w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej, wykluczając tym samym możliwość realizacji budynków w zabudowie szeregowej.
Organ podkreślił również, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 289/17).
Dodatkowo organ zauważył, że w żaden sposób nie może stanowić zarzutu wobec decyzji organu stopnia podstawowego fakt, iż projekt budowlany został "sporządzony na podstawie nieobowiązującego planu miejscowego". Zarzut ten, sformułowany zresztą w nieczytelny sposób, nie ma znaczenia pod kątem obowiązków organu wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie narusza ona rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W szczególności nie uchybiono rażąco wymaganiom określonym w § 12 (sytuowanie obiektu na działce budowlanej), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (sytuowanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych), § 23 (sytuowanie śmietników) i § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci - w godzinach 8:00 - 16:00) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany został zaprojektowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
Analiza decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., Nr[...], znak:[...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Organ wyjaśnił również, że nie jest uzasadniony zarzut odwołania dotyczący prowadzenia postępowania w I instancji przez [...] Urząd Wojewódzki, Delegaturę- Placówkę Zamiejscową w R., co miałoby stanowić o wydaniu decyzji przez niewłaściwy organ. Decyzję wydał organ właściwy w sprawie, tj. Wojewoda [...]. Kwestia natomiast rozpatrywania sprawy w jednostce organizacyjnej urzędu wspierającego realizację zadań organu pozostaje wyłącznie sprawą wewnętrznej organizacji tego urzędu i nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zarzutu, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne ponieważ inwestycja została zrealizowana i oddana do użytkowania, organ wskazał, że okoliczność ta nie stanowi o nieodwracalnych skutkach decyzji administracyjnej. Jak wskazuje judykatura skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych takich działań, co do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może korzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2074/14). W orzecznictwie wskazuje się, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Za nieodwracalny skutek prawny nie może być bowiem uznany fakt zrealizowania inwestycji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2220/12; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1952/11, z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08). Pojęcie - "nieodwracalne skutki prawne" dotyczy wyłącznie skutków wynikających z samej decyzji, nie zaś z działań inwestora podjętych na jej podstawie w sferze cywilnoprawnej. Z tego powodu bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia wpływu stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę na umowy inwestora z nabywcami nieruchomości inwestycyjnych.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za uzasadniony nie może zostać uznany również zarzut dotyczący wydania decyzji przez organ I instancji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. res iudicata). Na gruncie niniejszego postępowania nieważnościowego nie miała znaczenia zarówno okoliczność, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę była już badana w trybie wznowienia postępowania, jak i toczące się wcześniej postępowania nieważnościowe na wniosek różnych podmiotów. Co do pierwszej okoliczności, to należy zauważyć, że postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym i jego celem jest kontrola decyzji pod kątem występowania innych wad niż te badane w trybie nieważnościowym, stąd też stosowanie tych trybów jest od siebie niezależne. Z kolei wcześniejsze postępowania nieważnościowe, co wiadome jest organowi z urzędu, dotyczyły wyłącznie legitymacji procesowej określonych osób w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji i zakończyły się każdorazowo formalnymi decyzjami o umorzeniu postępowania, bez analizy zgodności z prawem kwestionowanej decyzji.
Organ za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ wojewódzki. Tym niemniej, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz fakt, że odwołującemu się zapewniono czynny udział w postępowaniu przed organem II instancji, zarzut ten pozostał bez wpływu na wynik sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że mając na uwadze opisaną wyżej specyfikę postępowania nieważnościowego, wniosek o przeprowadzenie oględzin nieruchomości inwestycyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto wnioskodawca przywoływał go na okoliczności, które nie podlegały badaniu w przedmiotowym postępowaniu, koncentrowały się bowiem na kwestii realizacji przedmiotowej inwestycji, która nie podlega badaniu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powołując się na powyższe rozważania i podkreślając w szczególności niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze dostrzeżonych naruszeń, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., Nr[...], znak:[...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła "[...]" spółka jawna z siedzibą w L., zastępowana przez radcę prawnego K.O.
Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności w postaci: a) naruszenie art. 156 §1 pkt. 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie, która została już prawomocnie rozstrzygnięta podczas, gdy z powodu zaistnienia przesłanki res iudicata postępowanie powinno zostać umorzone, 2.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca J.994 roku - prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414. ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, a polegające na błędnym przyjęciu, że uchylone pozwolenie na budowę wydane przez Starostę [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające skarżącemu pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych na działkach o nr ew. [...] i [...] w L., było wydane z rażącym naruszeniem postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, pozwalającym na stwierdzenie jego nieważności, w sytuacji gdy zabudowa wznoszona przez skarżącego na terenie wskazanej powyżej nieruchomości była zabudową jednorodzinną, spełniającą wszelkie wymagania wskazane w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, w tym w szczególności nieruchomości te służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość, w której wydzielono po dwa lokale mieszkalne w każdej nieruchomości, tym samym w ocenie skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, b) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który statuuje zasadę zaufania do organów władzy publicznej, zasadę pewności prawa zasadę ochrony praw nabytych poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego przedmiotowych zasad, 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji przed wydaniem Zaskarżonej decyzji samodzielnego postępowania wyjaśniającego, niezależnego od postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, w tym w szczególności nieprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego, w zakresie zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych, mających na celu wykazanie skutków społeczno-ekonomicznych wywołanych przez kwestionowaną decyzję, a więc pozwalającego na przyjęcie, że decyzja wydana przez organ I instancji została wydana zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , a także całkowicie dowolne przyjęcie przez organ II instancji, że naruszenie praw skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, którego dopuścił się organ I instancji, zostało sanowane poprzez umożliwienie mu dokonania stosownych czynności dowodowych w trakcie postępowania przed organem II instancji, tym samym należy uznać, że organ II instancji swoim postępowaniem de facto pozbawił Skarżącego dwuinstancyjności postępowania zagwarantowanej w treści art. 15 k.p.a., b) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 §1 11 k.p.a. , 78 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania istoty rozstrzyganej sprawy oraz niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dowolną jego ocenę, przejawiające się w wydaniu przez organ I i II instancji zaskarżonej decyzji pomimo nieprzeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym w szczególności nieuzasadnione pominięcie przez organy dowodów zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania, w tym w szczególności dowód mających na celu wykazanie skutków ekonomiczno- społecznych, które wywołała decyzja o pozwoleniu na budowę, co w ocenie skarżącego przesądza o tym, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione, w konsekwencje czego organy administracji orzekające w sprawie w sposób błędny doszły do przekonania, że w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia prawomocnej decyzji tj. naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej, dodatkowo organy administracji orzekające w sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń zmierzających do tego czy wzniesione przez Skarżącego budynki stanowią samodzielne budynki w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690, ze zm.), a tym samym czy można je zakwalifikować jako zabudowę szeregową, c) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 pkt 2a Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji, polegające na dowolnym i nieuprawnionym przyjęciu przez organy administracji, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wnioski takie nie wynikają ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, a organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dowiódł by ewentualne naruszenia w stanowiły w świetle art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego rzekome naruszenia, które można by zakwalifikować jako rażące, d) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim uniemożliwia on stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenie na budowę wywołało nieodwracalne skutki prawne (pełnomocnik zastrzega przy tym, że niniejszy zarzut jest podnoszony jedynie z daleko posuniętej ostrożności z uwagi na okoliczność, że pozwolenie na budowę nie posiada, którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. ), e) naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez jego niezastosowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji w sytuacji, w której w odniesieniu do pozwolenia na budowę nie została spełniona ani jedna przesłanka z art. 156 §1 k.p.a. , a tym samym w ocenie skarżącego nie zachodziły żadne wyjątkowe okoliczności przemawiające za naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej, f) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżoną decyzją w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wystąpienia licznych naruszeń przepisów postępowania opisanych powyżej, w sytuacji, gdy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W skardze na podstawie art. 145 §1 pkt. 2 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie w razie niestwierdzenia przez Sąd podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 p.p.s.a. o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji tj. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2018 roku. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych, na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sadowego, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wniosek ten został odrębnie rozpoznany).
Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Na rozprawie sądowej, dopuszczone zostały do udziału w sprawie, w charakterze uczestników postępowania, na ich wniosek, osoby szczegółowo ujawniona w protokole z tej rozprawy. Legitymujące się umowami przedwstępnymi sprzedaży, zawartymi ze skarżącym inwestorem, na zakup lokali w budynkach dopuszczonych do budowy kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 32 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.). - udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Pełnomocnicy stron postępowania skarżącej spółki i organu nie oponowali co do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie.
