VII SA/WA 2871/23

VII SA/Wa 2871/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 152/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A.K. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2023 r. nr 1337/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy"), decyzją z 10 listopada 2023 r., nr 1337/23, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania J. O. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (dalej: "PINB W.", organ I instancji") z [...] września 2023 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. S. w W. W dniu 21 czerwca 2023 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne w lokalach nr 1 i 2 w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. S. w W., w trakcie których stwierdzono, że w poziomie parteru obiektu znajduje się lokal mieszkalny nr 1, w którym wykonano roboty budowlane polegające na usunięciu części wewnętrznej ścian działowych o konstrukcji murowanej (jednej z drzwiami wewnętrznymi). Powołane roboty budowlane polegały na powiększeniu łazienki kosztem wnęki kuchennej, a w istniejącym pokoju zrealizowano pokój z aneksem kuchennym. Lokal nr 1 sąsiaduje z lokalem nr 2. Właścicielka lokalu nr 2 – J. O. poinformowała, że skutkiem robót w lokalu 1 w szafce wnękowej w obszarze korytarza istniały wykruszenia i odpadł tynk.
W opinii technicznej z dnia 12 kwietnia 2023 r. dotyczącej "zagrożeń w lokalu nr 2 od remontu w lokalu nr 1 w budynku S. w W.", sporządzonej przez mgr inż. J. L. (upr. konstr.-bud. nr W.-[...]) wskazano, że (cyt.): "Wizyta w lokalu nr 1 potwierdziła prowadzony remont w zakresie przesunięcia ścianki działowej łazienki, wymiany instalacji i inne prace typowo remontowe nie skutkujące zagrożeniem dla sąsiednich lokali czy budynku, nie ma naruszenia ścian konstrukcyjnych (...) Zakres prowadzonego remontu nie ma negatywnego wpływu na substancje lokali i budynku". Ponadto z protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 14 lipca 2023 r. nr [...] sporządzonego przez mistrza kominiarskiego S. K. (nr uprawnień [...]) wynika, że (cyt.):"W lokalu nr 1 przewody wentylacyjne w pomieszczeniu łazienki oraz pomieszczeniu kuchni są drożne. Ciągi kominowe są prawidłowe, podłączenia kratek do przewodów wentylacyjnych jest prawidłowe. Lokal nie posiada instalacji gazowej. Dopuszcza się do użytkowania wyżej wymienione przewody wentylacyjne".
Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB W. decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. S. w W. oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu nr 2 w ww. budynku.
J. O. złożyła w ustawowym terminie odwołanie od ww. rozstrzygnięcia.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z 10 listopada 2023 r., nr 1337/23 Mazowiecki WINB uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w ramach robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. w W. usunięto część wewnętrznych ścian działowych (murowanych), dokonano zmiany, modernizacji wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych oraz elektrycznych i zlikwidowano istniejącą kuchenkę gazową - instalacja została zamknięta zaworami.
Mazowiecki WINB przypomniał, że zgodnie z art 29 ust. 4 pkt 3d Pr.bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Jako wymagające pozwolenia na budowę należy także ocenić roboty ingerujące w ściany nośne w budynku, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Organ odwoławczy podkreślił jednak, że nawet legalne wykonywanie robót budowlanych nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od obowiązku oceny ich prawidłowości. Zauważył przy tym, że sama zmiana lokalizacji ścianek działowych nie stanowi przebudowy obiektu i tym samym nie wymaga zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko w sytuacji, gdy nie powoduje zmiany parametrów techniczno-użytkowych i nie ingeruje w układ obciążeń. Zatem czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu nie są robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wyłącznie, jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie, ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności (wyrok WSA
w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 597/11).
Dalej Mazowiecki WINB nadmienił, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. S.
w W. został wybudowany kilkadziesiąt lat temu, a istniejące wtedy metody budowlane często zakładały, że ściana działowa wykonana z cegły pełnej pełni rolę dodatkowej podpory w układzie konstrukcyjnym obiektu. Tym samym, po usunięciu tej ściany mogłoby dojść np. do ugięcia stropu poniżej. W tej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy dokonane w lokalu nr 1 w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym zmiany w zakresie ścian działowych nie mają negatywnego wpływu na stan stropu tego lokalu. Jednocześnie nie wykluczono wpływu usunięcia starych ścianek działowych z cegły pełnej na stabilność stropu nad lokalem znajdującym się pod lokalem nr 1. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się kopia opinii technicznej z dnia 12 kwietnia 2023 r. dotycząca "zagrożeń w lokalu nr 2 od remontu w lokalu nr 1
w budynku S. w W.", jednak nie zawiera ona ustaleń w powołanym zakresie, a ponadto zawiera jedynie lakoniczny opis stanu faktycznego. Wnioski końcowe opinii nie zostały uzasadnione i poparte stosownymi obliczeniami.
