VII SA/Wa 288/21

VII SA/Wa 288/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2727/21 - Wyrok NSA z 2021-01-19
II OSK 2727/21 - Wyrok NSA z 2024-10-16
II SA/Sz 831/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-01-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 par. 1 pkt 5 i pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48 ust. 1-3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB" bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. M. i W. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2020r., nr [...] o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania – własnej decyzji z [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymał w mocy ww. decyzję [...] WINB z [...] lipca 2020 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako: "PINB w K.") decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nakazał B. M. i W. M., właścicielom działki nr [...], rozbiórkę samowolnie wykonanych schodów wejściowych i podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego na ww. działce w K. przy ul. [...].
Decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...],[...] WINB utrzymał ww. decyzję w mocy.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 211/12 oddalił skargę B. M. i W. M. na decyzję [...] WINB nr [...] z [...] grudnia 2011 r.
W związku z wnioskiem B. i W. M. z 5 września 2014 r., [...] WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., postanowieniem z [...] października 2014 r., znak: [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...].
Po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania, decyzją z [...] lipca 2020r., nr [...],[...] WINB odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2011 r. U podstaw odmowy uchylenia ww. decyzji ostatecznej przez organ wojewódzki legło przyjęcie, że B. i W. M. nie wywiązali się w całości z nałożonych nań w toku uprzednio prowadzonego postępowania obowiązków i to nie sam brak przedłożenia zaświadczenia o zgodności przedmiotowych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakreślonym terminie przesądził o nałożeniu na wnioskodawców nakazu rozbiórki. [...] WINB wskazał, że zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki było rezultatem nieprzedłożenia żadnego z żądanych wówczas przez organ powiatowy dokumentów. Ponadto organ wojewódzki stwierdził, że nie można uznać, iż pomiędzy wydaniem decyzji nr [...] a postanowieniem Burmistrza K. z [...] lipca 2011 r. odmawiającym wydania zaświadczenia o zgodności robót z miejscowym planem, zachodzi jakakolwiek zależność wyrażająca się w tym, iż jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, gdyż zarówno organ wojewódzki jak i organ powiatowy nigdy nie weszły w posiadanie postanowienia Burmistrza K. z [...] lipca 2011 r.
Z powyższym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodzili się B. i W. M., składając w ustawowym terminie odwołanie.
GINB rozpatrując wniesione odwołanie przypomniał, że B. i W. M. wystąpili o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a, wskazując, że "ujawniła się nowa istotna dla sprawy okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nie znana organowi wydającemu decyzję. Okolicznością tą jest fakt, iż schody oraz podjazd są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta - K. Potwierdza to Zaświadczenie Burmistrza K. z dnia 27.08.2014 r." Ponadto wnioskodawcy podnieśli, że "Decyzje rozbiórkowe wydane zostały w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Postanowienie Burmistrza K. z 2011 r., odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego schodów i podjazdu, przyczyniło się do wydania decyzji PINB [...] i WINB [...], ponieważ brak przedłożenia przedmiotowego zaświadczenia skutkował wydaniem nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust 4 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...].08.2014 r., SKO stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza K. z dnia [...].07.2011 r."
W tym względzie GINB podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Organ II instancji wyjaśnił, że przez "nową istotną okoliczność" dla sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Przesłanka wznowienia postępowania w zakresie wyjścia na jaw nowych dowodów będzie natomiast zachodziła wówczas, gdy dowody te, nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, tzn. dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, a w konsekwencji także wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych.
Wydane w wyniku postanowienia SKO w S. z [...] sierpnia 2014 r. (którym stwierdzono nieważność postanowienia Burmistrza K. z [...] lipca 2011 r.) zaświadczenie Burmistrza K. z 27 sierpnia 2014 r., znak: [...] (w którym stwierdzono, że roboty budowlane polegające na wykonaniu schodów i podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], w K. przy ul. [...] są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] maja 2013 r. – Dz. Urz. Województwa [...] z [...] lipca 2013 r., poz. [...], dalej "m.p.z.p."), zdaniem GINB, nie może być uznane za nowy, istotny dla sprawy dowód. Zaświadczenie to potwierdza zgodność robót budowlanych z m.p.z.p. na dzień 27 sierpnia 2014 r., a tymczasem decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w 2011r., a więc znacznie wcześniej.
