II SA/GD 881/23

II SA/Gd 881/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Gorzeń
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt SKO.450.27.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr SKO.450.27.2023, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz Bytowa decyzją z dnia 13 maja 2022 r., nr 8.2022, ustalił na rzecz B. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu oraz budowie budynku produkcyjnego (produkcja stolarki okienno-drzwiowej) planowanej na częściach działek nr [...] i [...] w obrębie U., gmina B. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 czerwca 2022 r.
W piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ:
- została wydana w sprzeczności z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o lapidarną analizę urbanistyczną;
- wydana została w sprzeczności z postanowieniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.;
- została wydana bez wymaganej przepisami prawa decyzji środowiskowej, tj. w sprzeczności z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- została wydana bez uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, pomimo że działka nr [...] w części stanowi działkę rolną III kategorii;
Nadto, w ocenie skarżącego, organ wydając tę decyzję rażąco naruszył przepisy postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i przyjęcie parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej) jako odstępstwo od parametrów średnich a uzasadnienie dla takiego przyjęcia nie wynika ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy i nie służy zachowaniu ładu przestrzennego. Zgodnie bowiem z obowiązującym Studium nieruchomość objęta decyzja o warunkach zabudowy i nieruchomości sąsiednie mają przeznaczenie rolne.
Co więcej, zdaniem skarżącego, decyzja o warunkach zabudowy nie reguluje rozwiązań dotyczących wód opadowych.
Skarżący wyjaśnił przy tym, że jest współwłaścicielem działki nr [...], która to działka sąsiadowała bezpośrednio z działką inwestora o pierwotnym nr [...]. Działka ta została następnie podzielona na działki o nr: [...]-[...]. Działka nr [...] oddziela działkę skarżącego od działek inwestycyjnych. Na działce nr [...] inwestor zrealizował obiekt o przeznaczeniu rolnym, który wykorzystuje jednak do produkcji okien. Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., 1333 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, użytkowanego jako budynek produkcyjno – magazynowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2022 r. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy pominięto okoliczność prowadzenia analogicznej działalności w obiekcie na działce nr [...].
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i 156 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Bytowa z dnia 13 maja 2022 r., nr 8.2022.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy może mieć wpływ na sferę praw i obowiązków wnioskodawcy a tym samym skarżący jest stroną postępowania nieważnościowego. Działka skarżącego nr [...] ma funkcję zabudowy zagrodowej. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestora, tj. działkami nr [...] i [...], od terenu inwestora oddziela ją działka nr [...] o szerokości w części południowej 20 m. Natomiast od samego budynku produkcyjnego inwestora działkę nr [...] dzieli około 90 m. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zabudowa produkcyjna należy do obiektów o szczególnej uciążliwości, generując hałas choćby poprzez wzmożony ruch samochodów oraz odpady związane z działalnością inwestora. Tym samym możliwe jest potencjalne zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiednich.
Przechodząc zaś do merytorycznej oceny wniosku skarżącego, Kolegium stwierdziło, że nie sposób uznać, aby kwestionowana decyzja Burmistrza Bytowa o warunkach zabudowy rażąco naruszała prawo, tj. stanowiący materialnoprawną podstawę jej wydania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na brak spełnienia wynikającej z tego przepisu zasady dobrego sąsiedztwa. Analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku, aby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić. Planowany budynek produkcyjny kontynuuje funkcję zastaną na analizowanym obszarze, na którym znajduje się m.in zabudowa produkcyjno – usługowa na działce nr [...]. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa i zaburzeniu ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie planowanej zabudowy. Nie można także stwierdzić, że załatwienie sprawy z wniosku inwestora poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Nadto, zdaniem Kolegium, nie sposób uznać aby ujawnienie nieprawidłowości w zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia mogło zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Kwestie dotyczące samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nieważnościowego. Charakterystyka istniejącej na danym terenie w obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do kategorii wiedzy urbanistycznej. Ewentualna wadliwość analizy i błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Kolegium, z ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych nie wynika, ażeby stwierdzone i niewątpliwe wady kwestionowanej decyzji z dnia 13 maja 2022r. prowadziły do takich skutków społeczno - gospodarczych, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. W przedmiotowej sprawie nie zaszła bowiem taka sytuacja, że wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo że planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Zrealizowany budynek produkcyjny na działkach nr [...] i [...] wpisuje się bowiem swym charakterem w przestrzeń obszaru analizowanego. Z kolei, charakter naruszeń podniesionych przez skarżącego nie jest oczywisty i świadczący o ewidentnym bezprawiu, a kwestionowana decyzja nie nasuwa, w ocenie Kolegium, w sposób oczywisty wniosku o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Kwestionowana decyzja potwierdziła dopuszczalność, z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, realizacji na działkach nr [...] i [...] zabudowy produkcyjnej wpisującej się w zastaną w terenie analizowanym zróżnicowaną zabudowę, w tym zabudowę produkcyjno-usługową.
