VII SA/WA 2824/24

VII SA/Wa 2824/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka.
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 61 §1, art. 156 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. G. i J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2024 r. znak: DOR.7111.59.2024.ACK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. G. i J. G. ("skarżący") postanowieniem z 18 września 2024 r., znak DOR.7111.59.2024.ACK, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ zażaleniowy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z 19 czerwca 2024 r., znak: WI-I.7840.2.20.2024.PK.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB podał, że Wojewoda Pomorski postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. odmówił wszczęcia, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...]., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Osiedlu N. w G. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. N. w G. wraz z infrastrukturą towarzyszącą: siecią wodociągową z przyłączami, siecią kanalizacji sanitarnej z przyłączami, siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową na terenie działek nr ewid. [...] , [...] , [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz zjazdem z drogi publicznej).
GINB przytoczył następnie art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał, że drugi z ww. przepisów wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Powyższe stanowisko uwzględnia, że wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przepis art. 156 § 1 k.p.a. wymienia m. in. w pkt 3 sytuację, w której decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W stadium wstępnym badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy decyzja ta była już przedmiotem oceny pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy postępowanie to zostało zakończone. Pozytywny wynik ustaleń zobowiązuje do odmowy wszczęcia postępowania.
GINB zaznaczył, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W ocenia organu zażaleniowego taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozstrzyganej sprawy.
GINB przedstawił, że decyzją z 12 maja 2020 r., znak WI-I.7840.4.12.2019.PK, Wojewoda Pomorski stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...]., w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu w zakresie budowy budynków oznaczonych symbolami [...], [...], [...] i [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] , obsługującej te budynki sieci wodociągowej i kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. [...] i [...] , drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...] i miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] , a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...].
Następnie decyzją z 20 listopada 2020 r., znak DOA.7110.220.2020.JNO, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. W części dotyczącej stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji, decyzja Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r. nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 330/21 oddalił skargę na decyzję GINB z 20 listopada 2020 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 490/22, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu I instancji.
W oparciu o powyższe fakty, GINB uznał, że skoro decyzja Prezydenta Miasta G. z [...]. była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., przeprowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Byłoby ono bowiem obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w tym samym trybie i przedmiocie.
GINB zaznaczył również, że inkryminowana decyzja w części, w której stwierdzono jej nieważność decyzją Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r., nie może podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym wnioskiem skarżących. W tym zakresie utraciła ona bowiem swoją moc prawną.
Organ zażaleniowy odniósł się również do podniesionych przez skarżących zarzutów. Wskazał, że zmiana numeracji działek (która – jak wynika z oświadczenia skarżących – zaszła po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę) nie zmienia stanu prawnego lub faktycznego sprawy, który uzasadniałby wszczęcie kolejnego postępowania nieważnościowego względem kwestionowanego pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili postanowieniu GINB z 18 września 2024 r. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie naruszenie przepisów postępowania w postaci:
1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego bezzasadnie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powołaniem się na okoliczność uprzedniej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której:
• w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. mogące stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, tj. w szczególności wniosek nie został złożony przez osobę nieuprawnioną, a nadto nie zachodzą jakiekolwiek "inne uzasadnione przyczyny", a nadto odmowa wszczęcia postępowania nie wynika z jakichkolwiek innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego,
• w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 k.p.a. może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności zmierza do ponownego zbadania kwestii uprzednio już rozważanych przez sąd administracyjny (tożsamość podmiotowa sprawy), podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskazano zarzuty oraz uchybienia, które w ogóle nie stanowiły przedmiotu analizy uprzednio rozstrzygających sądów administracyjnych, w tym w szczególności nie były badane w ramach toczących się postępowań sądowoadministracyjnych;
2) art. 7, 77 § 1, 78 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego nie dokonano wszechstronnej analizy okoliczności sprawy oraz materiału dowodowego, w tym w szczególności przez:
• bezzasadną odmowę przeprowadzenia wskazywanych przez skarżących środków dowodowych, w tym w szczególności dowodów z dokumentów postępowań uprzednio prowadzonych w odniesieniu do zaskarżonej decyzji,
• brak dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie porównania zarzutów stawianych we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji do okoliczności badanych w uprzednio wydanych rozstrzygnięciach organów administracji, w sytuacji w której dokonanie powyższych szczegółowych ustaleń miało kluczowe znaczenie dla analizy możliwości prowadzenia postępowania;
3) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 81 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym pominięcie i nie uwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy kontrola ta wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Organ zażaleniowy (jak również Wojewoda Pomorski) nie dopuścili się zarzucanych im naruszeń prawa procesowego.
Przedmiotem skargi jest – wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...]. Zasadność wydania postanowienia w trybie powyższego przepisu organy administracji publicznej wywiodły z faktu, że inkryminowana decyzja była już przedmiotem kontroli w trybie nieważnościowym, a skarga wniesiona na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w tym przedmiocie została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu art. 61a § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, było prawidłowe.
Rozwijając tę ocenę Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Powyższy przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w k.p.a. skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to m. in. res iudicata – funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. W tym kontekście trafnie ocenia się, że nie można żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Żądanie ponownego wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji, będącej w przeszłości przedmiotem oceny pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w efekcie której to oceny ostatecznie odmówiono stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji, jest niedopuszczalne. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2999/20; 24 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 290/20).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie niewątpliwie występuje oczywista przyczyna, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżących. Decyzja Prezydenta Miasta G. z [...]. była już bowiem weryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda Pomorski decyzją z 12 maja 2020 r. stwierdził jej nieważność w części, w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia jej nieważności. GINB decyzją z 20 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r. w zaskarżonej odwołaniem części (tj. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności), natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 6 sierpnia 2021 r. oddalił skargę na decyzję GINB.
Tym samym inkryminowana decyzja Prezydenta Miasta G. (w części pozostającej w obrocie prawnym) była skontrolowana zarówno przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej (a to w trybie stwierdzenia nieważności decyzji), jak i przez sąd administracyjny, który prawomocnie oddalając skargę na decyzję z GINB z 20 listopada 2020 r. przesądził, że wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzja z [...]. nie jest obarczona żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego wnioskiem skarżących (tj. funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji GINB z 20 listopada 2020 r.), stanowi więc inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., obligującą Wojewodą Pomorskiego do odmowy wszczęcia postępowania w sprawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Przeprowadzenie ponownego postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie decyzji Prezydenta Miasta G. z 23 listopada 2020 r. pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, stanowiłoby o naruszeniu przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (co trafnie dostrzegł GINB), jak również o naruszeniu art. 170 p.p.s.a., wkraczając w sferę, będącą przedmiotem prawomocnej oceny dokonanej przez sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na zgodne z prawem działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody Pomorskiego, których wyrazem było wydanie postanowień kolejno z 18 września 2024 r. oraz z 19 czerwca 2024 r., Sąd zobligowany był skargę oddalić.
O powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.