VII SA/WA 2878/24

VII SA/Wa 2878/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi W.C, M. C. i W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2024 r. znak: DOR.7110.134.2024.PKR, DOA.7110.453.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. C., M. C. i W. F. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 września
2024 r., znak: DOR.7110.134.2024.PKR na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.
z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołań U. C. i W. C. oraz M. C. od decyzji Wojewody Śląskiego z 30 września 2019 r., znak: IFXIV.7840.5.50.2018 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta B. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz inwestora – M. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...] w R. przy ul. O., gm. B. (obręb: [...] R.). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2018 r.
Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. W. C. i U. C. zwrócili się do Starosty B. o unieważnienie ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Organ ten postanowieniem z dnia
[...] sierpnia 2018 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania
w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. rozstrzygnięcie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 r., znak IFXIV.7840.11.61.2018 uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. nr [...] z dnia [...] lutego
2018 r. Jednocześnie dnia [...] stycznia 2019 r. M. C. i W. F. zwróciły się do Wojewody Śląskiego z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. U. C. i W. C. w odpowiedzi na zapytanie organu wojewódzkiego dotyczące udzielenia informacji, czy podtrzymują swoje żądanie unieważnienia decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., podtrzymali swoje żądanie oraz złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji.
Wojewoda Śląski pismem z dnia 15 lipca 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Następnie decyzją z dnia 30 września 2019 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], znak: [...].
Po rozpatrzeniu odwołań U. C. i W. C. oraz M. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r., znak: DOA.7110.453.2019. JOO, uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji uznając, że skarżący nie posiadają legitymacji do kwestionowania decyzji Starosty B. z dnia 13 lutego 2018 r. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako "WSA w Warszawie"). WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. VII SA/Wa 655/20 oddalił skargi U. C., W. C., M. C. oraz W. F.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem
z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1078/21, uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję GINB z dnia 10 stycznia 2020 r., uznając U. C., W. C., M. C. oraz W. F. za strony postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2018 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 września 2019 r., znak: IFXIV.7840.5.50.2018. W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, czy też naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki będącej przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę. Organ kontrolujący nie stwierdził również rażącego uchybienia przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pomimo zaprojektowania dwóch zgrupowań miejsc postojowych w odległości od granicy z działkami sąsiadującymi mniejszej, niż wskazana w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia. Sporna inwestycja, pomimo wątpliwości skarżących, posiada również dostęp do drogi publicznej. Dowodem na to jest m.in. akt notarialny znajdujący się w aktach administracyjnych organu stopnia podstawowego, który to wskazuje że działki o nr ewid. [...], [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że dostęp do działek o nr ewid. [...]
i [...] przewidziany jest poprzez działkę [...] – której współwłaścicielem w dacie wydawania decyzji był inwestor spornego zamierzenia budowlanego. Końcowo organ II instancji podniósł, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, których oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, znajdują się w aktach sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2024 r., znak: DOR.7110.134.2024.PKR wnieśli W. C., M. C. i W. F..
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), w tym w szczególności:
art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie został naruszony w sytuacji gdy Starosta B. wydał pozwolenie na budowę innemu podmiotowi (Spółce: I. Sp. z o.o.) niż ten, który złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (osoby fizyczne: M. K. i W. C.).
art. 33 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie został naruszony w sytuacji gdy inwestor (spółka) nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lecz zrobił to inny podmiot (osoby fizyczne).
art.35 ust.1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo Budowlane poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwie ustalenie, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza zapisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa R.
art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez ich błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie (niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym), że działki inwestycyjne posiadają dostęp do drogi publicznej.
art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a, oraz
§ 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r., poprzez błędną ich wykładnię lub ich całkowite pominięcie.
Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), w tym w szczególności:
art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 30 września 2019 roku znak: IFXIV.7840.5.50.2018 w sytuacji, w której zachodziły wszelkie przesłanki do uchylenia skarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2018 r.,
Nr [...], Znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany
i udzielającej M. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej (nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4) na działkach nr ewid. [...], [...] położonych przy ul. O.
w R., Gmina B.;
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2018 r.,
Nr [...], Znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany
i udzielającej M. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej (nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4) na działkach nr ewid. [...], [...] położonych przy ul. O.
w R., Gmina B. w sytuacji, w której jak wskazują dokumenty zgromadzone w sprawie, skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę i kwalifikację normatywną zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w tym dokumentów dołączonych do pisma U. C. i W. C. z dn. 21.10.2019 r. w tym m.in.:
Pismo Urzędu Gminy B. dn. [...].07.2018r, Nr [...]
Pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] lutego 2019r nr [...]
Opinia Prezesa OSP R. z dn. [...] marca 2019 r. – co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
art.107 § 3 k.p.a. przejawiające się brakiem ustosunkowania się GINB w uzasadnieniu swojej decyzji z dn.10 września 2024 r. do zgromadzonych w sprawie wielu dowodów, bez podania przyczyn, z powodu których tym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,(zostały one całkowicie pominięte i zignorowane).
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o:
uwzględnienie skargi i uchylenie w całości - jako wydanej z naruszeniem prawa - skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2024r. znak: DOR.7110.134.224.PKR (DOA.7110.453.2019) oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 30 września 2019 roku znak: IFXIV.7840.5.50.2018,
rozstrzygnięcie sprawy co do meritum poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038"
w zabudowie bliźniaczej (nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4) na działkach nr ewid. [...], [...] położonych przy ul. O. w R., Gmina B. w trybie art.156 §1 pkt 2) tzn. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu
o wnikliwą analizę materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie.
Skarżący wnieśli także o przyznanie im kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący rozwinęli argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia
10 września 2024 r., znak: DOR.7110.134.2024.PKR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2024r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 30 września 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz inwestora – M. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...] w R. przy ul. O., gm. B. (obręb:0004 R.).
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.
Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.
Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa, wywołującym skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022).
Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.
Zgodzić się należy z GINB, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Materiał dokumentacyjny potwierdza, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że inwestor (na etapie postępowania zwykłego) wypełnił przesłankę z przepisu Prawa budowlanego, nakładającego taki obowiązek.
Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązkiem właściwego organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę"
Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że nieruchomość inwestycyjna w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2013r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa R. Działki objęte planem inwestycyjnym zlokalizowane są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem MN.43- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i spełniają wymogi określone w § 9 tego planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także w zakresie maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy dla obiektów mieszkalnych, geometrii dachu , liczby wymaganych miejsc parkingowych.
Uprawnione jest także stanowisko organów prowadzących postępowanie nadzorcze , że kontrolowany projekt budowlany nie narusza § 12 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie narusza również §13, 23, 40, 60 oraz 271-274 warunków technicznych.
Sąd podziela również stanowisko GINB, że pomimo zaprojektowania dwóch zgrupowań miejsc postojowych w odległości od granicy z działkami sąsiadującymi mniejszej, niż wskazana w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, nie doszło do rażącego naruszenia prawa , bowiem dotyczy jedynie czterech miejsc postojowych i co istotne, nie prowadzi do naruszenia wymagań w zakresie odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Miejsca te usytuowane zostały w zbliżeniu do działki nr ew. [...] w miejscu w którym wykorzystywana jest ona jako droga dojazdowa. Natomiast zbliżenie do działki nr ew. [...] dotyczy jednego miejsca postojowego, na niewielkiej długości i nie narusza wymogów odległościowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Biorąc więc pod uwagę charakter postępowania w jakim zapadła zaskarżona decyzja, uzasadnionym jest zdaniem Sądu, ocena organu, że naruszenie to nie wywołuje skutku niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.
Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W § 14 tego rozporządzenia wskazano, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis ten dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.
Z przepisów tych wynika zatem obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się w/w dostępem do drogi publicznej z terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.
W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany.
Podkreślenia wymaga, że ani ustawa Prawo budowlane, ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2149/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12).