Jednocześnie, zdaniem Kolegium, spełnione są również wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W szczególności, w ocenie Kolegium, nie znalazł potwierdzenia zarzut wnioskodawcy co do okoliczności wydania kwestionowanej decyzji bez uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, pomimo że działka nr [...] w części stanowi działkę rolną III kategorii. Analiza załącznika graficznego wskazuje na to, że na działce nr [...] zlokalizowane są wyłącznie użytki rolne klasy RIVb.
W kwestii zaś braku uwzględnienia przy wydawaniu kwestionowanej decyzji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Kolegium wskazało, że studium nie ma charakteru prawa miejscowego i nie może być podstawą prawną do orzekania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy.
Co więcej, również za chybiony Kolegium uznało zarzut dotyczący nieprawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji i uznania, że nie stanowi ona przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko albowiem kwalifikacja ta winna zostać dokonana przy uwzględnieniu faktu, że na działce sąsiedniej nr [...] istnieje zabudowa, która w istocie wykorzystywana jest do produkcji stolarki PCV i aluminium. Kolegium wskazało przy tym, że obiekt na działce nr [...] został zaplanowany jako budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej i jako taki nie podlega zsumowaniu z parametrami budynku produkcyjnego. Po stwierdzeniu dokonania przez inwestora samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce nr [...] uruchomiono procedurę legalizacyjną, skutkiem której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 9 lutego 2021 r. nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku gospodarczego. Decyzja ta została w dniu 8 lipca 2022 r. utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Okoliczność, że powyższa decyzja nie została wykonana, gdyż inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż na chwilę obecną decyzja organu nadzoru budowlanego ma charakter ostateczny i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołując określone w niej skutki prawne do czasu aż nie zostanie uchylona w stosownym trybie.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium nie stwierdziło nadto, by doszło do zaistnienia innych przesłanek nieważności zmienionych w art. 156 § 1 kpa w pkt 1-7. Przedmiotowa decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, ma wskazaną podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna, nie wywołałaby czynu zagrożonego karą w razie jej niewykonania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja ta nadto spełnia wszystkie wymagania formalne określone przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z:
a) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 – 2 i § 6 ust. 1 – 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe uznanie, że naruszenie ww. przepisów polegające na błędnej ocenie analizy urbanistycznej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
b) § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy nie musiało zostać poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej poprzez nieprawidłowe uznanie, że naruszenie ww. przepisów i brak wydania wymaganej decyzji środowiskowej przed decyzją o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność istnienia na działce nr [...] obiektu przemysłowo – produkcyjnego związanego z produkcją okien.
Skarżący stwierdził przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo i przywołał tożsame zarzuty co we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dodatkowo wskazał, że decyzja Burmistrza Bytowa rażąco narusza art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie skarżącego jako strony w postepowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 sierpnia 2023 r., jest zgodna z prawem.
Mocą kontrolowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Bytowa z dnia 13 maja 2022 r., nr 8.2022, ustalającej na rzecz B. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu oraz budowie budynku produkcyjnego (produkcja stolarki okienno-drzwiowej) planowanej na częściach działek nr [...] i [...] w obrębie U., gmina B.
Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją.
Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady, określonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Dlatego też, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.
Zgodnie przy tym z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Sąd podziela wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę co do braku w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Bytowa z dnia 13 maja 2022 r., nr 8.2022.
Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać aby decyzja Burmistrza Bytowa z dnia 13 maja 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają przy tym w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Materialnoprawną podstawę decyzji Burmistrza Bytowa z dnia 13 maja 2022 r. stanowił przepis art. 59 ust.1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej zwana u.p.z.p..
