VII SA/WA 280/04

VII SA/Wa 280/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska.
Tadeusz Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. i B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003r., Nr [...], działając w oparciu o art. 157 § 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988, przenoszącej pozwolenie na budowę określone w decyzji z dnia [...] lutego 1971r. dotyczące budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], na rzecz R. K. , z uwagi na fakt, iż brak jest po stronie wnioskodawców statusu strony w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę wystąpili w dniu [...] maja 2003r. T. i J. R. , podnosząc iż roboty na działce przy ul. [...] nie były prowadzone przez 17 lat pomiędzy 1971r., a 1988r. i w związku z tym faktem decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła ważność.
Zdaniem organu zmiana inwestora w trybie art.31 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to bowiem wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, która w żaden sposób nie dotyczy interesów właściciela działki sąsiedniej, ani interesom tym nie zagraża.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. i J.R., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, iż Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie mają
przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby jej wydanie przez Wojewodę [...] było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu celem merytorycznego zbadania wątpliwości zaistniałych w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo prawidłowości ustaleń dotyczących braku przymiotu strony postępowania, należy przy użyciu wszelkich prawem przewidzianych środków rozważyć kwestię przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzez wszczęcie postępowania i zbadanie czy istnieją podstawy do stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988r.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i B. B. , wnosząc o jej uchylenie zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7,8,10,12,35,75,80,81, 86 kpa, przepisów Prawa budowlanego oraz Rozporządzeń Ministerialnych. Strona skarżąca podnosi, budowa została rozpoczęta w roku 1971 i była kontynuowana przez kolejne lata, a w roku 1988 pozostawała w stanie niezakończonym. Nadto skarżący wskazują, iż zgodnie z art. 156 par. 2 kpa nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyn określonych w par.l art. 156 jeśli od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat, a także gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne co w sprawie niniejszej miało miejsce.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazanych w jej uzasadnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem - i w takim zakresie badana przez Sąd zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.
Organy obu instancji prawidłowo oceniły legitymację T. i J. R., w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.) stwierdzając , iż nie mają on przymiotu strony w sprawie. Decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wydana została w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r., a jej przedmiotem była zgoda organu na przeniesienie ostatecznego pozwolenia na budowę na inny podmiot. Zasadnie wiec organy przyjęły, iż decyzja której celem jest jedynie zmiana inwestora w żaden sposób nie oddziaływuje na interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest odniesienie się do samej istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. To nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829.
Zasadnie więc organ I instancji przyjął, iż ze względu na charakter decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. Naczelnika Gminy [...], po stronie wnioskujących brak przymiotu strony uzasadniającego inicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z tych względów należy stwierdzić, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.).
W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art.. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo , iż organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I Instancji, z naruszeniem art. 138 par.2 uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc brak dostatecznego wyjaśnienia czy nie zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania z urzędu. Stanowisko organu odwoławczego jest chybione, brak bowiem możliwości kontynuowania postępowania ,które w ogóle nie zostało wszczęte z przyczyn podmiotowych. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, iż organ II instancji realizując zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 kpa winien wskazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, które w jego ocenie mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Ta forma sygnalizacji winna skutkować wszczęciem przez organ I instancji postępowania którego celem będzie zbadanie czy kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta któraś z kwalifikowanych wad o których mowa w art. 156 par. 1 kpa.
Na marginesie należy zauważyć ,iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 156 par. 2 są całkowicie chybione. Zrealizowanie bowiem inwestycji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy
oceniać w sferze skutków faktycznych, a nie prawnych o których mowa w cytowanym przepisie , zaś 10 letni termin, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności decyzji odnosi się jedynie do sytuacji zaistnienia przesłanki z art. 156 par. 1 pakt 1,3,4, i 7 kpa., a nie jak sugeruje skarga do całego par.l art. 156 kpa.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Rozstrzygniecie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.