Nawet gdyby przyjąć, że dowód ten – mimo, iż powstał już po wydaniu kontrolowanej decyzji – stwierdza jednak istnienie okoliczności istniejącej w dacie jej podjęcia, to i tak w żaden sposób nie mógłby prowadzić do wydania rozstrzygnięcia innego niż dotychczasowe. Powodem wydania decyzji rozbiórkowej przez [...] WINB nie było bowiem postanowienie Burmistrza K. z [...] lipca 2011 r., gdyż nie było mu ono znane, ale brak dostarczenia w wyznaczonym terminie, tj. do 30 czerwca 2011 r., dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie wykonanych schodów wejściowych w miejscu istniejących i podjazdu dla wózków towarowych, które zostały wymienione w postanowieniu PINB w K. z [...] maja 2011 r., nr [...], znak: [...], wstrzymującym wykonywanie robót budowlanych i nakładającym obowiązek przedłożenia także czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia potwierdzającego aktualną (na dzień opracowania projektu) przynależność projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, a ponadto oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ww. terminie nie zostały przedłożone żadne dokumenty. B. i W. M. nie wnioskowali o przedłużenie terminu na ich dostarczenie. Również na etapie postępowania odwoławczego nie zasygnalizowali choćby woli ich przedłożenia. W tych okolicznościach, według GINB, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, obligatoryjne było wydanie nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do drugiej przesłanki podniesionej przez wnioskodawców, organ II instancji wskazał, że w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. chodzi o sytuację, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu i rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Innymi słowy chodzi o decyzje związane, czyli takie które muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej. Związek taki istnieje wówczas, gdy jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie drugiej nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania pierwszej (wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1637/16).
GINB uznał, że wbrew twierdzeniom stron decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wydana w oparciu o postanowienie Burmistrza K. z [...] lipca 2011 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego schodów i podjazdu. Ww. postanowienie nie zostało przedłożone ani organowi powiatowemu ani organowi wojewódzkiemu. Organ powiatowy ani wojewódzki nie wymieniają go w swoich decyzjach.
Z tych wszystkich względów, GINB stwierdził, że wskazywane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie stanowią podstaw do uchylenia decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2011 r., co uzasadniało wydanie decyzji odmownej o charakterze procesowym, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z takim rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodzili się B. i W. M. (dalej także: "Skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucają:
1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie miało wpływu na wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę schodów, wydanie przez Burmistrza K. postanowienia z [...] lipca 2011 r., (odmawiającego wydanie zaświadczenia, iż schody i podjazd do sklepu przy ul [...] w K. są zgodne z m.p.z.p.), którego została stwierdzona nieważność, w efekcie czego Burmistrz K. wydał zaświadczenie z 27 sierpnia 2014r., o którym mowa w pkt 2;
2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaświadczenie Burmistrza K. z 27 sierpnia 2014 r. stwierdzające, że schody i podjazd prowadzące do sklepu Skarżących są zgodne z m.p.z.p., nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, która ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;
3. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 81c ust 4 prawa budowlanego poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy Projektu budowlanego zamiennego z [...] października 2004 r. obejmującego roboty dotyczące schodów i podjazdu, oraz oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 2004 r., które nie straciły aktualności na przestrzeni lat, przy czym również zaświadczenie Burmistrza K. z 14 października 2004 r. o zgodności schodów i podjazdu z m.p.z.p., będące wciąż aktualne na dzień wydania decyzji rozbiórkowych w 2011 r. jest pomijane przez organy nadzoru budowlanego;
4. Naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji, gdy jest to możliwe, a w ten sposób nie został uwzględniony słuszny interes stron i które to działanie organów nie budzi zaufania Skarżących, ponieważ ograniczone zostały Ich prawa obywatelskie wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na uwadze powyższe Skarżący wnoszą o uchylenie decyzji GINB oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] WINB w całości i przekazanie sprawy przez organ I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na Ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podnoszą, że wydanie przez Burmistrza K. postanowienia z [...] lipca 2011 r., (odmawiającego wydania zaświadczenia, iż schody i podjazd do sklepu przy ul [...] w K. są zgodne z m.p.z.p.) miało wpływ na wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę schodów. Wynika to wprost z przepisów Prawa budowlanego, tj. art 48. ust. 2 i ust. 3, wedle których, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie tego rodzaju dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
W przypadku Skarżących okazanie postanowienia Burmistrza K. z [...] lipca 2011 r., (odmawiającego wydania zaświadczenia, iż schody i podjazd do sklepu przy ul [...] w K. są zgodne z m.p.z.p.) od razu skutkowałoby zatem wydaniem nakazu rozbiórki bez jakiejkolwiek szansy na odwołanie.
