VII SA/WA 2878/23

VII SA/Wa 2878/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1155/24 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138§2, art. 136§1, art. 7, art. 77§1, art. 107§1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 64e, art.170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2023 r. nr 1316/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala sprzeciw
Uzasadnienie
L. sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2023 r. nr 1316/23. Kwestionowana w skardze decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy zainicjował wniosek L. sp. z o. o. z siedzibą w W. 18 marca 2020 r. o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w W.
Inwestycja ta realizowana była na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 12 października 2018 r. nr 327/ŚRD/2018, udzielającej inwestorowi A. sp. z o. o. o pozwolenia na budowę.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 2 sierpnia 2021 r. nr 554/OPON/2021 uchylił ww. decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie.
PINB dla m. st. Warszawy decyzją z 19 grudnia 2022 r. nr IOT/233/2022 nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 lutego 2023 r. nr 185/2023 utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z 19 grudnia 2022 r.
Następnie organ powiatowy decyzją z 29 sierpnia 2023 r. nr IWT/73/2023, na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlanego (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlanego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami poziemnymi na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w W., zatwierdził A. sp. z o. o. projekt budowlany ww. inwestycji, zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powiatowy wskazał, że inwestor od dnia 27 sierpnia 2019 r. dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie której mógł realizować roboty budowlane. Po uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2340/19, inwestor dysponował jedynie nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji utracił możliwość kontynuacji robót budowlanych. Materiał dowodowy potwierdzał, że po dniu 9 marca 2020 r. kontynuowano roboty budowlanego zgodnie z projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ powiatowy stwierdził, że nie ma możliwości odrębnego rozpatrywania robót budowlanych wykonanych w oparciu o prawomocne i wykonalne pozwolenie na budowę (art. 50-51 Prawa budowlanego), oraz robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej (art. 48 ww. ustawy). Podkreślił, powołując się na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego oraz organów nadzoru budowlanego, że postępowanie należy prowadzić w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.
PINB podał, że przedłożony przez inwestora w celu realizacji obowiązku, nałożonego decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr IOT/233/2022, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Zakres przedłożonego projektu budowlanego uwzględnia stopień skomplikowania robót, specyfikę i charakter obiektu budowlanego, warunki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w przepisach odrębnych, jak również niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami.
W projekcie zawarto sieci i przyłącza wodociągowe i kanalizacji sanitarnej – ogólnospławnej – objęte procedurą administracyjną realizowaną przez MWPIK na podstawie uzgodnionej z MWPIK dokumentacji, sieci i przyłącza energetyczne wraz ze stacją trafo – objęte procedurą administracyjną realizowaną przez dostawcę energii na podstawie warunków P., sieć cieplną, przyłącza oraz węzły cieplne – objęte procedurą administracyjną realizowaną przez dostawcę energii V. oraz kanalizację przyłącza teletechnicznego objętą procedurą administracyjną zrealizowaną przez dostawcę. Projekt jest kompletny, został sporządzony prawidłowo, co potwierdzały oświadczenia projektantów.
Organ I instancji wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zaświadczenie Prezydenta m. st. Warszawy z 21 lutego 2022 r. nr 28/ŚRD/2022.
W związku z powyższym organ powiatowy stwierdził, że był zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 listopada 2023 r. nr 1316/23, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań L. sp. z o. o., C. sp. z o. o. oraz G. sp. z o. o. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ wojewódzki uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, określonych w art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., co uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Wynika to z całkowitego braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno poprzedzać wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
Organ odwoławczy wskazał, że podstawę decyzji stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), a przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy ograniczył się do ogólnikowego powołania na prawidłowość i kompletność przedłożonego przez inwestora projektu, jak również zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak nie przedstawił argumentacji takiego stanowiska, w szczególności w zestawieniu z poszczególnymi założeniami/zapisami dokumentacji projektowej zamiennej. Ponadto w sposób zbiorczy wskazał na zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania dotyczące sieci i przyłączy mediów, a także na uwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji organu I instancji z 19 grudnia 2022 r., bez bliższego wyjaśnienia, na czym to uwzględnienie polegało. Stanowisko merytoryczne organu I instancji zawarte zostało w czterech końcowych akapitach uzasadnienia decyzji. Taki sposób uzasadnienia w zestawieniu z zarzutami odwołania uniemożliwia ocenę prawidłowości i słuszności stanowiska o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
Organ II instancji zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr VII/138/2021 z dnia 27 stycznia 2011 r. na terenie oznaczonym symbolem 3.2.MW(U) tj. terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług, zawiera szereg wytycznych co do zagospodarowania terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady obsługi komunikacyjnej. Jednocześnie § 29 uchwały odsyła do zapisów ogólnych planu w kwestii m. in. zasad obsługi terenu w infrastrukturę techniczną oraz zasad scalania i podziału nieruchomości.
