VII SA/WA 279/22

VII SA/Wa 279/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 60 ust 1, art. 53 ust 4 pkt 2, art 53 ust 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 4, 7 PKT 4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej "u.o.z."), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B G, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową, rozbudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza mieszalnego na cele mieszkalne z rozbudową wewnętrznych instalacji: wody, kanalizacji, wentylacji i instalacji elektrycznej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...]".
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...]z dnia 7 kwietnia 2021 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków - postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2021 r. - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że budynek przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...], położony jest też na terenie układu urbanistycznego Wesołej, który jest wpisany do rejestru zabytków oraz na terenie pomnika historii "[...]- historyczny zespół miasta". Zespół kamienic przy ul. [...]w [...], stanowiący część ww. układów urbanistycznych, stanowi spójny zespół architektoniczno-urbanistyczny z lat 30-tych XX wieku, przy czym część kamienic była wznoszona już po zakończeniu II wojny światowej, w latach 40-tych. Mimo to, całość zabudowy kamienicznej przy ul. [...] ma wyraźne cechy stylowe modernizmu z elementami funkcjonalizmu. Znamienną cechą kamienic usytuowanych przy ul. [...] są gzymsy wieńczące zaprojektowane na tej samej wysokości. (...) Pomimo kilku przebudów w strefach dachu, kamienice, tworzące zwartą zabudowę pierzei zachowały swoją integralność architektoniczną i autentyzm. Oceniając ustalenia uzgadnianego projektu decyzji, organ stwierdził, iż nie wyraża zgody na zmianę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz zmianę kształtu dachu. Zmiana taka zaburzyłaby wygląd wnętrza urbanistycznego ulicy [...] w zakresie historycznie ukształtowanych gabarytów i charakteru architektonicznego zabudowy, a tym samym wpłynęłaby negatywnie na analizowaną części chronionego układu urbanistycznego [...] i pomnika historii.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor B G, wskazując na wykonane w budynkach tworzących zespół zabudowy kamienicznej przy ul. [...]adaptacje poddaszy na cele mieszkalne, z podniesieniem elewacji frontowych oraz zmianą pierwotnej geometrii dachów. Zmiany te dotyczą 4 z 11 kamienic tworzących ww. zespól budowlany. Mimo dokonania tych zmian, nie spowodowały one utraty wartości zabytkowych, w tym integralności i autentyzmu analizowanej części historycznego układu urbanistycznego, o czym wyraźnie zaświadcza organ pierwszej instancji. Ponadto, zamiarem inwestora, wynikającym z przedłożonej przez niego koncepcji architektonicznej jest przeprowadzenie planowanej inwestycji z zachowaniem wysokości obecnego gzymsu oraz całkowitej wysokości budynku przy ul. [...]. Sama zaś rozbudowa stanowić będzie kontynuację zmian już dokonanych za zgodą organu ochrony zabytków, wpisując się w naturalny rozwój tej części miasta.
Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że budynek przy ul. [...] znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego dzielnicy [...] w [...] , wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] lutego 1984 r. pod numerem A-[...] i jednocześnie na terenie uznanym z pomnik historii "[...]- historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Choć z wykazu dostępnego na stronie BIP Urzędu Miasta [...]wynika, iż kamienica przy ul. [...] została ujęta w gminnej ewidencji zabytków, to jednak [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nie załączył do akt przedmiotowego postępowania karty adresowej tego budynku.
Przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ urbanistyczno-architektoniczny dzielnicy [...]. Przepis art. 3 ust. 12 u.o.z. stanowi, że układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem, na obszarze historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego dzielnicy [...] w [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny tej części miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy architektoniczne kształtujące układ urbanistyczny historycznego założenia, w tym kształtujące formę zespołów budowlanych wchodzących w skład tego układu.
