VII SA/Wa 2815/12

VII SA/Wa 2815/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Tadeusz Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II FSK 2242/13 - Wyrok NSA z 2015-04-24
II FSK 2242/14 - Wyrok NSA z 2016-11-10
II FSK 2242/12 - Wyrok NSA z 2014-09-16
III SA/Wa 2456/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-02-28
III SA/Wa 861/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-05-23
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 67a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 67b
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2012r., znak: [...] Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. A. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia w części opłaty legalizacyjnej, tj. kwoty 100.000,00 zł, ustalonej postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] w wysokości 135.000,00 zł
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] - ustalił J. A. opłatę legalizacyjną w wysokości 135.000,00 zł, w związku z wykonaniem bez wymaganego prawem pozwolenia robót budowlanych przy budowie stawu o powierzchni 0,733 ha, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. Na to postanowienie J. A. złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który - postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego J. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który - wyrokiem z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/05 - skargę oddalił. Wyrok WSA był kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny , który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 46/06, oddalił złożoną przez J. A. skargę kasacyjną.
J. A. - pismem z dnia 29 maja 2008 r. - wystąpił do Wojewody [ z wnioskiem o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej, ze względu na ważny interes podatnika i interes społeczny.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Wojewoda [...] umorzył w części opłatę legalizacyjną, tj. kwotę 100.000,00 zł, ustaloną postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] w wysokości 135.000,00 zł.
Od powyższej decyzji, J. A. - działając za pośrednictwem pełnomocnika - złożył odwołanie z dnia [ lipca 2012 r. do Ministra Finansów, wnosząc o:
uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. co do odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 35.000,00 zł i nakazania jej zapłaty łącznie z odsetkami za zwłokę, jak od zaległości podatkowych, i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w oparciu o art. 136 w związku z art. 77 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.,
Rozpatrując odwołanie J. A., Minister Finansów wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowi przepis art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sieipnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Stosownie do treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dokonując zatem interpretacji art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego Minister Finansów w pierwszej kolejności zastosował wykładnię językową uznając że, dopiero w przypadku niemożności jednoznacznego ustalenia brzmienia normy prawnej w oparciu o wykładnię językową znajdą zastosowanie pozostałe reguły wykładni, tj. w odpowiedniej kolejności: systemowa, celowościowa, funkcjonalna, prowspólnotowa, logiczna oraz historyczna. Z językowego brzmienia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
W ocenie Ministra Finansów przepis ten zawiera więc odesłanie poprzez wskazanie, które które przepisy Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do opłaty legalizacyjnej. Normy dotyczące kar są zawarte nie tylko w art. 59f, lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. W art. 59f została uregulowana metoda wyliczania kar. Stosując normę zawartą w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, przy wyliczeniu opłaty odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 59f ust. 1-4, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w art. 59g w ust. 1 została uregulowana m.in. forma, w której nakłada się karę - postanowienie, na które służy zażalenie. Forma ta jest zbieżna z formą ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, określonej w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei w art. 59g ust. 1 zdanie drugie określono, że wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. W ust. 2 wskazuje się, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Wymienione wyżej unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2, jednak z wyłączeniem formy, co do której zastosowanie ma art. 49 ust. 1. Kolejne dwa przepisy zawarte w art. 59g ust. 3 i 4 nie mają takiego zastosowania, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie - zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki, a nie wszczyna się egzekucję. W art. 59g ust. 5 Prawa budowlane zawarto ponadto odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis ten, poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Do takiego stwierdzenia można dojść, zdaniem Ministra Finansów, nie tylko po zastosowaniu wykładni językowej, ale także po dokonaniu wykładni systemowej.
Ponadto – zdaniem Ministra Finansów, normy dotyczące ustalenia opłaty legalizacyjnej, poza art. 49 tej ustawy, zostały uregulowane także w art. 49b. W ust. 5 tego artykułu - w odróżnieniu jednak od opłaty legalizacyjnej ustalanej na podstawie art. 49 - określono bez dokonywania odesłań wysokość opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przepisie tym znalazło się odesłanie, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g Prawa budowlanego. Mając więc na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz uwzględniając zasady wykładni systemowej, należy stwierdzić, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego ma odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej ustalanej na podstawie art. 49 tej ustawy. W przeciwnym wypadku doszłoby do zróżnicowania praw inwestorów, którym ustala się opłaty legalizacyjne z art. 49 oraz inwestorów, którym opłaty te ustala się napodstawie art. 49b. Opłaty legalizacyjne z art. 49b wynoszące 2 500,00 zl lub 5 000,00 zł podlegałyby np. umorzeniu lub rozłożeniu na raty, a te ustalane na podstawie art. 49, choć mogą dochodzić nawet do kilkuset tysięcy złotych - tym regułom by nie podlegały.
