VII SA/WA 2855/19

VII SA/Wa 2855/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 428/21 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] października 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. –dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G.L. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] (PINB) z [...] stycznia 2014 r., [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku na działce nr [...] w [...]
GINB wskazał, że podczas oględzin [...] grudnia 2013 r. na ww. nieruchomości należącej do G.L. stwierdzono posadowienie obiektu budowlanego – przyczepy typu "domek holenderski" na kółkach, obudowanej deskowaniem z zadaszeniem dwuspadowym i tarasem. Obudowa ustawiona jest na słupach wkopanych w grunt.
I.L. oświadczyła, że jest inwestorem, a prace te wykonano w 2013 r.
Organ podał, że Starosta [...] i decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G.L. pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i zjazdu (dz. nr [...]).
Decyzją z [...] stycznia 2014 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy ww. obiektu wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania ponieważ oględziny wykazały, że na ww. działce zlokalizowany jest "domek holenderski" bez trwałego fundamentu, a inwestorem wg. oświadczenia jest I.L., należało zatem umorzyć postępowanie i wszcząć nowe.
GINB przytoczył art. 105 § 1 k.p.a. podkreślając, że postępowanie nie toczy się w stosunku do konkretnej osoby, lecz w określonej sprawie. Dlatego uznanie, że G.L. nie jest inwestorem nie jest przesłanką do umorzenia postępowania i to w świetle art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym adresatem rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej może być zarówno inwestor jak i właściciel (a także zarządca) obiektu. Podobnie zmiana kwalifikacji obiektu nie stanowi podstawy do umorzeni, bo jest to ten sam obiekt będący przedmiotem sprawy.
Zdaniem GINB, nie było też innych podstaw do umorzenia, ponieważ brak pozwolenia na budowę obligował organ do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a w przypadku wydania pozwolenia na budowę powinien zbadać, czy zrealizowany jest z nim zgodny, jeśli nie przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy nie pozwalał na wykluczenie zastosowania ww. przepisów.
Organ podkreślił, że skoro przedmiot postępowania istnieje, to organ w sposób nieuprawniony i rażący bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stwierdził że zachodzą przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja z [...] stycznia 2014 r. rażąco zatem narusza art. 105 § 1 k.p.a., bowiem wywołuje też skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, ponieważ uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny robót w świetle Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1875/16).
Odnosząc się do przytoczonego w odwołaniu wyroku WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Wr 592/18, organ wyjaśnił, że Sąd wskazał w nim na konieczność rozważenia wdrożenia trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji PINB z [...] stycznia 2014 r.
Skargę na powyższą decyzję złożył G.L., zarzucając naruszenie przepisów procesowych:
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową interpretację przesłanki bezprzedmiotowości;
- art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie niezgodnego z prawem sposobu rozumienia pojęcia "sprawa administracyjna";
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja z [...] stycznia 2014r. rażąco narusza prawo;
- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i nie odniesienie się do jego argumentów;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od uchylenia zaskarżonej decyzji, albo i orzeczenia o umorzeniu postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Dalej, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, przedstawił zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania. Zaznaczył, że PINB w decyzji z [...] stycznia 2014r. powołał się na podmiotowy aspekt bezprzedmiotowości, wskazując nieprawidłowe ustalenie inwestora. Potwierdził to WSA w prawomocnym wyroku z 4 grudnia 2018r. sygn. II SA/Wr 592/18, co organy powinny uwzględnić zgodnie z art. 170 p.p.s.a.
Według skarżącego, organ I instancji wskazał na nieprawidłową ocenę przez PINB materiału dowodowego, mimo że w judykaturze przyjmuje się, że taka okoliczność nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Podobnie niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego można wzruszyć tylko w trybie zwykłym. Naruszenie prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi naruszenia, gdyż podważałoby zasadę trwałości decyzji, która jest podstawą wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Podnosi się ponadto, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi o wady tkwiące w samej decyzji, a nie w postępowaniu.
Natomiast w tej sprawie żaden z organów nie wyjaśnił w czym tkwi rażące naruszenie prawa i na czym polega "jednoznaczna sprzeczność treści decyzji z treścią określonego przepisu prawa".