Dlatego Skarżący uważają, że wydanie ww. postanowienia przez Burmistrza K. miało wpływ na wydanie decyzji rozbiórkowej również poprzez fakt, iż nie mogli Oni skompletować reszty wymaganych dokumentów. Projektant nie sporządził projektu budowlanego, ponieważ Skarżący nie posiadali aktualnego zaświadczenia, że schody i podjazd są zgodne z m.p.z.p.
Nawet gdyby Skarżący dostarczyli do PINB projekt oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ powiatowy i tak nie mógłby podjąć postępowania legalizacyjnego bez zaświadczenia, że schody i podjazd są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie wiedzieli natomiast, że istnieje możliwość wystąpienia o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów w PINB.
Zdaniem Skarżących, zaświadczenie Burmistrza K. z 27 sierpnia 2014 r. stwierdzające, iż schody i podjazd prowadzące do Ich sklepu są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowi nową okoliczność, która istniała w dniu wydania decyzji rozbiórkowych w 2011 r., o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji tego, istnieje obecnie możliwość wydania odmiennego rozstrzygnięcia, tj. uchylenia nakazu rozbiórki, ponieważ w ocenie Skarżących nie jest prawidłowym stwierdzenie, iż nie dostarczyli Oni wymaganym dokumentów nakazanych postanowieniem PINB z 2011 r. Organ powiatowy dysponował bowiem tego rodzaju dokumentacją, którą Skarżący przedłożyli jeszcze na wezwanie zawarte w decyzji PINB w K. z [...] września 2004 r., nr [...]. Skarżący w dniu 9 listopada 2004 r. dostarczyli wówczas projekt budowlany zamienny wraz z wymaganymi załącznikami, w tym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością. Sam fakt, że projekt budowlany zamienny jest z 2004 r. nie świadczy o tym, że jest nieaktualny. Organy powinny najpierw sprawdzić, w jakim zakresie dokument znajdujący się w aktach sprawy należy zaktualizować i uzupełnić bądź wezwać Skarżących do sporządzenia nowego projektu, a nie czyniąc tego naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art 81c ust. 4 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy orzeczenie [...] WINB z [...] lipca 2020 r. o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania – decyzji tego organu z [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skierowanego do Skarżących, jako właścicieli działki nr [...], dotyczącego samowolnie wykonanych schodów wejściowych i podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego na ww. działce położonej w K. przy ul. [...].
Należy wobec tego w pierwszej kolejności podkreślić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny, gdyż jak już wspomniano dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia), stanowiąc odstępstwo od zasady trwałości tego rodzaju rozstrzygnięć, przewidzianej w art. 16 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i 145b k.p.a. Z uwagi na przypomnianą zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający. Z kolei ze względu na obligatoryjny sposób sformułowania przyczyn wznowienia organ nie dysponuje tutaj uznaniem administracyjnym (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).
