VII SA/Wa 2879/14

VII SA/Wa 2879/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Maria Tarnowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2732/15 - Wyrok NSA z 2017-06-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7,  art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/13 - odwołania M. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], udzielającej A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], udzielającej A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy w/w decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2343/12 uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2012 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...].
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/13, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2013 r.
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając odwołanie M. B., decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], udzielającą A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., znak: [...] udzielił A. i A. R. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] położonej w [...]. W związku z tym, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...] udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...]. Inwestor po raz kolejny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej ww. budynku mieszkalno – gospodarczego. Mając na względzie to, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku, organ na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], którą udzielił A. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, zlokalizowanym przy ul. [...] w [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu działki, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. (oraz w kontekście oznaczeń na mapie stanowiącej załącznik do pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.), budynek gospodarczo – mieszkalny A. i A. R., oznaczony na planie nr 1 umiejscowiony został w granicy działki inwestorów oraz działki [...] i działki [...]. Z akt sprawy wynika, że działka na [...] należy do M. B., która nabyła ją w dniu [...] stycznia 1993 r. Natomiast działkę nr [...] (powstałą w wyniku podziału terenu wcześniej wykorzystywanego jako ścieżka gruntowa) K. L. nabyła w użytkowanie wieczyste od Gminy Miasta [...] w dniu [...] września 1992 r., aktem notarialnym Repertorium A Nr [...].
Organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. kwestie usytuowania na działkach nowopowstających budynków regulowało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 Nr 17, poz. 62 ze zm.). Organ podał, że § 12 rozporządzenia normował zasady odległości budynków od granicy i odległości między budynkami. Przepis ten określał sytuowanie budynków w odległości 4 metry od granicy, dozwalając zmniejszenie tej odległości, o ile zachowana zostanie odległość 8 metrów między istniejącymi budynkami.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/13 wskazał, że stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, było przedwczesne. W ocenie Sądu nie można także uznać, że skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. poprzedzona była decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...], (której nieważność została stwierdzona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], znak: [...]), to stosownie do zasady uregulowanej w art. 8 k.p.a., okoliczności tożsame w obu sprawach winny być przez ten sam organ w ten sam sposób ocenione. Podkreślono, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., z którego wynika, że działka nr [...], należąca do M. B. została zabudowana. Z akt postępowania nie wynika jednak jakiego rodzaju obiekt budowlany powstał na działce i w jakiej dacie. Zdaniem Sądu konieczne było wyjaśnienie powyższego i na podstawie tego również ocena kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji.
Organ odwoławczy podał, że z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], M. B., właścicielka działki oznaczonej nr ewid. [...], na swojej działce realizowała budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1993 r., nr [...]. Wskazany budynek został usytuowany w odległości 12 m od budynku Państwa R. i w odległości więcej niż 4 m od granicy z działką Państwa R. Z pisma M. B. z dnia [...] maja 2014 r., skierowanego do GUNB wynika ponadto, że "faktycznie w 1994 r., kiedy p. [...] uzyskali pozwolenie na kontynuację praw przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną moja działka była już zabudowana, przy czym mój dom został zlokalizowany w odległości 4 m od granicy od działki p. R.".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że stan faktyczny sprawy na dzień [...] kwietnia 1994 r. wskazuje, że usytuowanie spornego budynku, zgodnie z planem realizacyjnym będącym załącznikiem do decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., nie narusza pkt 2 § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, aby decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r., obarczona była wadą rażącego naruszenia § 12 wskazywanego rozporządzenia.
W ocenie organu odwoławczego, po ponownej analizie sprawy nie można również uznać, aby wskazana decyzja była sprzeczna z zapisami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą MRN w [...] nr [...] z [...] listopada 1985 r., na podstawie którego wydano A. i A. R. pozwolenie na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, gdyż plan miejscowy nie zawiera zapisów zakazujących budowy budynków w granicy działek.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu M. B., że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa § 12 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w stosunku do działki K. L., wskazał, że zabudowana działka K. L. nr [...], oddzielona jest od działki inwestorów działką nr [...] (o powierzchni 83 m² i szerokości 5 m), będącą w użytkowaniu wieczystym K. L. Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., wskazał, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału terenu wcześniej wykorzystywanego jako ścieżka gruntowa. Ponadto z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] wynika, że w dniu [...] kwietnia 1994 r. była ona działką niezabudowaną. Wobec tego, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że usytuowanie budynku A. i A. R. w stosunku do zabudowań na działce K. L., jest niezgodne z § 12 w/w rozporządzenia, a co za tym idzie, brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia.