W analizowanej części zabytkowego układu urbanistycznego wykształcił się unikalny zespół zabudowy kamienicznej doby dojrzałego modernizmu z elementami funkcjonalizmu. Kamienice rozmieszczono przy dwubiegowej ulicy z szerokim pasem zieleni wysokiej w środku. Kamienice mimo zbliżonego czasu powstania charakteryzują się zróżnicowaniem form architektonicznych, z jednym elementem powtarzalnym, silnie oddziałującym plastycznie gzymsem przechodzącym w wysunięty okap, który wieńczy wszystkie wchodzące w skład tego zespołu budowlanego kamienice przy ul. [...]. Jednocześnie każda z kamienic ma wyraźne cechy architektury dojrzałego modernizmu, silnie współkształtujące wartości artystyczne i historyczne analizowanej części zabytkowego układu architektoniczno- budowlanego. Dlatego należy dążyć do maksymalnego zachowania tych autentycznych cech architektury poszczególnych kamienic, jak i zespołu budowlanego jako całości.
Organ II instancji wskazał, że ponad częścią historycznych kamienic wykonano nadbudowy, w tym widoczne i negatywnie oddziałujące na walory artystyczne analizowanej części historycznego układu urbanistycznego, jak nadbudowa kamienicy przy ul. [...]. Organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności powstania tych nadbudów ani nie poinformował o swoim stanowisku w trakcie ich realizacji. Jednak organ zażaleniowy jest obowiązany raz jeszcze w całości rozpatrzyć sprawę, tj. ocenić prawidłowość ustaleń uzgadnianego projektu decyzji z punktu widzenia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego niezależnie od stwierdzonego uchybienia o rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy zadecydować powinna ponowna analiza przedłożonego od uzgodnienia projektu decyzji, który zawiera następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustala się na poziomie: wysokość do okapu 18 m z tolerancją 0,5 m; wysokość do kalenicy - istniejąca ok. 18,5 m;
- geometria dachu - dla projektowanej nadbudowy ustala się dach płaski;
- ze względu na rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową oraz rozbudową polegającą na dobudowie windy od strony podwórza na terenie już utwardzonym, co nieistotnie zmieni powierzchnię zabudowy (mniej niż 1% powierzchni) oraz nie zmieni powierzchni biologicznie czynnej, w niniejszej decyzji nie określa się parametrów zabudowy, takich jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokość elewacji frontowej.
Ponadto, w pkt II, ust 3 sformułowano warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ograniczając się do informacji, że inwestycja planowana jest na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego oraz na terenie uznanym za pomnik historii.
Oceniając powyższe ustalenia pod kątem ich zgodności z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 7 pkt 4 u.o.z. ustalenia ochrony w decyzji o warunkach zabudowy są ustawową formą ochrony zabytków. Tymczasem w ustaleniach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków brak jest ustaleń nakazujących zachowanie historycznej artykulacji elewacji frontowej, w tym wyraźnie dominującego nad tą elewacją gzymsu wieńczącego z wysuniętym okapem, gzymsów nad wejściem oraz pod oknami 2, 3 i 4 kondygnacji, dekoracyjnych obramień otworów okiennych i drzwi wejściowych w parterze, a także czytelnego w bryle budynku bocznego ryzalitu z półkoliście biegnącymi balkonami. W ocenie organu zażaleniowego, wobec rezygnacji z ustalenia parametrów zabudowy, które nie powinny ulec zmianie, w ustaleniach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków powinno znaleźć się także ustalenie nakazujące zachowanie historycznej linii zabudowy oraz nakazujące wycofanie nadbudowywanej kondygnacji w sposób gwarantujący jej niewidoczność z ulicy [...].
Organ stwierdził ponadto, że w projekcie przewiduje się rozbudowę kamienicy przy ul. [...] o dodatkową kubaturę windy dostawionej od strony podwórza. W tych okolicznościach wadą formalną przedmiotowego projektu decyzji jest rezygnacja przez Prezydenta Miasta [...] z ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy lub nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki bądź terenu objętego wnioskiem. Stosownie do treści art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zawierać mają ustalenia dotyczące: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Tymczasem, w uzgadnianym projekcie nawet nie informuje się o rezygnacji z ustalenia tego parametru, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki faktyczne uzasadniające taką rezygnację.