Skarżący jako podstawę wniosku o wznowienie postepowania w sprawie zakończonej ww. decyzją [...] WINB z [...] grudnia 2011 r. wskazali przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. Druga ze wskazanych przyczyn wznowienia dotyczy sytuacji, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
W zakresie tej przesłanki wznowieniowej, tutejszy Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji, który wskazał, że nie może ona zachodzić w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzja ostateczna [...] WINB z [...] grudnia 2011 r. nakazująca rozbiórkę, nie została wydana w oparciu o postanowienie Burmistrza K. z [...] lipca 2011 r., znak: [...], którym odmówiono wydania Skarżącym zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego schodów i podjazdu.
Jak wynika z akt sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] WINB z [...] grudnia 2011 r., PINB w K. postanowieniem z [...] maja 2011 r., nr [...], wstrzymał wykonywanie przez Skarżących robót budowlanych prowadzonych względem schodów i podjazdu do sklepu na działce nr [...] w K. przy ul. [...] i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia:
- zaświadczenia Burmistrza K., że roboty budowlane, o których mowa wyżej są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia potwierdzającego aktualną (na dzień opracowania projektu) przynależność projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący we wskazanym w ww. postanowieniu terminie nie przedłożyli żądanych dokumentów, ani też postanowienia Burmistrza K. z [...] lipca 2011r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności realizowanej inwestycji w zakresie schodów i podjazdu z m.p.z.p. Rozstrzygnięcie to nie zostało również przedłożone na etapie postępowania odwoławczego przed [...] WINB. Tym samym, słusznie przyjął GINB, że ostateczna decyzja [...] WINB o nakazie rozbiórki, nie mogła opierać się na ww. postanowieniu Burmistrza K., którego nieważność stwierdziło SKO w S. w dniu [...] sierpnia 2014 r., a w konsekwencji w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., na którą powołują się Skarżący we wniosku o wznowienie postepowania.
Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję.
Posłużenie się przez ustawodawcę na gruncie ww. normy prawnej konstrukcją alternatywy wskazuje, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą, ale nie muszą, iść w parze (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1358/10, LEX nr 1151651). W konsekwencji będzie to oznaczało, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawodawca zawarł dwie przesłanki wznowienia, które łączy element nowości w postępowaniu, istotności, istnienia w dniu wydania decyzji oraz ich nieznajomości organowi, który wydał decyzję.
Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi. Stan ten ma przy tym wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest zatem taka tylko okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985/1, poz. 35; z dnia 6 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1302/97, LEX nr 43148; z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1440/97, POP 2001/2, poz. 29; z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 1885/99, LEX nr 50152).
Z kolei nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował. Przez nowy dowód istotny dla sprawy również należy rozumieć taki dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swojej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021).
Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi w dniu wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 737/97, LEX nr 33391). Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, OSP 2001/2, poz. 21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedłożone przez Skarżących zaświadczenie Burmistrza K. z 27 sierpnia 2014 r. stwierdzające, że schody i podjazd prowadzące do należącego do nich sklepu są zgodne z m.p.z.p., z całą pewnością nie może być uznane za "nowy dowód w sprawie" o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaświadczenie to zostało bowiem sporządzone już po wydaniu w sprawie przez [...] WINB decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r.
Wobec powyższego, w kontekście przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., rozważenia wymaga li tylko, czy ustalenia wynikające z powołanego przez Skarżących zaświadczenia mogą wskazywać na istnienie pewnych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które istniały w dacie orzekania przez organ wojewódzki, a które nie były temu organowi znane.
Tutejszy Sąd doszedł do wniosku, że przedmiotowe zaświadczenie – wbrew argumentacji Skarżących – nie jest jednak również nośnikiem takich okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a które nie były znane organowi wydającemu decyzję ostateczną.
