VII SA/Wa 2792/24

VII SA/Wa 2792/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka. /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: ref. stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 września 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.190.2024.KPA-4 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 24 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm., dalej: u.o.z.z.), nakazał Gminie S. wykonanie następujących robót przy wpisanym do rejestru zabytków pałacu w R.:
1. Remont więźby dachowej polegający na konserwacji i impregnacji zachowanych, nadających się do dalszego użytkowania elementów drewnianej konstrukcji, naprawie lub wymianie wszystkich uszkodzonych drewnianych elementów konstrukcyjnych z uwzględnieniem oryginalnie stosowanych technologii, materiałów i przekrojów poszczególnych elementów konstrukcji;
2. Remont pokrycia dachowego polegający na wymianie istniejących, nienadających się do dalszego użytkowania elementów drewnianego deskowania oraz wykonaniu nowego pokrycia dachowego z papy termozgrzewalnej lub blachy tytanowo-cynkowej w kolorze grafitowym układanej pasami na tzw. rąbek stojący wraz z obróbkami blacharskimi z blachy tytanowo-cynkowej;
3. Remont elewacji budynku polegający na:
- usunięciu wtórnych cementowych warstw tynków oraz luźnych, odspojonych partii ww. warstwy wykończeniowej;
- usunięciu wtórnych, współczesnych przemurowań i uzupełnieniu muru ceglanego z zastosowaniem cegieł o wymiarach odpowiadających oryginalnym;
- uzupełnieniu brakujących fug wątku ceglanego z użyciem zaprawy wapiennej wraz z wymianą wtórnych cementowych fug na nowe wapienne;
- konserwacji partii zachowanych oryginalnych tynków wraz z wykonaniem nowych tynków wapiennych w miejscach ubytków;
- konserwacji zachowanego oryginalnego detalu architektonicznego wraz z rekonstrukcją brakujących fragmentów detalu opartą na wykonanej uprzednio inwentaryzacji, z użyciem tradycyjnych technik budowlanych;
- wykonaniu na elewacjach nowych obróbek blacharskich z blachy tytanowo-cynkowej;
- wykonaniu kolorystyki tynków oraz detalu architektonicznego opartej na badaniach stratygraficznych oryginalnej zachowanej substancji.
4. Wykonanie opaski drenażowej wraz z systemem odprowadzenia wody poza teren obiektu
Nakazane prace należało wykonać do 31 grudnia 2025 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia poczynione w toku oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 19 października 2023 r., podczas których stwierdzono zły stan zachowania konstrukcji i pokrycia dachu, w tym liczne ślady zawilgocenia, korozji biologicznej deskowania i konstrukcji dachu w części niższej, dwukondygnacyjnej. Odnotowano ślady po pożarze środkowej części dachu, jaki miał miejsce w nocy z 13 na 14 czerwca 2023 r. tj. powierzchniowe zwęglenie więźby i zniszczenie pokrycia dachu, ślady zalania po akcji gaśniczej i spękania w pomieszczeniach korpusu głównego. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się również na fakt dokonywania kontroli stanu zachowania obiektu w latach 2019-2023. Organ ten stwierdził, iż postępującej degradacji ulega konstrukcja i pokrycie dachu pałacu, jak również elewacje wraz z tynkami i wystrojem oraz wewnętrzne tynki i elementy wystroju sztukatorskiego tego budynku.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina S. podnosząc, że doszło do zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa oraz z przesłuchania strony postępowania. Wyrażono przekonanie, iż określony w nakazie termin wykonania prac jest nieadekwatny do zakresu tych robót, zaś poziom zniszczenia pałacu nie jest tak znaczący, jak wynika z treści nakazu. Gmina zauważała, że wykonała uzupełniające deskowanie oraz nowe pokrycie z papy w obrębie centralnej części dachu, która została zniszczona przez pożar. Podkreślono ponadto, iż aktualnie nie posiada wystarczających środków finansowych do realizacji nakazanych działań.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 16 września 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania nakazanych prac ustalając nowy termin wykonania nakazanych prac: do 30 września 2026 r.; w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Minister stwierdził, że w przekazanym materiale dowodowym (protokoły z oględzin przeprowadzanych przez organ pierwszej instancji w latach 2019-2023, ekspertyza stanu technicznego elewacji ww. obiektu autorstwa mgr. inż. Ł. G. i mgr. inż. M. W. z grudnia 2019 r.) udokumentowano, iż kondycja substancji materialnej budynku uległa znaczącemu pogorszeniu od czasu jego wpisu do rejestru zabytków. Na postępującą korozję materii zabytku składają się wieloletnie zaniechania w zakresie prac remontowych i naprawczych obiektu oraz pożar części środkowej w partii dachu jak i akcja gaśnicza z nim związana.