Przepisy art. 4 pkt 2, 3 i 6 u.o.z. stanowią, że organy administracji publicznej obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tego przepisu organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji ze względu na brak koniecznych dla ochrony analizowanej części historycznego układu urbanistycznego ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w przedmiotowym projekcie decyzji, a także brak ustaleń w zakresie maksymalnej, dopuszczonej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Projekt ten nie gwarantuje zachowania wartości zabytkowych kamienicy przy ul. [...] , jak też nie gwarantuje takich ram planowanej inwestycji, które nie spowodują uszczerbku dla wartości układu urbanistyczno-architektonicznego wpisanej do rejestru zabytków dzielnicy miasta [...] . Dlatego co do istoty rozstrzyganej sprawy organ odwoławczy uznał zaskarżone postanowienie za trafne i nie naruszające przepisów prawa.
Odnosząc się do treści zażalenia, Minister wyjaśnił, że nie zamiary inwestora, w tym koncepcje architektoniczne wskazujące na zakres planowanej inwestycji, są przedmiotem uzgodnienia, ale konkretny projekt decyzji i ustalenia w nim zawarte. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego organ dokonujący uzgodnienia nie bada "in abstracto" czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (patrz wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., II OSK 1477/18, lub z dnia 11 grudnia 2015 r., II OSK 957/14).
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B G i P G, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. Sąd odrzucił skargę P G.
W skardze pełnomocnik B G zarzucił:
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w postaci nieuznania współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy [...] P G i A G za strony w postępowaniu przed organami obu instancji, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 pkt 4 w związku z art. 4 pkt 2 u.o.z. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazanie w projekcie decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy warunków określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] bez określania przez Prezydenta Miasta [...]własnych warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej narusza art. 7 pkt 4 u.o.z. i skutkuje powstaniem zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytków w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy,
- naruszenie prawa materialnego w postaci § 1 pkt 2 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 4 pkt 2 u.o.z. poprzez bezzasadne uznanie, że skoro planowana inwestycja obejmuję wykonanie windy od strony podwórza, to Prezydent Miasta [...] był zobowiązany do ustalenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchnia działki lub terenu i poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieokreślenie przez Prezydenta Miasta [...]w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu z uwagi na objęcie planową inwestycją wykonania windy od strony podwórza, stwarza zagrożenie mogące spowodować zagrożenie dla wartości zabytku w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.o.z.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...] oraz o zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż od dnia 15 marca 2021 r. współwłaścicielami nieruchomości przy ulicy [...] objętej księgą wieczystą [...] są: B G w 2/200 części, P G w 99/200 części oraz A G w 99/200 części. Skoro P G i A G są od dnia 15 marca 2021 r. współwłaścicielami nieruchomości przy ulicy [...], to P G i A G mają interes prawny w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku przy ulicy [...] oraz przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku przy ulicy [...]. Wobec powyższego mają oni również interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez organy konserwatorskie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. P G i A G nie zostali uznani za strony postępowania ani przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie [...], ani przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]w sprawie [...], ani też przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie [...].
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-313, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. P B i A G bez własnej winy nie brali udziału w szczególności w postępowaniu uzgodnieniowym, co daje podstawę do wznowienia postepowania, a także do uchylenia postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Ponadto stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2021 r. wskazał, że Prezydent Miasta [...]w projekcie decyzji o warunkach zabudowy ograniczył się do informacji, że inwestycja jest planowana na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego oraz na terenie uznanym za pomnik historii, w sytuacji, gdy w projekcie tym organ powinien nakazać zachowanie historycznej artykulacji elewacji frontowej, w tym wyraźnie dominującego nad tą elewacją gzymsu wieńczącego z wysuniętym okapem, gzymsów nad wejściem oraz pod oknami 2, 3 i 4 kondygnacji, dekoracyjnych obramień otworów okiennych i drzwi wejściowych w parterze oraz czytelnego w bryle budynku bocznego ryzalitu z półkoliście biegnącymi balkonami, a także nakazać zachowanie historycznej linii zabudowy oraz wycofanie nadbudowywanej kondygnacji w sposób gwarantujący jej niewidoczność z ulicy Bujwida.