Zgodnie z art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej winien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że projekt budowlany przewiduje dostęp do drogi publicznej poprzez drogę gruntową ( prywatną) na działce nr ew. [...], o szerokości 4,5 m do 5,00 m, której inwestor w chwili udzielenia pozwolenia na budowę był współwłaścicielem ( KW Nr [...]). Działka nr ew. [...], skomunikowana jest z droga publiczną ( ul. W.) poprzez istniejący ciąg komunikacyjny urządzony na części działki nr ew. [...] oraz działek nr ew. [...] i [...] ( stanowiących własność osób fizycznych- skarżących), a w pozostałej części na prywatnej działce nr ew. [...] oraz na całej długości tego ciągu komunikacyjnego na działce nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa( w użytkowaniu Zarządu Dróg Powiatowych w B.).
Okolicznością bezsporną pozostaje, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działkami nr ew. [...], [...] i [...], a także [...], co wskazuje, że działki inwestycyjne nie miały zapewnionego prawnego dostępu do drogi publicznej- ul. W. Podkreślenia wymaga, że jest to okoliczność obiektywna, niezależna od woli oraz wiedzy organu udzielającego pozwolenia na budowę i jako taka stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Z tego względu nie sposób podzielić argumentacji organu odwoławczego, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro w akcie notarialnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r., wskazano, że działki nr ew. [...], [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej, a ciąg komunikacyjny łączący działkę nr ew. [...] z drogą publiczną na mapie ewidencyjnej oraz w serwisach mapowych określona jest jako ul. O., a na załączniku do planu miejscowego określony został symbolem KDW- orientacyjne przebiegi dróg wewnętrznych. Zadaniem organu architektoniczno-budowlanego było bowiem sprawdzenie czy zgodnie z § 28 ust 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbol KDW stanowi teren drogi wewnętrznej ogólnodostępnej, czy też- jak to ma miejsce- jedynie proponowany, orientacyjny przebieg takiej drogi w przyszłości.
Na potrzeby bowiem, postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak już wyżej przedstawiono, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. O ile jednakże w sprawach regulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bada się istnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej, o tyle w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor musi wykazać się również tytułem prawnym do szlaku drogowego zapewniającego dostęp do drogi publicznej.
Oceniając natomiast skutek powyższe naruszenia, nie można stracić z pola widzenia, że kontrolowane pozwolenie na budowę narusza konstytucyjnie chronione prawo własności i stanowi niedopuszczalne pogorszenie sytuacji właścicieli działek nr ew. [...], [...] i [...] w ewentualnym postępowaniu o ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Niezależnie jednak od wystąpienia kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, to podkreślenia wymaga, że , co umknęło organowi II instancji , że doszło do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2018r., Nr [...].
Z art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który został wprowadzony do systemu prawnego od 19 września 2020 r., wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), zaś w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2).
W myśl art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
W ocenie Sądu art. 37b Prawa budowlanego ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również gdy postępowanie takie zostało już przed 19 września 2020 r. wszczęte.
W żadnym razie nie można z powyższych regulacji wywieść, że art. 37b Prawa budowlanego nie będzie miał zastosowania do decyzji objętych już postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest bowiem przepisem dotychczas nieznanym ustawie Prawo budowlane (jest to regulacja nowa), zaś art. 25 ustawy zmieniającej wprost i jednoznacznie odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych Prawem budowlanym, a więc m.in. spraw o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na budowę, jest jednak uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w Prawie budowlanym. Przepis przejściowy, nie może być zatem rozumiany jako odnoszący się również do postępowań o stwierdzenie nieważności, skoro literalnie i wprost jego zakres jest kierowany jedynie (i aż) do postępowań wszczętych wyłącznie na mocy Prawa budowlanego.
Przy wykładni tego przepisu należy uwzględniać gwarancyjną rolę przepisów przejściowych, formułowanych w ustawach budowlanych po to właśnie, by stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Inaczej mówiąc, przejściowy przepis art. 25 ustawy zmieniającej ma z założenia zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w Prawie budowlanym, które łączą się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na budowę, zgłoszenie, itp.) lub organu (postępowanie legalizacyjne, naprawcze, itp.), opartą o przepisy dotychczasowe, tak, aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa np. projektu budowlanego, przygotowanego na podstawie dotychczasowych regulacji prawnych, odmiennych od obecnie wprowadzonych.