Z powyższej dokumentacji wynika, że pałac prezentuje zły stan zachowania konstrukcji i pokrycia dachu, w tym liczne ślady zawilgocenia korozji biologicznej deskowania i konstrukcji dachu w części niższej, dwukondygnacyjnej. Widoczne są ślady po pożarze środkowej części dachu, tj. powierzchniowe zwęglenie więźby i zniszczenie pokrycia dachu, ślady zalania po akcji gaśniczej i spękania w pomieszczeniach korpusu głównego. Bardzo znacząca powierzchnia warstwy tynkowej elewacji dotknięta jest korozją, występują duże ubytki tynku i detalu architektonicznego. Ściany są mocno zawilgocone.
Pomimo opisanego stopnia zniszczenia, pałac w R. posiada w dalszym ciągu w pełni czytelną oryginalną formę architektoniczną i wysokie walory artystyczne, wynikające z przemyślanej kompozycji jego bryły i bogactwa detalu architektonicznego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie stanu zachowania materii omawianego zabytku w sposób wystarczający, biorąc pod uwagę dostępność nieruchomości (ocena stanu zachowania konstrukcji i pokrycia dachu mogła się odbywać jedynie poprzez ogląd z perspektywy włazu na poddasze). W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że w omawianym przypadku nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego z zakresu budownictwa. W aktach sprawy znajduje się wyczerpujące opracowanie dotyczące stanu zachowania obiektu autorstwa mgr. inż. Ł. G. i mgr. inż. M. W. z grudnia 2019 r., którego ustalenia zostały zaktualizowane przez organ pierwszej instancji podczas oględzin 19 października 2023 r. Strona nie przedstawiła zaś żadnego dowodu na poparcie tezy, że stan faktyczny odnotowany w tych dowodach uległ istotnej zmianie, poza okolicznością wspomnianego w odwołaniu dokonania przez stronę zabezpieczenia pokrycia dachowego w spalonej partii dachu pałacu. Minister zaznaczył również, że strona miała możliwość wniesienia uwag do protokołu z tych oględzin, z którego to prawa skorzystała. Gmina mogła też przedstawić swoje stanowisko w sprawie po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji, jak również w treści odwołania wniesionego do siedziby organu drugiej instancji. Wobec powyższego Minister nie dostrzegł potrzeby rozszerzania postępowania odwoławczego o dowód w postaci przesłuchania strony.
Na podstawie całokształtu akt sprawy Minister stwierdził, że zachodzi pilna potrzeba przeprowadzenia działań naprawczych i zabezpieczających w odniesieniu do konstrukcji i pokrycia dachu, murów magistralnych oraz powierzchni elewacji ww. obiektu, a także detalu architektonicznego. Rodzaj nałożonych na stronę w zaskarżonej decyzji obowiązków mieści się w definicjach legalnych prac konserwatorskich i robót budowlanych. Celem zaskarżonej jest remont konserwatorski przedmiotowego pałacu, który zapewnić ma zachowanie obiektu w całości, doprowadzić do zatrzymania postępującego procesu jego destrukcji oraz poprawy jego stanu zachowania. Organ był więc zobowiązany do wydania nakazu odtworzenia uszkodzonych partii zabytkowego budynku np. tynków, detali architektonicznych (w zakresie, w jakim jest to niezbędne w ramach remontu konserwatorskiego). Minister wyjaśnił, że celem decyzji z art. 49 ust. 1 u.o.z.z. nie jest całkowita wymiana (rozbiórka i rekonstrukcja) poszczególnych elementów wystroju architektonicznego budynku, ale dokonanie naprawy (remontu konserwatorskiego) tych elementów, z uzupełnieniem lub wzmocnieniem ich w niezbędnym zakresie, przy zastosowaniu materiałów i technik odpowiednich dla zabytków.
Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że wziął pod uwagę oświadczenie strony o dokonaniu naprawy pokrycia dachu z deskowaniem w części, która dotknięta została pożarem, niemniej jednak uznał, że wykonanie tych działań nie wyklucza konieczności przeprowadzenia powyższych prac naprawczych w odniesieniu do pozostałej części dachu pałacu. Z akt sprawy wynika, iż remontu wymaga cała powyższa partia budynku.
W związku z upływem czasu w toku postępowania odwoławczego Minister orzekł jednocześnie o przesunięciu terminu wykonania nakazanych prac, który, w przekonaniu organu odwoławczego, jest adekwatny do poziomu skomplikowania tych prac oraz ich pilności pod kątem wpływu na stan zachowania zabytku.
Gmina S. wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając jej:
1) nierozpoznanie wszystkich wniesionych w odwołaniu zarzutów skutkujących nierozpoznaniem istoty sprawy odwoławczej,
2) naruszenie art. 49 u.o.z.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie pomimo jej fakultatywności, w sytuacji gdzie stan techniczny budynku nie wymaga wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych, albowiem ich wykonanie nie jest niezbędne ze względu na brak zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku,
3) naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego z uwagi na brak przeprowadzenia ekspertyzy z udziałem biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia aktualnego stanu technicznego budynku, ewentualnego zakresu koniecznych do wykonania prac i ich wartości co skutkowało błędnym ustaleniem i nakazaniem Gminie S. przeprowadzenia robót budowlanych obejmujących remont więźby dachowej budynku, remont pokrycia dachowego budynku, remont elewacji budynku i wykonanie opaski drenażowej wraz z odprowadzaniem systemu wody poza teren obiektu w sytuacji, w której nie ma konieczności ich przeprowadzenia,
4) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. polegającego na dowolnej ocenie dowodów i pominięciu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co spowodowało błędne ustalenie terminu wykonania prac do dnia 31 grudnia 2025 r. mając na uwadze bardzo duży zakres koniecznych do wykonania prac remontowych i zabezpieczających oraz konieczność wcześniejszego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, konieczność opracowania pełnej dokumentacji technicznej, projektowej, budowlanej i przetargowej co winno skutkować ewentualnym zobowiązaniem Gminy S. do wykonania prac co najmniej do dnia 31 grudnia 2030 r.,
5) naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących remont więźby dachowej budynku, remont pokrycia dachowego budynku, remont elewacji budynku i wykonanie opaski drenażowej wraz z odprowadzaniem systemu wody poza teren obiektu jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, pomimo że w treści decyzji nie ma o powyższym jakiejkolwiek wzmianki;[pic]
6) naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę sytuacji finansowej i ekonomicznej Gminy S., która nie dysponuje środkami pieniężnymi na pokrycie kosztów przeprowadzenia robót budowlanych obejmujących remont więźby dachowej budynku, remont pokrycia dachowego budynku, remont elewacji budynku i wykonanie opaski drenażowej wraz z odprowadzaniem systemu wody poza teren obiektu, [pic]
7) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego naruszeniem zasady prawdy obiektywnej pomimo obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych z urzędu, w szczególności w zakresie niedopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa na okoliczność ustalenia zakresu prac remontowych i zabezpieczających oraz czy prace te są niezbędne z uwagi na istnienia zagrożenia zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku (warunek sine qua non),
8) nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony - Wójta Gminy S. na okoliczność ustalenia zakresu prac remontowo-zabezpieczających, sytuacji ekonomicznej i finansowej Gminy, braku środków finansowych na przeprowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych objętych nakazem w okresie do 31 grudnia 2025 r. co skutkowało błędnym określeniem zakresu prac budowlanych i terminu ich wykonania,
9) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie w treści decyzji uzasadnienia faktycznego co skutkuje niemożliwością przeprowadzenia weryfikacji poprawności decyzji, albowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a takich elementów nie sposób znaleźć w treści decyzji,
10) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i wydanie nakazu nr [...] w sytuacji, gdy przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie remontu więźby dachowej budynku, remontu pokrycia dachowego budynku, remontu elewacji budynku i wykonanie opaski drenażowej wraz z odprowadzaniem systemu wody poza teren obiektu jest ekonomicznie nieuzasadnione oraz pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.