W projekcie decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta [...]odwołał się również do warunków określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ przyjął, że warunki ustalone w postanowieniu tego organu będą stanowiły w decyzji o warunkach zabudowy warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Prezydent Miasta [...]pozostawił w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określenie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...], to jest fachowemu i kompetentnemu organowi ochrony zabytków. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...]nie wskazał ustalonych przez siebie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, aby nie ingerować w warunki, które miały zostać określone w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Gdyby Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]wydał postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji Prezydenta Miasta [...]o warunkach zabudowy i określił w przedmiotowym postanowieniu warunki, to Prezydent Miasta [...]włączyłby warunki wynikające z postanowienia do decyzji o warunkach zabudowy. Żaden przepis prawa nie zabrania Prezydentowi Miasta [...]ustalenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej poprzez wskazanie, że przedmiotowe warunki są określone w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ I instancji nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy, lecz powinien uzgodnić projekt decyzji i określić warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 7 pkt 4 w związku z art. 4 pkt 2 u.o.z. miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie strony skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy wydaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. dopuścił się również naruszenia prawa materialnego w postaci § 1 pkt 2 w związku z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 2 u.o.z. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zamierzona inwestycja obejmuje w szczególności wykonanie windy od strony podwórza nieruchomości przy ulicy [...] . Prezydent Miasta [...]w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie ustalił wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Minister uznał, że okoliczność ta oznacza, że Prezydent, Miasta [...]był zobowiązany do określenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Tymczasem wykonanie w ramach zamierzonej inwestycji windy od strony podwórza nieruchomości przy ulicy [...] nie powoduje zmiany wielkości powierzchni zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 2 rozporządzenia. Wobec powyższego Prezydent Miasta [...]całkowicie zasadnie nie określił w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.
Prezydent Miasta [...]w projekcie decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że w niniejszej decyzji nie określa się parametrów zabudowy, takich jak w szczególności wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, gdyż wykonanie windy od strony podwórza nie stanowi nowej zabudowy w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że fakt nieustalenia przez Prezydenta Miasta [...]w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w związku z zamierzonym wykonaniem windy od strony podwórza nieruchomości przy ulicy [...] nie będzie skutkował powstaniem zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla zabytku.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że wobec rezygnacji przez organ gminy z ustalenia szeregu parametrów zabudowy kształtujących bryłę zabytkowej kamienicy, istnieje wynikająca z przepisów prawa konieczność sformułowania w uzgadnianym projekcie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, gwarantujących nienaruszalność wartości zabytkowych zespołu budowlanego przy ul. [...]. Ponadto, wadę formalną projektu stanowi brak ustalenia powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy uzgadniana decyzja przewiduje rozbudowę kamienicy przy ul. [...]o dodatkową kubaturę windy dostawionej od strony podwórza. Wszystkie te uchybienia uzgadnianego projektu decyzji nie mogą być sanowane w toku postępowania uzgodnieniowego. Dlatego też w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Natomiast odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia P G jako strony postępowania organ wyjaśnił, że był związany zakresem postępowania z postępowaniem głównym prowadzonym przez organ gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Krąg stron, jak i sposób ich reprezentacji w postępowaniu głównym nie może być dowolnie zmieniany przez organ akcesoryjny, którego postępowanie nie ma samodzielnego bytu prawnego, jest jedynie postępowaniem wpadkowym postępowania głównego, prowadzonym w ściśle określonym przez przepisy prawa zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]kwietnia 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji B G pod nazwą "Nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową, rozbudową i zmianą sposobu użytkowania poddasza mieszalnego na cele mieszkalne z rozbudową wewnętrznych instalacji: wody, kanalizacji, wentylacji i instalacji elektrycznej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...]". Podstawą prawną uzgodnienia były przepisy art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p."). W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ konserwatorski był właściwy do zajęcia stanowiska w tej sprawie, gdyż budynek przy ul. [...] znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno- architektonicznego dzielnicy [...]w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]lutego 1984 r. pod numerem A-[...] i jednocześnie na terenie uznanym z pomnik historii "[...]- historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Z wykazu dostępnego na stronie BIP Urzędu Miasta [...]wynika, iż kamienica przy ul. [...] została również ujęta w gminnej ewidencji zabytków.