Sąd podkreśla także, że przed 19 września 2020 r. Prawo budowlane nie regulowało jakichkolwiek procedur odnoszących się do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Dopiero wprowadzony art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego doprowadził do częściowego uregulowania tej kwestii w ustawie Prawo budowlane, pozostawiając nadal samo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ramom procedur przewidzianych k.p.a.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim właśnie rozumieniem art. 37b Prawa budowlanego w relacji do art. 25 ustawy zmieniającej i postępowania nieważnościowego jest także art. 28 ustawy zmieniającej, który nakazuje do postępowań już się toczących m.in. w ramach art. 25 ("Do spraw, o których mowa w art. 25-27), stosowanie niektórych nowo wprowadzanych przepisów Prawa budowlanego, które nie znajdują żadnego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, a mogą je znaleźć tylko i wyłącznie w postępowaniach merytorycznych, regulowanych wprost w Prawie budowlanym np. pozwolenia na budowę.
Sąd zarazem zwraca uwagę na cel wprowadzenia art. 37b Prawa budowlanego, którym jest podkreślana w projekcie nowelizacji i w ramach prac legislacyjnych, potrzeba zapewnienia stabilności decyzji budowlanych wydanych w przeszłości, bez względu na datę wydania decyzji czy trwające postępowania nieważnościowe.
Na efektywność i cel ustawy zmieniającej zwracają również uwagę A. Plucińska-Filipowicz i T. Filipowicz [zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2021] wskazując, że "Z przepisu przejściowego noweli z 13.02.2020 r. (art. 25) do spraw uregulowanych Prawem budowlanym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Może pojawić się wątpliwość, czy w przypadku gdy wejście w życie nowelizacji nastąpiło w czasie, gdy postępowanie nieważnościowe już się toczyło, to mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego dotychczasowe, w ogóle nieprzewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki wniosek, w ocenie autorów, byłby sprzeczny z celem i istotą wprowadzonej regulacji".
Należy wreszcie zauważyć, że w toku procesu legislacyjnego cel ustawy i zmiany polegającej na wprowadzeniu przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej po upływie 5 lat od jej wydania był szczegółowo analizowany. Z ogólnodostępnych na stronie Sejmu RP materiałów wynika, że już w trakcie pierwszego czytania rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk nr 121) kwestia 5-letniego przedawnienia była przedstawiana przez Ministra Rozwoju konsekwentnie jako zagadnienie mające mieć zastosowanie do wszystkich stanów zastanych . Również w pracach nadzwyczajnej podkomisji do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk nr 121) badano rządowe przedłożenie nowelizacyjne .
Cel ustawy i art. 37b Prawa budowlanego był wreszcie dyskutowany i przyjęty bez uwag na posiedzeniu sejmowej Komisji Infrastruktury badającej sprawozdanie podkomisji nadzwyczajnej analizującej przedłożony projekt.
W ocenie Sądu z powyższej przytoczonych etapów procesu legislacyjnego wynika niewątpliwie to, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia instytucja ta miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), jak również trwający bądź jeszcze nie stan postępowania nieważnościowego. Jedynym "wyjątkiem", na jaki należy zwrócić uwagę, są przypadki, gdy przed wejściem w życie ustawy stwierdzono już ostatecznie nieważność decyzji budowlanej nawet takiej, która w dacie orzekania przez organy miała więcej niż 5 lat. W takiej sytuacji stan rzeczy został już bowiem przesądzony ostatecznym rozstrzygnięciem organu i wprowadzone przedawnienie takiego orzekania nie może znajdować zastosowania.
Zgodnie z ust 2 art. 37b Prawa budowlanego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględniając powyższą ocenę prawną dokona ponownej analizy decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2018r. w kontekście wyczerpania dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyda rozstrzygnięcie uwzględniające normę art. 158 § 2 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. , na które składają się uiszczone przez skarżących wpisy ( po 200 zł).