W oparciu o powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym zobowiązaniem organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz dowodu z przesłuchania strony oraz wskazanie uzasadnienia faktycznego, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji organu I instancji i utrzymującej decyzji przez organ Il instancji poprzez wyeliminowanie z treści decyzji punktów 1, 3 i 4 z jednoczesnym wydłużeniem terminu wykonania prac z punktu 2 do dnia 31 grudnia 2030 r.
Skarżąca wywodziła, że dopiero przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa pozwoli ustalić zakres konieczny prac, albowiem na obecnym etapie postępowania mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest to niemożliwe. Aktualnie budynek został dopuszczony do użytkowania i spełnia swoją dotychczasową rolę — stanowi mieszkania komunalne dla mieszkańców Gminy S. Ponadto – jak podkreślała skarżąca - zgodnie z treścią protokołu z 19 października 2023 r. wykonano nowe deskowanie oraz pokrycie dachowe z papy nad środkową częścią budynku, co zabezpieczyło obiekt przed ewentualnym zamakaniem. Mając na uwadze powyższe w ocenie Gminy S. nie istniała konieczność wszczęcia w dniu 16 listopada 2023 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu zachowania budynku pałacu w R. Ponadto organy nie dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego po wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 16 listopada 2024 r., który został zgromadzony przed jego wszczęciem. Po tej dacie organy nie dokonały żadnej czynności oprócz wszczęcia postępowania, zawiadomienia o zakończeniu postępowania i wydania decyzji. Taki sposób prowadzenia postępowania, w szczególności w przedmiocie braku przeprowadzenia dowodu z zeznań strony i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa uniemożliwia jakąkolwiek ocenę zasadności decyzji przez organ Il instancji. Nie ma zatem możliwości weryfikacji zakresu nakazu, albowiem nie wynika to ani z treści dokumentów, ani z uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W ocenie skarżącej, organ I instancji przyjął w sposób dowolny i wybiórczy zakres przeprowadzenia robót budowlanych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w treści decyzji nie odniósł się zaś do wszystkich argumentów podnoszonych w odwołaniu. Gmina zakwestionowała zaś ekspertyzę stanu technicznego wskazując w odwołaniu, że jest ona niepełna i niejasna, co spowodowało, że organ wyciągnął niewłaściwe wnioski i przyjął, że pałac prezentuje zły stan — nie wskazując enumeratywnie jego elementów. Nie jest prawdą, aby warstwa tynkowa dotknięta była korozją, oraz że występuje mocne zawilgocenie. Nie sposób zatem przyjąć twierdzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający. Wbrew twierdzeniom organu Il instancji istnieje wręcz konieczność uzupełniania materiału dowodowego o opinię biegłego z zakresu budownictwa i przesłuchanie strony. Organ nie jest zaś uprawniony do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Powinien przeprowadzić wszelkie czynności dowodowe, w tym przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony zwłaszcza, że wszczął postępowanie z urzędu i prowadził je częściowo bez udziału strony. Ponadto rodzaj nałożonych na stronę obowiązków nie mieści się w definicjach legalnych prac konserwatorskich i robotów budowlanych. Zdaniem skarżącej, sentencja nałożonych obowiązków narusza treść art. 49 ust. 1 u.o.z.z.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że w świetle art. 5 u.o.z.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i właściciel zabytku nie może uchylać się od powyższego obowiązku. W myśl art. 49 ust. 1 u.o.z.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Samodzielność tej regulacji nie wyklucza oczywiście stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, jednakże w tym aspekcie zachodzi relacja współstosowania tych ustaw. Wynika to wprost z art. 49 ust. 2 u.o.z.z., który stanowi, że wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.
Z powyższego wynika, że organ konserwatorski wydaje decyzję na podstawie art. 49 ust. 2 u.o.z.z., jeśli stwierdzi, że zaistniały wskazane w niej przesłanki (wykonanie prac jest "niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku"), wypełniając w ten sposób obowiązki wynikające z art. 4 przywołanej ustawy. Natomiast podmiot zobowiązany, realizując nakazane prace, musi uwzględnić wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy, a nie tylko ustawę o ochronie zabytków, na co wskazuje art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Zwrócić uwagę należy, że decyzje organów konserwatorskich wydane w tej sprawie są następstwem objęcia tego budynku ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Pałac zlokalizowany w miejscowości R. na działce nr [...], wpisany wraz z parkiem do rejestru zabytków województwa poznańskiego decyzją z 1 marca 1973 r., znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.z. obowiązki mają na celu – zdaniem organów - zapobiec całkowitemu zniszczeniu tego zabytkowego budynku. Jak wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozostawienie tego budynku w obecnym stanie mogłoby prowadzić do degradacji chronionych prawem wartości.