Sąd rozstrzygając jak wskazano powyżej miał na uwadze to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podmioty te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zawężenie to, chociaż zredukowało potrzebę odwoływania się do normy z art. 28 k.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania choć sytuacje takie należy traktować jako wyjątkowe. I właśnie sytuację prawną wnoszących o dopuszczenie do udziału w sprawie, w okolicznościach tej sprawy Sąd ocenił jako wyjątkową, pozwalającą na uwzględnienie ich wniosku w oparciu o interes prawny wynikający z szerszej dyspozycji art. 28 k.p.a.
Pełnomocnik działający w imieniu ww. uczestników postępowania przyłączył się do stanowiska skarżącej spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące, wzorowo omówione w uzasadnieniu zaskoczonej decyzji. Przyjmuje za własne.
Zarzuty skargi nie są uzasadnione.
Sąd nie znajduje podstaw do polemiki z tezą uzasadnienia skargi, że cyt. (pisownia oryginała) "Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności Pozwolenia na Budowę zostało wszczęte w oparciu o nieprawdziwe, a wręcz kłamliwe, tendencyjne i krzywdzące stwierdzenia oraz gołosłowne zarzuty, zawarte w piśmie kancelarii prawnej "[...]" z dnia [...] października 2017 roku, jak również w oparciu o bezzasadne stwierdzenia zawarte w piśmie Urzędu Gminy L. z dnia [...] października 2017 roku." - koniec cytatu.
Wbrew zarzutom skargi, kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszeniem prawa. Oczywistym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy L. z [...] sierpnia 2014 r., Nr[...], które to naruszenie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. I w tych okolicznościach decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt. 3 k.p.a.
Zaskarżona decyzja nie zapadła w sprawie, która została już prawomocnie rozstrzygnięta. Nie zaistnienia przesłanki res iudicata. Nie było podstaw do umorzenia postępowania wszczętego w niniejszej sprawie.
Postępowania nieważnościowe, wszczynane na wniosek podmiotów, którym odmawiano następnie przymiotu strony i na tej podstawie umarzane, nie wiązały się z merytoryczną kontrolą przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozostają zatem bez wpływu na możliwość przeprowadzenia niniejszego postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu.
Ma rację skarżąca spółka, że w doktrynie i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym decyzja umarzająca postępowanie może stanowić przeszkodę, do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. Taka sytuacja ma miejsce wówczas gdy dochodzi do umorzenia postępowania w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie ma miejsca zaś w sytuacji gdy postępowanie zostaje wszczęte ale na wstępnym etapie organ ocenia, że na skutek wniosku podmiotu, który nie ma przymiotu strony. Dochodzi wówczas do umorzenia postepowania z przyczyn formalnych bez wkraczania w etap merytorycznego rozpoznania sprawy. Takie rozstrzygniecie nie zamyka drogi do wszczęcia postepowania nieważnościowego z urzędu, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.
Również procedury prowadzone w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym, co do postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę, w żaden sposób nie ograniczały możliwości kontroli tej decyzji w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym i jego celem jest kontrola decyzji pod kątem występowania innych wad niż te badane w trybie nieważnościowym, stąd też stosowanie tych trybów jest od siebie niezależne.
W ocenie Sadu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji - projekt zatwierdzony kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, w oczywisty sposób nie odpowiadał uregulowaniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z tym planem - Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] na terenach posadowienia inwestycji skarżącego przewidziano zabudowę jednorodzinna wolnostojącą (2UZ0 oraz jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych (5MN). Tymczasem projektowana zabudowa stanowi zabudowę szeregową.
Słusznie skarżąca spółka wskazała, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane zawiera definicję legalną zabudowy jednorodzinnej - budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei przez budynek Prawo budowlane rozumie obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych ale co jasno z niego wynika w zabudowie szeregowej.
Skarżąca spółka zdaje się nie dostrzegać, że sedno problemu nie sprowadza się do kwestii przeznaczenia projektowanej zabudowy. Przeznaczenie odpowiada bowiem zapisom planu, zaprojektowano zabudową jednorodzinną, Zabudowa ta został jednak zaprojektowana w formie niedozwolonej przepisami planu obowiązującymi na tym terenie. Projekt przewidywał zabudowę jednorodzinną szeregową podczas gdy zgodnie z zapisami planu mogła tam powstać zabudowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących oraz wolnostojących i zbliźniaczonych.
Ma rację skarżąca spółka - artykuł 3 pkt 2a Prawa budowlanego zawiera definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, według której jest to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Tyle tylko, że plan miejscowy zabudowę jednorodzinną ograniczył na terenie projektowanej inwestycji do – wolnostojącej i zbliźniaczonej. Wynika to z prostego oczywistego odczytania zapisów tego prawa miejscowego.