Z tych względów, zdaniem Ministra Finansów, do opłat legalizacyjnych ustalanych na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają odpowiednio zastosowanie przepisy określone w art. 59f oraz 59g tej ustawy, które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Zgodnie zatem z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 cyt. Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Chodzi tu oczywiście o przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych, z uwzględnieniem różnic między zobowiązaniami, o których mówi ustawa - Ordynacja podatkowa i opłatą legalizacyjną, o której mowa w Prawie budowlanym.
Następnie Minister wskazał ,że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, np. w komentarzu do Prawa budowlanego, cytując.: "Opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi nieopodatkowaną (chodzi raczej o "niepodatkową", przyp. autora decyzji) należność budżetową i z tego tytułu mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy Działu III ustawy z 29.8.1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Jest suigeneris karą za niedopełnienie obowiązku przewidzianego prawem, tj. braku wymaganego pozwolenia na budowę, do której stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej oznacza, że przepisy te stosuje się do opłaty legalizacyjnej w takim zakresie, w jakim nie jest to unormowane przepisami komentowanej ustawy." ("Prawo budowlane. Komentarz", pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2011, s. 544).
Następnie Minister Finansów przytoczył treść art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, stosownie do którego organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:
1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;
2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;
3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.
Jak podniósł organ wydawane na podstawie powołanego wyżej przepisu decyzje są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu administracji publicznej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia organów administracji publicznej do swobodnego dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Zakres uznania administracyjnego nie jest jednak nieograniczony. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby to oznaczać dowolność, a nawet samowolę organu przy rozstrzyganiu określonych spraw. Ustalając przesłanki udzielania ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, prawodawca użył w ww. przepisie zwrotów niedookreślonych "ważny interes podatnika" i "interes publiczny", co można uznać za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do szerokiej oceny rożnych wartości, w tym również pozaprawnych. Ze względu na konstrukcję art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zwroty te odnoszą się do hipotezy normy i wskazują sytuację faktyczną, w której można umorzyć zaległość z tytułu zobowiązania publicznoprawnego albo odsetki za zwłokę. Organ jest więc obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie - rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku Strony. Jeżeli zaś organ administracyjny stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w ww. przepisie, przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania.
Minister Finansów wskazał, że Wojewoda [...] dokonał indywidualizacji przesłanek wynikających z cyt. wyżej art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, zbadał zwłaszcza aktualną sytuację finansową i ekonomiczną Strony i podjął czynności dowodowych zmierzających do wyjaśnienia sytuacji materialnej Strony, miało na celu weryfikację ustawowej przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego w oparciu o jak najbardziej aktualne informacje. Na podstawie poczynionych ustaleń, organ instancji stwierdził zaistnienie tych przesłanek w rozpatrywanej sprawie i - działając w granicach uznania administracyjnego - umorzył w części, tj. kwotę 100 000,00 zł, opłatę legalizacyjną ustaloną w wysokości 135 000,00 zł.
Za nieuzasadnione należy więc uznać wg Ministra podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia cyt. wyżej art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie Ministra Finansów, organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy zgromadził obszerny materiał dowodowy w postaci wyjaśnień i dokumentów przedłożonych przez Stronę w toku postępowania.. Wojewoda dokonał analizy faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a wydanie decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek udzielenia ulgi i ich analizą.
Minister Finansów, na podstawie poczynionych ustaleń w zakresie sytuacji finansowo - ekonomicznej, rodzinnej zdrowotnej Strony stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie występuje ważny interes podatnika oraz interes publiczny, w rozumieniu cyt. wyżej art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa. Istnieją zatem wszelkie przesłanki, aby podjąć decyzję pozytywną poprzez udzielenie Stronie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Przemawia za tym zarówno ważny interes Strony, jak i interes publiczny przy czym w ocenie organu odwoławczego, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, należy też uwzględnić prewencję ogólną. Pod tym względem, umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości, byłoby zbyt daleko idące. Ustalenia dokonane w oparciu o zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie stanowią uzasadnienia dla podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia reformatoryjnego zmiany zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości kwoty umarzanej opłaty legalizacyjnej.
Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko Wojewody [...], co do rozstrzygnięcia podjętego zaskarżoną decyzją.
Powyższa decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r. została zaskarżona przez J. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wskazał, że w dotychczas trwającym postępowaniu organy miały możliwość analizować sytuację rodzinną i majątkową Strony w okresie niemalże sześcioletnim, bowiem za takie okresy przedstawiono dokumenty, zaświadczenia, oświadczenia itp. Z ich analizy jednoznacznie, zdaniem Skarżacego, wynika, że ta sytuacja się sukcesywnie pogarsza - choroba Skarżącego, zawieszenie działalności gospodarczej jego żony, utrata zasiłków z opieki społecznej (nie są aktualnie pobierane, a jak były to w znikomych kwotach), zasiłek chorobowy Skarżącego był krótkotrwały i nie jest na stałe pobierany. Obecnie łącznie ze Skarżącym i jego rodziną zamieszkała jeszcze synowa (żona syna R.) z dwumiesięczną wnuczką, co dodatkowo, już po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji Ministra Finansów, obniżyło jeszcze znacząco dochód rodziny przypadający na każdego z jej członków.