Jak zatem wynika z akt sprawy, postępująca degradacja budynku obserwowana w toku czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organ konserwatorski w trybie art. 38 ust. 1 u.o.z.z. w latach 2019-2023 oraz ekspertyza stanu technicznego elewacji sporządzona w grudniu 2019 r. przez rzeczoznawcę budowlanego, stały się podstawą do wszczęcia w dniu 16 listopada 2023 r. przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z urzędu postępowania w sprawie złego stanu zachowania budynku pałacu. Postanowieniem z 5 grudnia 2023 r. protokoły kontroli pałacu, ekspertyza stanu technicznego elewacji oraz pismo Gminy S. z [...] października 2023 r. dotyczące pożaru w tym budynku wyrażające zamiar podjęcia działań doraźnych mających na celu uchronienie obiektu przed pogorszeniem jego stanu, zostały włączone w akta sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Powyższe należy uznać za usprawiedliwione.
W tym miejscu, z uwagi na argumentację skargi w powyższym zakresie należy zaznaczyć, że w myśl art. 40 ust. 1 u.o.z.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Organ może jednak odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa m.in. w art. 49 ust. 1 u.o.z.z., o czym stanowi art. 40 ust. 2 pow. ustawy.
Sąd ponownie zauważa, że zastosowanie w danym stanie faktycznym art. 49 ust. 1 u.o.z.z. warunkowane jest uprzednim ustaleniem, że w odniesieniu do określonego zabytku istnieje zagrożenie jego zniszczenia lub istotnego uszkodzenia, czyniąc niezbędnym dokonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Wojewódzki konserwator zabytków uprawniony jest w takim wypadku do wydania odpowiedniego nakazu, mając przede wszystkim na uwadze stan zachowania zabytku i konieczność zapobieżenia jego destrukcji. Wydanie nakazu wymaga zatem uwzględnienia substancji materialnej i jej walorów, które ze względu na stan zachowania podlegają ochronie i które pozostają zagrożone zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy warunki dla zastosowania tego przepisu nie zostały dostatecznie i w pełnym zakresie rozważone.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 u.o.z.z., prace konserwatorskie to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Definicja robót budowlanych ustalona przepisem art. 3 pkt 8 u.z.o.z. wskazuje, że są nimi roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Odrębnie ustawodawca zdefiniował prace restauratorskie. W myśl art. 3 pkt 7 ww. ustawy, prace restauratorskie to działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań. Do tak rozumianych prac restauratorskich nie odwołuje się art. 49 ust. 1 u.o.z.z. stanowiący podstawę wydania zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji. Spostrzeżenie to determinuje dalszą analizę nakazu nałożonego w niniejszej sprawie na skarżącą Gminę.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.z.z. zabytki podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2142/21 (CBOSA) powtórzyć należy, że w orzecznictwie podkreśla się, iż art. 49 ust. 1 u.o.z.z. ma zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie. Charakteryzuje to w efekcie rodzaj prac zabezpieczających i konserwacyjnych jako prace tymczasowe i możliwe do szybkiego wykonania, czemu nie odpowiadają roboty odtworzeniowe wymagające nie tylko zwiększonych nakładów pracy, ale i o wiele dłuższego okresu prac projektowych, uzyskania stosownych uzgodnień, pozwoleń na budowę itp. Określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez dysponenta zabytku, organ związany jest więc funkcją stricte ochronną tego przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. W wyroku z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2273/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił natomiast, że na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.z. można w pewnych wyjątkowych sytuacjach nałożyć na właściciela zabytku nieruchomego tego rodzaju obowiązki, które odnosić się będą do stanu sprzed jego wpisu do rejestru. Wynika to z zawartej we wskazanym przepisie reguły ochrony i niepogarszania stanu zachowania zabytku wpisanego do rejestru. Każda tego rodzaju ingerencja w prawa właściciela (dysponenta zabytku) wymaga jednak bardzo szczegółowego odniesienia i uzasadnienia, stanowi bowiem istotną i dolegliwą ingerencję w prawa danej jednostki (tak w sferze właścicielskiej, jak i w sferze finansowej).