W tym względzie niejako ubocznie wymaga wyjaśnienia, że co do zasady za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana nowa wykładnia czy wyjaśnienie treści przepisów prawnych, dokonane przez inny organ czy sąd (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1538/95, opubl. w "Glosa" 1997/4, s. 31). W wyroku z 13 lipca 1994 r. (sygn. akt III SA 1800/93, ONSA 1995/3) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność faktyczna (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) to zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej od wykładni prawa. Także w wyroku z 7 maja 1997 r. (sygn. akt SA/Sz 275/96, LEX nr 30780), NSA zauważył, że nowa wykładnia przepisu prawnego, zarówno dokonana przez organ stosujący prawo, jak i ustalona w judykaturze, nie jest nowym faktem ani dowodem, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5. Podobnie w wyroku NSA z 16 maja 1997 r. (sygn. akt III SA 1549/95, LEX nr 29921) zaznaczono, że ustalona w judykaturze nowa wykładnia przepisu prawnego, która – gdyby była zastosowana w sprawie – spowodowałaby odmienną decyzję, nie jest podstawą do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5, gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z nowym dowodem, ani z nową okolicznością faktyczną.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem stanowisko NSA zawarte w wyroku z 24 lipca 1997 r. (sygn. akt I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328), że błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowi ją natomiast wadliwe ustalenie stanu faktycznego (tak też NSA w wyrokach: z dnia 15 października 1997r., I SA/Wr 1838/96, LEX nr 31587; z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 29/97, LEX nr 34920). Wobec tego konieczne jest przypomnienie, że okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka tylko okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 74/11, LEX nr 853003). Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a więc muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 696/17, LEX nr 2435849; por. też wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1631/16, LEX nr 2493404).
Mając to na uwadze podkreślić należy, że ostateczna decyzja [...] WINB z [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie PINB w K. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nakazujące B. i W. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanych schodów wejściowych i podjazdu do sklepu zlokalizowanego w K. przy ul. [...], w żadnym razie nie opierała się na ustaleniu, że zrealizowane roboty budowlane są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak już bowiem wskazano, organom nie było nawet wiadome, że Skarżący otrzymali od Burmistrza K. postanowienie z [...] lipca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności ww. inwestycji z m.p.z.p. Ostateczna decyzja [...] WINB w przedmiocie nakazu rozbiórki zapadła wyłącznie na skutek nieprzedłożenia przez Skarżących żadnego z dokumentów wskazanych w wezwaniu organu powiatowego z [...] maja 2011 r., nr [...].
W konsekwencji, zaświadczenie Burmistrza K. z 27 sierpnia 2014 r. stwierdzające, że schody i podjazd prowadzące do sklepu Skarżących są zgodne z m.p.z.p., mogłoby zostać uznane za nośnik informacji o nowych istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tylko wówczas, gdyby podstawę decyzji [...] WINB o nakazie rozbiórki stanowiły ustalenia o odmiennej treści, tj. przyjęcie przez ten organ, że roboty zrealizowane w ramach samowoli budowlanej nie są zgodne z miejscowym planem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie bez racji zwrócił także uwagę na ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1054/17), zapadłym na skutek kontroli orzeczeń organów nadzoru budowlanego wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2011 r. W przywołanym wyroku NSA w pełni podzielił zapatrywanie Sądu I instancji, podkreślając, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma okoliczność, iż podstawę faktyczną ostatecznego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego stanowiło nieprzedłożenie przez Skarżących w określonym terminie wymaganej dokumentacji, także tej poza zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania.
Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczność ta determinuje również ocenę prawną występowania w sprawie przesłanek wznowienia postępowania, na które powołują się Skarżący. Skoro bowiem, pomimo wezwania PINB w K., Skarżący nie przedłożyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia potwierdzającego aktualną (na dzień opracowania projektu) przynależność projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to sama tylko okoliczność związana ze stwierdzoną później wadliwością odmowy wydania Skarżącym zaświadczenia potwierdzającego zgodność robót budowlanych z m.p.z.p., nie mogła mieć wpływu na zmianę decyzji w jej zasadniczej kwestii. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej przez [...] WINB), w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków przedstawienia wymaganej w ust. 3 dokumentacji, organ zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 5 ww. ustawy, wyłącznie przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Organy nadzoru budowlanego działały zatem w ramach związania administracyjnego, a powyższa regulacja nie pozostawiała żadnego luzu decyzyjnego. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawierała norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd zobowiązany jest zarazem odnieść się do argumentacji skargi, w której sygnalizowany jest fakt złożenia przez Skarżących jeszcze w 2004 r. projektu budowlanego zamiennego wraz z załącznikami, w tym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i związanych z tym zarzutami naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.
W tym zakresie należy zauważyć, że na żądanie PINB w K. zawarte w decyzji tego organu z [...] września 2004 r., nr [...], Skarżący złożyli w dniu 15 października 2004 r. akt notarialny z [...] kwietnia 1996 r. dotyczący nabycia przez nich własności nieruchomości objętej inwestycją oraz dokumentację techniczną nazwaną "Projekt budowlany zamienny", sporządzoną w dniu [...] października 2004 r., wśród której nie znajdowały się jednak żadne inne opinie, uzgodnienia, pozwolenia czy zaświadczenie potwierdzającego aktualną (na dzień opracowania projektu) przynależność projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego. Słusznie dostrzegł tu również GINB, że z przedłożonego wówczas przez Skarżących zaświadczenia Burmistrza K. z dnia 14 października 2004 r. o zgodności inwestycji z m.p.z.p. nie sposób wywieść, aby odnosiło się ono do spornych schodów i podjazdu w postaci, w jakiej zostały one samowolnie zrealizowane przez Skarżących. Także treść wezwania organu powiatowego z dnia 5 listopada 2004 r., znak: PINB [...] wskazuje, że dokumentacja ta została uznana przez PINB w K. za niekompletną, przy czym z akt sprawy nie wynika, ażeby została ona wskutek powyższego ostatecznie i prawidłowo uzupełniona. Okoliczność ta przestała mieć istotne znaczenie wobec faktu, że decyzja PINB w K. z [...] września 2004 r., nr [...], w oparciu o którą organ powiatowy domagał się ww. dokumentów, została następnie uchylona rozstrzygnięciem [...] WINB z [...] grudnia 2004r., nr [...].
Nie ulega wątpliwości, że w tym stanie rzeczy oraz z uwagi na znaczny upływ czasu od daty sporządzenia ww. materiałów, organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę był w pełni uprawniony i zobowiązany do powtórnego wezwania inwestorów do przedłożenia aktualnej i pełnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych, co też nastąpiło w drodze postanowienia PINB w K. z [...] maja 2011r., nr [...]. W rezultacie niezastosowania się przez Skarżących do ww. wezwania i wobec niewykonania nałożonych obowiązków, w świetle przywołanych wcześniej przepisów art. 48 Prawa budowlanego, niedopuszczalne okazało się wdrożenie procedury legalizacyjnej, zaś organ powiatowy zobowiązany był orzec o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót.
Wbrew zarzutom skargi, organy w postępowaniu wznowieniowym nie naruszyły przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., albowiem w sytuacji nieujawnienia w sprawie nowych istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, przedmiotem tego postępowania nie mogła być ponowna ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja.
Organom administracji nie można również postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten przyznaje bowiem organom nadzoru budowlanego uprawnienia do prowadzenia czynności kontrolnych, w drodze których nie czyni się ustaleń dokonywanych w oparciu o dokumentację wymaganą przepisem art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Wykazanie zgodności samowolnie zrealizowanych robót budowlanych z prawem następuje wyłącznie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nie zaś poprzez czynności kontrolne organu wykonywane w oparciu o art. 81c ust. 4 tej ustawy.
Zdaniem Sądu, w przedstawionych okolicznościach, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił sprawę w sposób właściwy, wobec czego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.