Raz jeszcze organ odwoławczy podkreślił, że co do zasady ściany działowe nie są elementami nośnymi, ale z doświadczenia zawodowego wynika, że
w pewnych sytuacjach pełnią one podobną funkcję co ściany nośne, szczególnie jeżeli obiekt był budowany w ten sposób, że ściany te były wznoszone w tej samej osi nad i pod belkami stropowymi, stanowiąc jednocześnie sztywną podporę dla stropu. Z uwagi na powyższe, konieczne jest ustalenie, czy usunięcie takiej ściany nie powoduje ponadnormatywnego ugięcia stropu, które może zagrażać bezpieczeństwu i stanowisko w tym zakresie należałoby poprzeć odpowiednimi obliczeniami statyki stropu.
Ponadto Mazowiecki WINB wskazał, że lokale w budynku mieszkalnym wielorodzinnym muszą spełniać ściśle określone wymagania przewidziane np.
w rozdziale 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków") pt.: "Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych".
Jak dostrzegł organ odwoławczy, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby PINB W. dokonał oceny robót pod kątem tych przepisów. Jednocześnie zauważył, że wykonanie w pokoju aneksu kuchennego wiąże się z wykonaniem nowych podłączeń wodno-kanalizacyjnych, przez co realizacja tychże pomieszczeń wymaga np. sprawdzenia prawidłowości parametrów rur wykorzystywanych do ich obsługi w nowej lokalizacji. Roboty w zakresie nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej nie zostały zaś ocenione przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, Mazowiecki WINB uznał, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym istotnie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 1
w budynku przy ul. S. w W. było – zdaniem organu odwoławczego – co najmniej przedwczesne. Dokonana ocena, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego została przez ten organ uznana za niepełną i wymagającą przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynika sprawy.
Dlatego Mazowiecki WINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ
I instancji powinien uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy sprawy.
W zależności zaś od uzyskanych informacji podejmie dalsze stosowne czynności kompetencyjne. Mazowiecki WINB wskazał również, że organ odwoławczy
i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania wyjaśniającego, które zobowiązany jest przeprowadzić - z zachowaniem przepisów prawa materialnego i proceduralnego organ I instancji. Powyższe wypełnia zatem dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zakres postępowania dowodowego, które należy przeprowadzić w przedmiotowej sprawie wykracza poza unormowanie art. 136 k.p.a., uprawniającego organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego - uzupełniającego postępowania dowodowego.
Z takim rozstrzygnięciem Mazowieckiego WINB nie zgodziła się współwłaścicielka lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. S.
w W. – A. K. (dalej: "Skarżąca"), wnosząc sprzeciw do tutejszego Sądu.
W sprzeciwie podniosła, że spór w omawianej sprawie zaczął się od tego, że
z powodu remontu prowadzonego przez Skarżącą, zakurzona została szafa wnękowa sąsiedniego lokalu nr 2 zamieszkałego przez J. O. Szafy
w obu lokalach rozdzielone są tylko cienką ścianą z cegły, która nie była nawet otynkowana. Stąd też opinia PINB W. z 12 kwietnia 2023 r. wskazująca na obowiązek zasylikonowania odspojenia przez właścicieli lokalu nr 1. Jednak oprócz uciążliwości związanych z pyłem nie stwierdzono żadnych szkód
w lokalu nr 2 mogących mieć związek z prowadzonym przez Skarżącą remontem. Właścicielka lokalu nr 2 nie zgodziła się na zasylikonowanie spojenia.