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosowanie zaś do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przy tym, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy zostaną spełnione wszystkie określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z kolei, narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, ewentualne wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. także wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2071/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy i brak tej analizy powinien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa – nawet istotne – dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby niezbędna była jej eliminacja w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1305/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym, że nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2380/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wypowiedziano również pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10; z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1305/16; z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2388/19 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (zob. wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 846/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla potrzeb rozpoznania wniosku B. G. o ustalenie warunków zabudowy analiza urbanistyczna została sporządzona i jej wyniki stanowią załącznik do wydanej przez Burmistrza Bytowa decyzji o warunkach zabudowy a wydana decyzja o warunkach zabudowy nie jest sprzeczna z analizą.
W analizie ustalono bowiem, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., gdyż: w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego występuje zabudowa produkcyjno – usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa; możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, zasad, kształtowania projektowanej zabudowy, a w szczególności właściwego ustalenia obowiązujących parametrów, cech i warunków planowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego na częściach działek nr [...] i [...] w obrębie U., gmina B.; teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi wojewódzkiej; teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla potrzeb planowanej inwestycji; żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza ograniczeń ani zakazu realizacji planowanej inwestycji; planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przede wszystkim, jak podkreślono w analizie, zaplanowana zabudowa produkcyjna stanowi kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym ponieważ w obszarze analizowanym na działce nr [...] istnieje zabudowa produkcyjno – usługowa. Nadto, wskazano, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się obszar o powierzchni około 33 ha przeznaczony po lokalizację nowych terenów produkcyjno – usługowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" dla terenów położonych w obrębie geodezyjnym U., uchwalonym na sesji Rady Miejskiej w Bytowie.
Z kolei, ustalenia studium, jako że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. To zaś skutkuje tym, że ustalenia studium nie stanowią podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, również parametry ustalone dla nowej zabudowy nie zostały ustalone z rażącym naruszeniem prawa. Ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy zostały ustalone zgodnie z zaleceniami wskazanymi w analizie urbanistycznej.
Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie przy tym do treści § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Również, zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Nadto, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4).
Tym samym, ustalenie parametrów zabudowy w wielkościach innych niż średnie ale wynikających z analizy urbanistycznej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może być postrzegane jako rażąco naruszające prawo.
Nadto, w analizie wskazano, że teren objęty wnioskiem położony w obrębie U., gmina B., oznaczony jest symbolem RIVb co zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oznacza grunty orne i teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Powyższe ustalenie analizy nie stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 5) pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przepis ten nie dotyczy zatem gruntów ornych RIVb, które znajdują się, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie U.
Co więcej, w analizie wskazano, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U. z 2019 r., poz. 1839) nie należy do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a powierzchnia podlegająca przekształceniu nie przekracza 0,5 ha.
Ustalenie to znalazło swoje odzwierciedlanie w decyzji o warunkach zabudowy i nie budzi rażących wątpliwości w świetle argumentacji skarżącego, gdyż obiekt znajdujący się na terenie działki nr [...] został wybudowany jako budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej a nie jako budynek produkcyjny. Potwierdza to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2021 r., utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2022 r., nakazująca B. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku gospodarczego użytkowanego jako budynek produkcyjno – magazynowy. Kumulacja zaś może być rozpatrywana wyłącznie w odniesieniu do legalnej zabudowy.
Zatem, nie ulega wątpliwości, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na podstawie przepisów wskazanego już rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez osoby uprawnione. Zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczności powyższe przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie bowiem pozostałe kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Należy podkreślić, że charakterystyka istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Organ administracji dokonuje jedynie kontroli prawidłowości sporządzenia analizy pod kątem jej kompletności, prawidłowości zastosowanych przepisów, jej wniosków i uzasadnienia. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie, decyzja Burmistrza Bytowa nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) i nie jest obciążona wadą braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z materiału dowodowego nie wynika, by decyzja Burmistrza wydana została w warunkach powagi rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tak więc nie wystąpiła tu przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzję tą skierowano z pewnością do strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Decyzja była wykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a). Nie było też podstaw, by twierdzić, że wykonanie decyzji stanowiło czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Z kolei, w obrębie przepisów dotyczących warunków zabudowy nie istnieją inne przepisy operujące sankcją nieważności, które naruszałaby decyzja (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).
Wreszcie, kwestia pozbawienia udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. lecz może być wyłącznie podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W rezultacie Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 sierpnia 2023 r.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek skarżącego i brak sprzeciwu pozostałych stron.