Nie jest prawidłowa kolejna teza uzasadnienia skargi, zgodnie z którą - zabudowa w ramach zakwestionowanego pozwolenia na budowę, jest całkowicie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowi ona osiem samodzielnych budynków jednorodzinnych. Stanowisko to pomija kluczową kwestię po raz kolejny - projekt przewiduje budynki jednorodzinne ale wbrew wymogom planu nie są wolnostojące lub zbliźniaczone zaś zaprojektowane w zabudowie szeregowej, której ww. plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał.
Wbrew zarzutom skargi, ocena projektowanej zabudowy jako szeregowej nie wymagała szczególnej wykładni czy zindywidualizowanych badań projektu. Rodzaj zabudowy w jasny sposób wynika z części graficznej projektu budowlanego i z definicji językowej pojęcia "zabudowy szeregowej".
Słusznie skarżąca spółka wskazuje w uzasadnieniu skargi, że nie ma definicji legalnej pojęcia "budynku wolnostojącego", "zabudowy bliźniaczej" czy "zabudowy szeregowej". Stwierdzić jednak należy, że takie definicje nie są konieczne bowiem już proste doświadczenie życiowe pozwala na rozróżnienie budynku wolnostojącego, bliźniaczego czy szeregowego.
Zarzut, że w sprawie nie dokonano koniecznych oględzin budowy nie jest uzasadniony. Otóż nie stan wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę był przedmiotem kontroli zaś sama decyzja, a w szczególności projekt budowlany, który po zatwierdzeniu stanowił jej integralną część.
W ocenie Sądu nie są również uzasadnione zarzuty skargi odnoszące się do naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a.
Postępowania prowadzone przez organ drugiej instancji nie zostało dotknięte naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podjął rozstrzygnięcie opatrując je uzasadnieniem, które wzorowo odpowiada wymogom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera wyczerpujące przedstawienie zarówno okoliczności faktycznych jak i prawnych uzasadniających podjęte orzeczenie.
Organ drugiej instancji, wbrew stanowisku skarżącej spółki, nie przeszedł również obojętnie wobec naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania dotyczących prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu. Uznał to naruszenie jako mające miejsce a zarazem prawidłowo ocenił, że pozostaje ono bez wpływu na wynik postępowania.
Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi. Organ ww. wymogom zadośćuczynił, strona zaś nie wykazała wpływu owego naruszenia na wynik postępowania.
Bezpodstawne są też zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 §1 k.p.a. , 77 k.p.a. , 78 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a.
Oczekiwanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności z oględzin miejsca budowy, jest oczywiście nie uzasadnione w postępowaniu, którego celem była kontrola w trybie nieważnościowym decyzji, zatwierdzonego w niej projektu budowlanego. Projekt zaś był przedmiotem analizy dowodowej co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżanej decyzji.
Sąd orzekając jak w sentencji dał wyraz również temu, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 pkt 2a Prawo budowlane.
Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą kwalifikowanego naruszenia prawa. Rażącego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 33 pkt 1 oraz § 69 pkt 2 lit. a uchwały Rady Gminy L. z [...] sierpnia 2014 r., Nr[...]. W decyzji zatwierdzono bowiem projektu budowlanego, który w oczywisty sposób przewidywała zabudowę szeregową, niedopuszczalną na terenie inwestycji w świetle obowiązującego w dacie wydawania decyzji ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ma rację skarżąca spółka podając w uzasadnieniu skargi, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w przepisie art. 156 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego powodu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco.
Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę do ww. wymogów w pełni zastosował się.
O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racie ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Organ nie tylko dostrzegł oczywiste naruszenie normy prawa miejscowego oraz ustawy Prawo budowlane, ale rozważył także skutki jakie to naruszenie wywołuje. Sąd w pełni podziela, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, argumentację organu.
Spójrzmy bowiem na teren, na którym zaprojektowano inwestycję. Z punktu widzenia zagospodarowania niemal nie zajęty, przedmiotowej inwestycji towarzyszy zaledwie kilka zagospodarowanych działek, pozostałe zdają się oczekiwać na zabudowę. Tym samym, uregulowania obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania spełniają szczególnie istotną funkcje. Dają gwarancję zachowania przewidzianego tam ładu urbanistycznego.