Organ wojewódzki zaznaczył, że teren działki nr ewid. [...] został podzielony na dwie odrębne działki nr ewid. [...] i [...], co umknęło uwadze organu powiatowego. Ponadto zatwierdzona dokumentacja projektowa posługuje się uprzednio obowiązującym oznaczeniem terenu inwestycji. Wytyczne planistyczne przewidziane w § 29 uchwały, przedmiotowa inwestycja musi spełniać, co powinno być poddane szczegółowej analizie przez organ powiatowy i powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (co do każdej wytycznej).
Powoływanie się przez inwestora na zaświadczenie o zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie jest wiadome w oparciu o jakie dane organ architektoniczno-budowlany wydał ww. zaświadczenie. W szczególności, czy dokonywano analizy rozwiązań projektowych w zakresie spełnienia przez projekt budowlany wymagań § 29 planu miejscowego. Bez powyższych informacji nie można w sposób arbitralny powoływać się na wydane zaświadczenie, nie dokonując własnej analizy przedłożonej dokumentacji projektowej.
W ocenie organu wojewódzkiego, podobne wadliwości dotyczyły oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu, na którym realizuje się inwestycję, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez które należy rozumieć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji całkowicie pomija tę kwestię, w szczególności zgodność usytuowania zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, jak też to, czy realizacja inwestycji nie narusza § 29 tego aktu wykonawczego.
Z uzasadnienia decyzji organu powiatowego nie wynika jakie uzgodnienia, opinie, pozwolenia i sprawdzenia poprzedziły sporządzenie dokumentacji projektowej. Kompletność, zakres i forma projektu budowlanego powinna zostać oceniona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, czego również zabrakło.
MWINB zwrócił też uwagę na konieczność oceny inwestycji w swietle art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 2 maja 2017 r. nr 473/OŚ/2017. W toku postępowania należało ustalić, czy wobec zmian inwestycji w stosunku do pierwotnej dokumentacji, konieczne było uzyskanie nowej decyzji, o której mowa w powołanym przepisie. Powyższe ustalenia należało odnieść do pkt 8.2.3.5 Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, w której podano, iż pierwotnie zaprojektowano po dwa wjazdy do budynku A i C oraz jeden do budynku E. Obecnie projektowany jest jeden wspólny wjazd do garaży wszystkich budynków. W tym względzie można było rozważyć uzyskanie stanowiska organu właściwego do wydania powoływanej decyzji.
Organ wojewódzki podał, że nie wiadomo na czym polegać miało uwzględnienie w projekcie budowlanym wytycznych zawartych w decyzji organu I instancji z 19 grudnia 2022 r.
Dalej organ II instancji stwierdził, że kluczową kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy pozostawało odniesienie się do uwag zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20, oddalającym skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/19. Choć wyrok ten zapadł w sprawie decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, to inwestycja, której oceny dokonał sąd, pozostaje tożsama z przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ powiatowy.
Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym orzeczeniu zwrócił uwagę na kwestię zgodności ówcześnie realizowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów sporządzanych na jej potrzeby, wytyczając kierunek działania przed zatwierdzeniem projektu budowlanego.
MWINB przytoczył fragmenty orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynikało, że: zaprojektowanie garażu w ten sposób, że jego strop znajduje się ponad poziomem terenu od strony ulic, stanowiło naruszenie postanowień § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego; istniały wątpliwości co do zgodności inwestycji z § 29 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego, określającym maksymalną wysokość zabudowy na 37 m i 10 kondygnacji nadziemnych; inwestor nie przedłożył dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla projektowanej inwestycji. Organ wojewódzki podał, że kwestie wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny należało skonfrontować z aktualnym stanem faktycznym sprawy.
Zaznaczył przy tym, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1284/22 m.in. stwierdzono nieważność § 29 ust. 3 pkt 15 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr VIII/138/2021 z dnia 27 stycznia 2011 r. (zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulicy) w części obejmującej działki nr ewid. [...] i [...]. Ponadto wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1912/22 stwierdzono nieważność ww. uchwały w części, tj. § 2 pkt 40 oraz § 29 ust. 3 pkt 5 w zakresie zawartych w tym przepisie sformułowań: "X kondygnacji" i "XI, XII, XVI kondygnacji", w odniesieniu do działek nr [...] i [...]
Organ wojewódzki zwrócił uwagę na skalę realizowanego zamierzenia inwestycyjnego, które dotyczy budowy zespołu budynków wielorodzinnych wraz z częścią usługową i garażami podziemnymi. Dokumentacja projektowa przed jej zatwierdzeniem powinna być poddana wnikliwej i szczegółowej analizie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu powiatowego.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ II instancji nakazał odnieść się co najmniej do kwestii zgodności podstawowych parametrów inwestycji (w tym intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości obiektu) z § 29 planu miejscowego oraz ocenić konieczność uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Brak wykazania zgodności inwestycji z powyższymi parametrami, nie pozwalał ocenić organowi odwoławczemu, czy decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa, czy przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami.