Odnośnie zarzutu Skarżącej, dotyczącego nieudzielenia przez nią pisemnej zgody na budowę spornego budynku w granicy działek, organ II instancji wyjaśnił, że brak takiej zgody nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie robót budowlanych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył również, iż w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], zapisano, że udziela się pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, położonym w [...] przy ul. [...], zamiast [...]. Organ II instancji uważa jednak, że nie można uznać, że stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanego rozstrzygnięcia, gdyż w będącym załącznikiem do w/w decyzji planie realizacyjnym prawidłowo określono działkę, której dotyczy wydane pozwolenie na budowę. Ponadto, pozostałe dokumenty dotyczące prowadzonego postępowania odnoszą się do działki położonej przy ul. [...] w [...]. Dlatego też, według organu, wskazane uchybienie nie ma charakteru rażącego, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.
II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu
5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że inwestorzy nigdy nie dokonali odstępstwa od decyzji z dnia [...] sierpnia 1992 r. udzielającej pozwolenia na budowę garażu, tylko od początku realizowali budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną. Dodała, że inwestorzy bez pozwolenia budowali zupełnie inny dom i obecnie niemożliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego czyli budynku garażowego, ponieważ żadna część domu nie odpowiada parametrom budynku, którego projekt zatwierdza decyzja z dnia [...] sierpnia 1992 r. (zob. wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 1075/11). Podniosła, że inwestorzy wznosili swój budynek pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w zaistniałej sytuacji organ przeprowadzający kontrolę na działce inwestorów powinien zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy wydać nakaz rozbiórki, tym bardziej, że inwestycja była realizowana na terenie, gdzie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który wskazywał przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, wolnostojącą, natomiast nie zezwalał na budownictwo uzupełniające typu garaże, bądź budynki gospodarcze, a ponadto budynek został usytuowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem skarżącej okna w budynku Państwa R. zostały zlokalizowane w odległości 1 metra od granicy działki skarżącej, co jest rażącym naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto działka Państwa R. graniczy z zabudowaną działką Pani L., a co za tym idzie budynek Państwa R. został zlokalizowany w odległości 5 metrów od budynku Pani L., co stanowi również rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącej organ wydający decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r. zezwalającą Państwu R. na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, a położonym w Ż. przy ulicy [...], rażąco naruszył art.144 Kc.
Skarżąca podniosła, że nie została zawiadomiona, w trybie art. 10 k.p.a., o zakończonym postępowaniu w sprawie, tym samym uniemożliwiono skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym.
6. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], udzielającą A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...].
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego co najmniej przedwcześnie, bowiem bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r.
9. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje z dnia [...] kwietnia 1994 r. o tożsamej treści udzielające A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...]. Każda z tych decyzji zawiera identyczny układ tekstu i skierowana jest do tych samych stron postępowania. Co istotne, decyzje te różnią się jednak znakiem i osobą wydającą decyzję. Jedna z tych decyzji posiada znak: [...] i została wydana z upoważnienia Starosty oraz podpisana przez członka zarządu, natomiast druga decyzja – została opatrzona znakiem nieczytelnym w części, prawdopodobnie [...] i została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta, na decyzji tej w nagłówku widnieje nieczytelna pieczęć "Urząd Miasta".
Sąd zauważa również, że na istnienie dwóch decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. o znaku: [...] i o znaku: [...] wskazała również skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie. W piśmie tym skarżąca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 1994 r. znak: [...] (lub znak: [...] – nieczytelność końcówki numeru). W uzasadnieniu wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak: [...] została wydana bez udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. została wydana przedwcześnie, bowiem bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w aktach sprawy znajdują się dwie tożsame decyzje z dnia [...] kwietnia 1994 r. udzielające A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...].
Ponadto Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie obu decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., w tym decyzja o znaku: [...] została potwierdzona przez organ za zgodność z oryginałem.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że nie została jednoznacznie wyjaśniona istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia, a mianowicie która decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. weszła do obrotu prawnego i udzielała A. R. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...] w [...].
W tym stanie rzeczy uznając, że organ II instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.
10. Rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji. Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.