Strona zarzuciła decyzji Ministra Finansów naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7 i 77 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela przy załatwieniu sprawy.
W ocenie Strony, koniecznym jest więc ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, bowiem zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy z kilku lat poświadcza stan majątkowy Strony. Ponadto w ocenie Strony, nie uwzględniono przy załatwieniu sprawy słusznego interesu obywatela. Wydana decyzja, narusza nie tyle interes Strony, ale grozi Stronie doprowadzeniem do sytuacji, w której znajdzie się ona i jej najbliższa rodzina w stanie skrajnego ubóstwa. Na te okoliczności wskazuje stan majątkowy i zdrowotny Skarżącego i jego rodziny oraz brak realnych rokowań na poprawę tej sytuacji w najbliższej przyszłości. Skarżący stoi w tej sytuacji na stanowisku, że udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że spełnione są przesłanki do umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. Jedynie na nieuzasadnionym domniemaniu zasadza się rozstrzygnięcie organów obu instancji, że mimo dramatycznej sytuacji rodziny. Skarżący jest w stanie środki pieniężne na opłatę legalizacyjną w jakiś sposób wygenerować. Brak bowiem możliwości zbycia nawet części majątku ze względu na zastój na rynku nieruchomości oraz obecną cenę działek rolnych - niezwykle niską.
W związku z powyższym, Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 35.000,00 zł.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze przy czym jeżeli stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu to powinien orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu nawet gdyby było to orzeczenie na niekorzyść skarżącego – art. 134 § 2 p.p.s.a.
W ocenie sadu administracyjnego, wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Minister Finansów utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r. błędnie uznał, że instytucja umorzenia przewidziana w przepisach działu III Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego.
Organy błędnie zastosowały instytucję ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej) z odesłania do Działu III Ordynacji podatkowej zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Odwołanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy bowiem jedynie sposobu ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej, określonego w art. 59f Prawa budowlanego. Nie obejmuje ono natomiast art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odsyłającego do Działu III Ordynacji podatkowej.
Zdaniem Sądu, opłatę legalizacyjna i kara administracyjna są to odrębne instytucje, mające odmienne funkcje i realizujące różne cele.
Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt I FPS 2/09) oraz wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P6/02) opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Wiąże się z uzyskaniem uprawnienia, jakim jest odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej tj. rozbiórki. Stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot publiczny. Odmiennie aniżeli w przypadku kary administracyjnej, nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej – rodzi za to obowiązek organu do wydania decyzji o dokonaniu rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
Wobec powyższego, w przeciwieństwie do kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie jest środkiem represji i nie ma cech przymusowości.
W ocenie sądu administracyjnego, zważywszy na odmienny charakter obu instytucji, odpowiedniość odesłania, o którym jest mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należy ograniczyć tylko do tych jednostek redakcyjnych przepisów regulujących karę administracyjną, które muszą zostać zastosowane, aby było możliwe zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie. Odesłanie to konieczne jest z uwagi na sposób obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, a co za tym idzie ograniczyć się powinno wyłącznie do art. 59f Prawa budowlanego. Sąd administracyjny zauważa też, że nie wszystkie przepisy regulujące karę administracyjną mają zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, np. przepisy określające termin wniesienia kary (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego).
Tymczasem na podstawie odesłania zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego Minister Finansów uznał w niniejszej sprawie, że wniosek skarżących o umorzenie opłaty legalizacyjnej podlega załatwieniu w oparciu o art. 67a Ordynacji podatkowej przewidziany w dziale III tej ustawy (a tym samym potwierdził także swoją właściwość w tej sprawie).
W tym miejscu zauważyć należy, że opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1). Stosownie do ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Jak wynika , że wskazanej wyżej orzecznictwa w sprawie istotne jest to, że opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Wiąże się z uzyskaniem uprawnienia, jakim jest odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej tj. rozbiórki. Stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu przy czym odmiennie, aniżeli w przypadku kary administracyjnej, nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej – rodzi za to obowiązek organu do wydania decyzji o dokonaniu rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Wobec powyższego, w przeciwieństwie do kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie jest środkiem represji i nie ma cech przymusowości.
Sprawca samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej godzić się na konieczność dokonania rozbiórki samowolnego wzniesionego obiektu, w wyniku wydanej (w nastepstwie braku opłaty legalizacyjnej) przez organ decyzji nakazującej jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.
Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy.
Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Karę przewidzianą w omawianym przepisie charakteryzuje, w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej, przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3).
Z powyższej analizy jednoznacznie wynika, iż wskazane przepisy prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym.
Odpowiednie odesłanie z regulacji dotyczących jednej instytucji prawnej do drugiej, wymaga zatem oceny co do zakresu możliwego odesłania z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie tym samym regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą więc miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Taką regulacją jest chociażby art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem zupełnie inną sankcję (tj. nakaz rozbiórki) w przypadku jej nie uiszczenia, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu.
Sąd podkreśla, że uwzględniając materialnoprawną odmienność regulacji dotyczących kar i opłaty legalizacyjnej, odpowiedniość tego odesłania należy zatem ograniczyć do tych tylko jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie.
W celu zaś podkreślenia tych odmienności Sąd zauważa ,że hipoteza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia wysokości opłaty i nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy tj odesłania do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.
Zważyć przy tym należy, że z ust. 5, art. 59g Prawa budowlanego, wynika tylko tyle, że do kar, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Działu III Ordynacji. W ust. 1 art. 59g mowa zaś jest o karze wymierzanej w drodze postanowienia wydawanego przez właściwy organ. Opłatę legalizacyjną ustala się również w postanowieniu, jednakże na innej podstawie prawnej. Literalnie zatem wykładając przepis art. 49g ust. 5 w zw. z treścią ust. 1 tego przepisu, należy dojść do wniosku, że Ordynację można stosować jedynie w odniesieniu do kar wymierzanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego.
Zasadą rządzącą stosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do należności publicznoprawnych jest to, że ustawę tę stosuje się wprost w stosunku do dochodów publicznych, które są ustalane lub określane przez organy podatkowe. Nie ulega wątpliwości, że opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Nie może zatem zostać uznany za zobowiązanie podatkowe, którym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego (art. 5 Ordynacji podatkowej). Natomiast wtedy, gdy ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz spoczywa w gestii innych organów przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ opłaty legalizacyjnej nie ustala organ podatkowy istotne jest zatem wskazanie przepisu Prawa budowlanego, z którego miałoby wynikać, iż przepisy Ordynacji podatkowej mają do opłat legalizacyjnych zastosowanie. Jest też oczywiste, że przepis taki musiałby wprost wskazywać na zastosowanie tego aktu, a także wskazywać organ, gdyż ani właściwości ani kompetencji organu nie można domniemywać. Wskazania takiego w Prawie budowlanym brak, gdyż przepis art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat, a odesłanie z art. 49 ust. 2 zawiera odesłanie do art. 49f, a nie art. 49g, w którego pkt 5 mowa jest o odpowiednim odesłaniu do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, przy czym wyraźnie odesłanie to odnosi się do kar, a nie opłaty legalizacyjnej.
Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej nie można przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie nie ma możliwości zastosowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Za takim rozwiązaniem przemawia również poniższy argument, a mianowicie jeśli stosować do opłaty legalizacyjnej Dział III Ordynacji podatkowej, to również możliwe byłoby rozłożenie tej opłaty na raty, a to z kolei zgodnie z ustawą powoduje nałożenie na zobowiązanego konieczność uiszczenia opłaty prolongacyjnej. Taki stan bez wątpienia wprowadza zaburzenia w zakresie celu i wysokości opłaty legalizacyjnej, której rozmiar przecież powinien być powiązany ściśle z rozmiarami popełnionej samowoli budowlanej, a nie z faktem rozłożenia na raty. Z uwagi na powyższe opłata prolongacyjna, która – nota bene – może również zostać umorzona lub rozłożona na raty w odrębnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej nie jest w jakikolwiek sposób funkcjonalnie powiązana ze wskazanym wyżej celem.
Z tych też przyczyn, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność) oraz ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, instytucja umorzenia nie znajduje zastosowania do opłat legalizacyjnych.
W związku z powyższym, przyjmując, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Finansów wydali decyzje w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej uznać należy, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a to z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.
Na zakończenia Sąd zauważa, że powyższe stanowisko nie jest odosobnione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Już w wyroku z dnia 10 lipca 2012r. o sygn akt VII SA/Wa 697/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analogiczne stanowisko występuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Nadmienić należy, że wyrok ten był kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku skargi kasacyjnej Ministra Finansów. Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wskazując w uzasadnieniu, że skarga kasacyjna całkowicie była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że opłata legalizacyjna ze swej istoty nie staje się zaległością podatkową, nie podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a, tj. regulacji bezprzedmiotowej ze względu na charakter środka, którym jest opłata legalizacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając tok rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślił, iż doznaje on mocnego wsparcia w spostrzeżeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionych w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 (LEX nr 746018).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ppsa oraz 200 ppsa orzekł jak w sentencji