Powyższe zauważenie pozostaje w okolicznościach sprawy istotne, gdyż organ I instancji nakazał Gminie w istocie wykonanie - oprócz prac zabezpieczających, jak remont więźby dachowej, pokrycia dachowego, remont elewacji budynku polegający na usunięciu wtórnych cementowych warstw tynków oraz luźnych, odspojonych partii ww. warstwy wykończeniowej; uzupełnieniu brakujących fug; wykonaniu na elewacjach nowych obróbek blacharskich; wykonanie opaski drenażowej wraz z systemem odprowadzenia wody poza teren obiektu - robót budowlanych typowo odtworzeniowych i prac restauratorskich (art. 3 pkt 7 u.o.z.). Do takich należy – zdaniem Sądu - rekonstrukcja brakujących fragmentów detalu architektonicznego oparta na wykonanej uprzednio inwentaryzacji, z użyciem tradycyjnych technik budowlanych; jak również wykonanie kolorystyki tynków oraz detalu architektonicznego opartej na badaniach stratygraficznych oryginalnej zachowanej substancji.
W ocenie Sądu, uznanie, że ww. roboty budowlane posiadają charakter robót zabezpieczających lub konserwacyjnych, doprowadziło do naruszenia w tej sprawie art. 49 ust. 1 u.o.z.z. poprzez nałożenie na Gminę obowiązków nieznajdujących oparcia w tym przepisie. Obowiązki te są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Zaskarżona decyzja wykracza więc częściowo poza dyspozycję art. 49 ust. 1 u.o.z.z., czyli prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, ponieważ wykaz prac objętych decyzją wskazuje, że należy częściowo zakwalifikować je jako stricte odbudowę (odtworzenie) zniszczonego zabytku, w tym wyeksponowanie jego wartości artystycznych i estetycznych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyjmując, iż całość nałożonych obowiązków mieści się w hipotezie art. 49 ust. 1 u.o.z.z. nie rozważył ani też nie uzasadnił należycie, które z nałożonych decyzją organu I instancji obowiązków należy traktować jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, jak wymaga tego prawidłowo zinterpretowany art. 49 ust. 1 u.o.z.z. Nie czyni temu zadość stwierdzenie, że zastosowanie tego przepisu wynika z przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego złego stanu zachowania poszczególnych elementów zabytkowego budynku pałacu oraz ustaleń dotyczących postępującej degradacji zachowanej substancji zabytkowej obejmującej pokrycie dachowe wraz z więźbą oraz elewacje wraz z tynkami zewnętrznymi i wystrojem, a także wewnętrzne tynki i elementy wystroju sztukatorskiego, co może doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia części zabytku. Minister w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w żaden sposób do poszczególnych obowiązków objętych nakazem przeprowadzenia prac konserwatorskich polegających na rekonstrukcji brakujących – niezinwentaryzowanych - fragmentów detalu architektonicznego na elewacji budynku, czy też nakazu wykonania kolorystyki tynków i detalu architektonicznego opartej na badaniach stratygraficznych oryginalnej zachowanej substancji.
Powyższe spostrzeżenie powoduje, że Minister utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego w zakresie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych i działań, nie rozważył z należytą wnikliwością, które z nich wynikały z potrzeby podjęcia niezwłocznych działań ochronnych podyktowanych obroną przed unicestwieniem zabytku. Tylko bowiem takie mieszczą się w normatywnym zakresie przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z.z.
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 49 ust. 1 u.o.z.z., poprzez nałożenie na Gminę obowiązków nieznajdujących oparcia w tym przepisie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę obejmującą uiszczony wpis od skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister przede wszystkim rozdzieli i oceni, które z ujętych nakazem obowiązków i z uwagi na jakie okoliczności, powinny zostać uznane za mieszczące się w zakresie regulowanym art. 49 ust. 1 u.o.z.z. Powyższe wymaga odzwierciedlenia - w odpowiedniej do rodzaju i rozmiaru obowiązków objętych nakazem - argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji. Minister zobowiązany będzie również do odpowiedniego dostosowania terminu wykonania nakazanych prac, uwzględniając ich charakter i czynności poprzedzające realizację nałożonych obowiązków.