Organ odwoławczy zaznaczył, że projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, obowiązującymi w dacie jego zatwierdzenia, a nie z przepisami już nieobowiązującymi.
Podsumowując organ wojewódzki stwierdził, że naruszono art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Analiza przedłożonego projektu budowlanego zamiennego stanowiła kluczową dla rozstrzygnięcia kwestię, w związku z czym nie może być dokonana tylko przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym.
MWINB zaznaczył, że z uwagi na braki uzasadnienia, uniemożliwiające instancyjną kontrolę decyzji, przedwczesnym było odnoszenie się do merytorycznych zarzutów dotyczących bezzasadności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
L. sp. z o. o. z siedzibą w W. w sprzeciwie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2023 r. nr 1316/23 zarzuciła organowi wojewódzkiemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu powiatowego i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu, ze względu na nieuzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowania przedsięwzięcia objętego projektem złożonym 15 maja i 29 czerwca 2023 r., co stanowiło naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z. art. 71 ust. 2 pkt ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumentację co do konieczności odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z powodu nieprzedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odpowiadając na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw nie był zasadny.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadniczo spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy. Często jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, dlatego kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z uwagi na treść art. 136 § 1 k.p.a. Sąd, rozpoznając sprzeciw, zobowiązany jest również ocenić, czy konieczny do wyjaśnienie zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał wystąpienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji słusznie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 29 sierpnia 2023 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji organ powiatowy naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu słusznie wskazano, że ocena prawidłowości wydania przez organ powiatowy decyzji w przedmiotowym postępowaniu, dotyczącym budowy zespołu budynków wielorodzinnych wraz z częścią usługową i garażami podziemnymi, zdeterminowana była m. in. prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych.
Przypomnienia wymaga, że Wojewoda Mazowiecki, uwzględniając ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2340/19 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20 - decyzją z 2 sierpnia 2021 r. nr 554/OPON/202, uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Poza tym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2579/21, odniesiono się do zasadności postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50 i 51. Prawa budowlanego.
Na kolejnym etapie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, organ powiatowy decyzją z 19 grudnia 2022 r. nr IOT/233/2022 nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w W. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ wojewódzki decyzją z 16 lutego 2023 r. nr 185/23.
Prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego inwestycji, została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 5 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 902/23.
Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy analizując przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową zobowiązany był rozważyć wszystkie okoliczności, od których zależne było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego inwestycji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować ocenę całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę wraz ze zmianami.
Podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sporządzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest ocena zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi, jak również weryfikacja kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnego pozwolenia na budowę decyzją Wojewody Mazowieckiego z 2 sierpnia 2021 r. nr 554/OPON/2021, koniecznym było uwzględnienie powodów, stanowiących podstawę do uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że niezbędnym było odniesienie się do uwag i ocen zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20.
Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż PINB nie przeprowadził samodzielnej weryfikacji projektu budowlanego pod kątem zgodności inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie spełnienia tego wymogu, organ I instancji oparł wyłącznie na przedłożonym zaświadczeniu Prezydenta m. st. Warszawy z 21 lutego 2022 r. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa wadliwość miała tym większe znaczenie, że niezgodność planowanej w pierwotnym kształcie inwestycji z przepisami planistycznymi była jednym z powodów, dla których wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 18 marca 2020 r. Trafnie na str. 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wojewódzki przytoczył szereg kwestii, regulowanych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr VIII/138/2021 z 27 stycznia 2011 r., które PINB powinien samodzielnie zweryfikować i ocenić przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sąd podziela argumentację organu odwoławczego odnoszącą się do braku wyrażenia przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powodów, które w jego ocenie świadczyły o zgodności przedłożonego projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Zasadnie organ II instancji podkreślił, iż pominięto kwestię zgodności projektu z § 12 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera szczegółowego ustosunkowania się do spełnienia wymogu przewidzianego przez art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na co również zasadnie zwrócił uwagę organ wojewódzki.
Organ I instancji zobowiązany był również dokonać analizy inwestycji w kontekście jej zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatwierdzając projekt budowlany w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ powinien ocenić, czy dokonane zmiany projektowe, są istotne w odniesieniu do wymagań decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 maja 2017 r. nr 473/OŚ/2017 o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przeprowadzenie przez organ odwoławczy pełnego postępowania dowodowego w ramach oceny zgodności przedłożonej dokumentacji z przepisami albo zlecenie tego postępowania organowi I instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Brak rozważenia przez organ I instancji wszystkich opisanych okoliczności potwierdza, że słusznie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ogólnikowe twierdzenie organu powiatowego o spełnieniu przez przedłożony projekt budowlany zamienny wymogów określonych w przepisach Prawa budowlanego, nie zostało poparte stosowną i wyczerpującą analizą. Dlatego decyzja PINB z 29 sierpnia 2023 r. nie mogła być poddana merytorycznej ocenie organu wojewódzkiego bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2023 r. nr 1316/23 jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.