Skarżąca wskazuje następnie na wiek budynku (rok budowy - 1956) oraz zakres wykonanych przez nią prac remontowych. Podnosi, że w lokalu jest jedna ściana działowa pomiędzy łazienką a pokojem. Ściana pomiędzy łazienką a salonem została na swoim miejscu, nie była przestawiona, ponieważ na tej ścianie znajdują się rury od centralnego ogrzewania oraz kaloryfer. Usunięty został jedynie kawałek ścianki, w tym fragment z futryną drzwiową drewnianą. Ściana zrobiona jest z cegły, nie była związana ze ścianą nośną, jedynie zaprawą. Do starej ścianki działowej domurowano nową ścianę pełną z pustaka cementowo-wapiennego o grubości 8 cm, zgodnie ze sztuką budowlaną. Gotowa ściana ma grubość 10 cm. Roboty te wykonane zostały w celu przedłużenia łazienki o szerokość pralki, której wcześniej nie było w mieszkaniu. Instalacje elektryczne w lokalu - zdaniem Skarżącej - zostały wykonane prawidłowo, co potwierdza opinia z 23 września 2023 r. autorstwa mgr inż. T.K. Wskazuje na zakres prac wykonanych przy instalacji elektrycznej. Przewody wentylacyjne również działają prawidłowo, na potwierdzenie czego sporządzona została opinia z 14 lipca 2023 r. mistrza kominiarskiego S. K. Z kolei opinia z 12 kwietnia 2023 r. dwóch niezależnych inżynierów potwierdziła prawidłowość wykonanych prac tynkowo-remontowych, które nie skutkują zagrożeniem dla sąsiednich lokali czy budynku i nie powodują naruszeń ścian konstrukcyjnych. Odpływy PCV wykonane jak wcześniej, bez zmian.
Z uwagi na solidny charakter budynku Skarżąca uważa, że rozebranie fragmentu ścianki działowej o szerokości 90 cm nie wpływa na bezpieczeństwo stropowe w tym obiekcie.
Do pisma z dnia 12 grudnia 2023 r. Skarżąca załączyła kserokopię oświadczenia z 23 września 2023 r. o prawidłowości wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej w lokalu nr 1 przy S. w W.
Z kolei w piśmie z dnia 27 lutego 2024 r. Skarżąca wskazała na opinie techniczne sporządzone przez uprawnione osoby, które wskazują na prawidłowość wykonanych w należącym do niej lokalu mieszkalnym robót budowlanych i brak zagrożenia dla konstrukcji budynku. Wniosła także o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, celem wykazania, że ingerencja w ściany działowe lokalu mieszkalnego nie miała negatywnego wpływu na strop w tym lokalu.
W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw nie okazał się zasadny.
Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec
z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie,
w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne
w zakresie wykładni tych przepisów.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzić tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny pomija przepisy prawa, mające w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.
Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.
Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie, wyjaśnić jednak należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).
Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niedopuszczalne uwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego przez Skarżącą w piśmie z 27 lutego 2024 r. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, albowiem przeprowadzenie tego rodzaju dowodu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe w świetle art. 106 § 3 k.p.a. W odniesieniu zaś do dowodów z dokumentów przedłożonych przez Skarżącą, w tym oświadczenia o prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej w należącym do niej lokalu mieszkalnym, Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że materiał ten nie mógł przemawiać za zasadnością stanowiska Skarżącej, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach niniejszego uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca przeprowadziła
w należącym do niej lokalu mieszkalnym nr 1 znajdującym się w budynku wielorodzinnym przy ul. S. w W. roboty budowlane, które obejmowały m.in. wyburzenie części ścian działowych wewnętrznych o konstrukcji murowanej (jednej z drzwiami wewnętrznymi). Powołane roboty budowlane polegały na powiększeniu łazienki kosztem wnęki kuchennej, a w istniejącym pokoju zrealizowano pokój z aneksem kuchennym. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że doszło także do zmiany powierzchni użytkowej poszczególnych pomieszczeń w ww. lokalu, co może mieć wpływ na rozkład obciążeń występujących w całym budynku wielorodzinnym. Po drugie, zakres wykonanych robót obejmował również wymianę instalacji elektrycznej oraz przebudowę podłączeń wodno-kanalizacyjnych w lokalu nr 1. Okoliczności te potwierdza protokół oględzin przeprowadzonych przez pracownika PINB W. w dniu 21 czerwca 2023 r. (k - 26 akt administracyjnych).