Zdaniem skarżącego pomiędzy stwierdzoną przez PINB bezprzedmiotowością postępowania wynikającą z nieprawidłowego ustalenia inwestora, a art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi zgodność. Nie wykazano też relacji pomiędzy decyzją o umorzeniu, a skutkami społeczno - gospodarczymi, które błędnie są postrzegane jako niemożność "merytorycznej oceny wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów prawa budowlanego". Taka możliwość istnieje i może być wykorzystana w innym postępowaniu, sugerowanym przez GINB. Organ ten nieprawidłowo traktuje też kwestię sprawy administracyjnej wskazując, że "postępowanie administracyjne nie jest prowadzone do konkretnej osoby, lecz w określonej sprawie". W procedurze sprawę administracyjną kreują trzy elementy: przedmiot, strona i organ. Przedmiot wynika z żądania, jeżeli postępowanie jest wszczęte na zasadzie dyspozycyjności, albo określa go organ jeżeli następuje na zasadzie oficjalności. Stroną postępowania jest podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 i art. 29 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Dopiero łączne zaistnienie ww. elementów wskazuje na sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne - wbrew twierdzeniu organu - nie może być prowadzone do abstrakcyjnego podmiotu, albo bez ustalenia podmiotu, który ma status strony. Sprawa ma zawsze charakter indywidualny, co oznacza zawsze konieczność ustalenia podmiotu, którego dotyczy. Można też zauważyć, że system weryfikacji orzeczeń opiera się na gradacji wad – nieistotnych, istotnych oraz kwalifikowanych. W doktrynie i judykaturze uznaje się, że kwalifikowane wady o charakterze materialnym mogą być eliminowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności a kwalifikowana wadliwość formalna powinna być usuwana w trybie wznowienia postępowania.
Zdaniem strony, istotne jest także, że WSA w wyroku sygn. II SA/Wr 592/19, nie skonkretyzował trybu jaki należy zastosować. Za niewykluczone tylko uznał, że właściwe odczytanie żądań zażalenia doprowadzi organ do konieczności rozważenia wdrożenia trybu nadzwyczajnego, bowiem strona odnosi się do ostatecznej decyzji, co będzie jednak zależeć od właściwie podjętych czynności w postępowaniu zażaleniowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku na działce nr [...] w [...].
Na wstępie zatem podkreślić trzeba, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a., regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to stanowi jeden z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od wskazanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W postępowaniu nieważnościowym ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja w dacie jej wydania była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym, postępowanie to ma charakter samodzielny i odrębny od postępowania toczącego się w zwykłym trybie. Organ nie rozpatruje istoty sprawy, ale wyłącznie dokonuje oceny w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., bądź w odrębnych przepisach. W tym postępowaniu nie ma zatem możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, ani ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 918/14, CBOSA).
W związku z zarzutami skargi zaznaczyć ponadto należy, że przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i przepisów ustrojowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z przepisu tego nie wynika, aby wadliwość ta miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 8.08.1986 r. sygn. SA/Wr 370/86, LEX nr 1688586; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.08.2019 r. sygn. II SA/Go 414/19, LEX nr 2707200; wyrok NSA z 25.07.2019 r., sygn. I OSK 2671/17, LEX nr 2711653; B. Adamiak (Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, P i P 2012/3, s. 54). Wskazuje się, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy ma ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.01.2016 r., sygn.. II GSK 847/14, LEX nr 2033823; wyrok WSA w Warszawie z 19.12.2017 r., V SA/Wa 3200/16, LEX nr 2432724.
Dodać ponadto trzeba, że umorzenie postępowania wiąże się z powstaniem nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Postępowanie administracyjne staje się zatem bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być rozstrzygnięta w drodze decyzji, bądź nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, bądź utraciła taki charakter w toku postępowania. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem.
Przepis art. 105 k.p.a. ma zatem zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z 20.01.2011 r., sygn. III SK 20/10, LEX nr 794506). Bezpośrednią przyczyną, jak i rezultatem wydania decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego jest brak niemożliwości rozpoznania sprawy co do istoty, które zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
Taki przypadek niewątpliwie nie zachodził w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym kontrolowaną w tej sprawie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2014 r. zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przedmiotem postępowania pozostawał bowiem nadal sporny budynek, którego legalność miał obowiązek zbadać powiatowy organ nadzoru budowlanego, w zależności od poczynionych ustaleń, czy to w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli jest to inny obiekt niż objęty decyzją Starosty [...] z [...] marca 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, bądź w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, jeżeli został on zrealizowany z odstępstwami istotnymi od ww. decyzji, bądź wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wyłącznie stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami może skutkować wydaniem decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1022/16, LEX nr 2481399)., chociaż i to stanowisko kwestionowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Podobnie, jak słusznie wskazał GINB, ustalenie w toku postępowania, że inwestorem był inny podmiot, nie mogło stanowić podstawy do jego umorzenia, a co najwyżej do uchylenia decyzji organu I instancji i prowadzenia sprawy z udziałem właściwej strony.
Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że organy obu instancji poddały prawidłowej ocenie orzeczenie PINB z [...] stycznia 2014 r. pod kątem ww. przesłanki z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz z urzędu - pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i doszły do zasadnego wniosku, że decyzja ta rażąco – w rozumieniu art 156 §1 pkt 2 k.p.a.- narusza art. 105 § 1 k.p.a. bowiem nie było podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie.
Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.