Pojęcie ładu przestrzennego zdefiniowane jest w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa je jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Teren zurbanizowany przez zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i zbliźniaczoną w oczywisty sposób funkcjonalnie różni się tego, na którym urbanizacja wprowadza zabudowę wprawdzie jednorodzinną ale szeregową.
Organ ważąc skutki stwierdzenia ważności decyzji zasadnie dał prymat ochronie interesów ogółu uprawnionych do zagospodarowania całego terenu objętego określoną w planie zabudową. Wadliwe zagospodarowanie terenu byłoby utrwalone z uwagi na charakter zabudowy na wiele dziesiątek lat. Negatywnie oddziaływałoby na ład przestrzenny całej połaci już wyodrębnionych pod zabudowę działek, których właściciele z pewnością oczekują zgodnej z miejscowym planem sąsiedniej zabudowy – jednorodzinnej, wolnostojącej lub zbliźniaczonej a nie zabudowy szeregowej.
Akceptacja powyższego naruszenia byłaby też niedopuszczalnym przyzwoleniem dla innych inwestorów do łamania nakazów prawa miejscowego. Nakazów, które powinny być źródłem jednakowych praw i obowiązków dla wszystkich inwestorów zabudowy na tym terenie
W ocenie Sądu, argumentacja organu szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz powyższe wskazania w pełni uzasadniają stanowisko, zgodnie z którym dostrzeżone naruszenia nie mogło zostać zaakceptowane przez pozostawienie decyzji w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcia wydanego przez organ praworządnego państwa.
Kolejny zarzut skargi - zarzut naruszenia art. 156 §2 k.p.a. jest również w oczywisty sposób nie uzasadniony. Podnoszony już w odwołaniu, spotkał się z prawidłowym i wyczerpującym omówieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powtórzmy tylko. Nie doszło do nieodwracalnych skutków w rozumieniu ww. przepisu w związku z realizacją inwestycji na podstawie decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji - pozwolenia na budowę, nie wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane a wyłącznie z art. 156 § 2 k.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cytowanym przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych". Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Taki stan rzeczy nie miał zaś miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.
Już tylko na marginesie dodać można, że powoływana w uzasadnieniu skargi uchwała Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993r., sygn. akt III AZP 23/93 korzystna dla inwestorów, nie znalazł odzwierciedlenia zarówno w następnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1348/08; z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07; z 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2144/97; z 16 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1577/96; z 30 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1374/96) jak i Sądu Najwyższego (uchwała z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 21/95; uchwała z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92).
Powtórzmy - zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 232/05). Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/10). Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/08).
Sąd jako chybiony ocenił również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej w niniejszym postepowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w oparciu o ustawową podstawę wynikającą z dostrzeżonego rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia ww. przepisów prawa materialnego
Przepis art. 2 Konstytucji statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Wbrew zarzutowi skarżącej spółki, naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może w świetle omówionego w tym kontekście stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkować naruszenia art. 2 Konstytucji.
Również okoliczność działania inwestora w pełnym zaufaniu do organów pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postepowania nieważnościowego. Skarżący próżno dąży do ochrony decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa powołując się na przepisy rangi konstytucyjnej. Ustawodawca zagwarantował z jednej strony stabilność orzeczeń administracyjnych ustanawiając zasadę trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. ale dopuścił też wyjątki wynikające np. z procedury o stwierdzeniu nieważności decyzji, po myśli art. 156 i nast. k.p.a.
Ma racje skarżąca spółka problem odjęcia uprawnień nadanych w decyzji administracyjnej jest szczególnie dotkliwy w przypadku stwierdzania nieważności pozwoleń na budowę. Inwestor na wypadek stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest jednak chroniony. Właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną jest postępowanie przed sądami powszechnymi.
Sąd w pełni podziela przywołany w uzasadnieniu skargi pogląd prawny wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, LEX nr 1682732 -: "Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych [...]. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. [...] Regułę trwałości decyzji uzasadniają [...] konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa.".
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a.. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak omówiono powyżej wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Zdaniem Sądu, właśnie takimi kryteriami operowano w niniejszym postępowaniu, prowadzącym do uzasadnionego stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powtórzmy w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa, który jest jasny i zrozumiały i nie wymaga interpretacji, naruszenie obarczone jest przymiotem rażącego zatem kwalifikowanego naruszenia prawa, niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego projektowana zabudowa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa
I wreszcie na tle przedstawionych rozważań nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a także uzasadniających uchylenie decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. .
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).