Należy podkreślić, że jak słusznie dostrzegł Mazowiecki WINB, w przypadku budynków wielorodzinnych, w tym w szczególności budynków starszych, a takim jest obiekt przy ul. S. w W., zrealizowany w latach 50-tych XX wieku, rozbiórka choćby tylko części ściany działowej w jednym z lokali mieszkalnych może wpływać nie tylko na zmianę parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, ale również parametrów technicznych całego budynku. Posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że za zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu należy uznać każdą zmianę wielkości liczbowych wyznaczających stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak np. dach, stropy, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy wskazując, że dla prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, w tym zagadnień związanych z bezpieczeństwem budynku wielorodzinnego, konieczne było ustalenie, że wykonane roboty nie wpływają np. na stan i stabilność stropu zarówno nad, jak i pod lokalem mieszkalnym nr 1. Ponadto, wobec wykonania
w mieszkaniu Skarżącej nowych podłączeń wodno-kanalizacyjnych oraz przebudowy instalacji elektrycznej konieczna była ocena prawidłowości i bezpieczeństwa tych robót przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia w tym zakresie. W tym względzie rzecz jasna znaczenie dowodowe może mieć oświadczenie z 23 września 2023 r. o prawidłowości wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej w lokalu nr 1 przy S. w W., które jednak zostało przedłożone przez Skarżącą dopiero na etapie postępowania przez tutejszym Sądem. To zaś zadaniem organu
administracji I instancji jest zebranie i dokonanie pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jak już bowiem wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia, celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny, czy stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony przez organy orzekające, zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej,
a następnie – czy organy te prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.
Należy poza tym podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543), niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić
w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA), NSA wyjaśnił, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości
i zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była oparta na innej podstawie materialnoprawnej może również prowadzić do naruszenia praw skarżących, tj. do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gwarantowanego zarówno na gruncie k.p.a. (art. 15), jak i konstytucyjnym (art. 78 Konstytucji) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 786/19, CBOSA).
Przypomnieć zatem trzeba, że dopiero wszechstronne zbadanie skutków wykonania robót budowlanych w lokalu nr 1 w budynku przy ul. S.
w W. przez organ I instancji może pozwolić na ich prawidłową ocenę
i w konsekwencji ustalenie, czy i jakie ewentualnie normy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie do tego konkretnego przypadku. Innymi słowy, dopiero wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności i następstw związanych
z wykonanymi robotami, odpowiednio do wymagań stawianych w art. 7, art. 77 § 1
i art. 80 k.p.a., może pozwolić na ocenę, czy konieczne jest zastosowanie określonych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, czy też potrzeba taka nie zachodzi, a postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.
W ocenie tutejszego Sądu, za słuszne uznać wobec tego należy stanowisko Mazowieckiego WINB, który stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Tak bowiem organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób uwzgledniający wszystkie okoliczności występujące w kontrolowanej sprawie.
Biorąc pod uwagę wszystkie wątpliwości wskazane przez Mazowieckiego WINB, Sąd doszedł do przekonania, że rację ma organ odwoławczy stwierdzając, iż organ I instancji nie ustalił w pełni okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, które mogą mieć fundamentalne znaczenie dla zastosowania, bądź nie, norm Prawa budowlanego. Przede wszystkim organ I instancji nie wyjaśnił w wyczerpującym stopniu tego, czy wykonane roboty nie wpływają w istotny sposób na zachowanie przez budynek wielorodzinny jego parametrów technicznych, a w konsekwencji czy nie stanowią zagrożenia np. dla bezpieczeństwa użytkowników lokali sąsiednich znajdujących się nad i pod lokalem nr 1. Kwestie te, jako dotyczące prawidłowości zastosowania odpowiednich środków przewidzianych w ustawie są kluczowe
z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i mają zasadnicze znaczenie dla jej wyniku. Nie jest natomiast rolą organu odwoławczego zastępowanie organu
I instancji w poczynieniu fundamentalnych ustaleń mających decydujący wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym, tj. uzupełniającym postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie merytoryczne postępowanie nie zostało w znacznym stopniu przez organ I instancji przeprowadzone. Przepis art. 15 k.p.a. zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc zgromadzone w sprawie dowody powinny być dwukrotnie ocenione merytorycznie, a organy obu instancji w sposób rzeczowy
i dogłębny powinny przeanalizować argumenty stron i dokonać subsumcji przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.
W tym miejscu należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie przesądzono o tym, jaki powinien być kierunek i wynik oceny, której zobowiązany jest dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Organ odwoławczy nie dokonywał bowiem merytorycznej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczności te powinien ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, kierując się oceną prawną
i wskazaniami wynikającymi z wydanych w sprawie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z tych względów, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.