W ocenie organu odwoławczego, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji nie mógł zostać uzgodniony w uwagi na braki projektu decyzji przedłożonego przez Prezydenta Miasta [...]organowi konserwatorskiemu do uzgodnienia. Podkreślenia wymaga, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 54 pkt 2b u.p.z.p.). Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. ustalenia ochrony w decyzji o warunkach zabudowy są ustawową formą ochrony zabytków. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie Prezydent Miasta [...]nie ustalił żadnych warunków we wskazanym zakresie przedmiotowym decyzji, odwołując się w sposób ogólny do warunków, określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], dlatego słusznie Minister wskazał, że projekt decyzji w tym kształcie nie może zostać uzgodniony przez organ konserwatorski. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w projekcie decyzji brak jest ustaleń nakazujących zachowanie historycznej artykulacji elewacji frontowej, w tym wyraźnie dominującego nad tą elewacją gzymsu wieńczącego z wysuniętym okapem, gzymsów nad wejściem oraz pod oknami 2, 3 i 4 kondygnacji, dekoracyjnych obramień otworów okiennych i drzwi wejściowych w parterze, a także czytelnego w bryle budynku bocznego ryzalitu z półkoliście biegnącymi balkonami. Zdaniem Ministra, w ustaleniach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków powinno znaleźć się także ustalenie nakazujące zachowanie historycznej linii zabudowy oraz nakazujące wycofanie nadbudowywanej kondygnacji w sposób gwarantujący jej niewidoczność z ulicy [...]. Wskazane ustalenia organ prowadzący postępowanie główne powinien zawrzeć w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, co jest warunkiem ewentualnego pozytywnego uzgodnienia poprawionego projektu decyzji.
Należy mieć przy tym na uwadze, że co do zasady organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedstawionym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2469/17). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy główny powinny zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17). W tej sprawie organ odwoławczy wskazał, jakie ustalenia powinny zostać wprowadzone do projektu decyzji o warunkach zabudowy, aby możliwe było jego uzgodnienie. W ocenie Sądu, nie jest zasadny w tym zakresie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7 pkt 4 w związku z art. 4 pkt 2 u.o.z. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odwołanie się w projekcie decyzji Prezydenta Miasta [...]o warunkach zabudowy, do warunków określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]bez określania przez Prezydenta własnych warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej narusza te przepisy. Ustalenie warunków, o których mowa w art. 54 pkt 2b u.p.z.p. jest obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ ten może ustalić szczegółowe warunki zabudowy w tym zakresie we współdziałaniu z organem konserwatorskim, lecz nie może ograniczyć się wyłącznie do oczekiwania na wskazanie tych warunków przez organ uzgadniający.
Drugim powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy był brak szczegółowych ustaleń w zakresie dobudowy zewnętrznej windy do budynku objętego wnioskiem inwestora. W projekcie wskazano, że ze względu na rodzaj zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową oraz rozbudową polegającą na dobudowie windy od strony podwórza na terenie już utwardzonym, co nieistotnie zmieni powierzchnię zabudowy (mniej niż 1% powierzchni) oraz nie zmieni powierzchni biologicznie czynnej, w niniejszej decyzji nie określono parametrów zabudowy, takich jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokość elewacji frontowej. Z treści projektu wynika, że powierzchnia zabudowy na skutek dobudowy windy, choć nieznacznie, to jednak ulegnie zmianie. Zatem organ słusznie stwierdził, że w projekcie nie został podany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu objętego wnioskiem, o którym mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających m.in. na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2); udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3); uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (pkt 6). Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że brak szczegółowych ustaleń w projekcie w odniesieniu do dobudowy windy do budynku przy ul. [...] nie stwarza zagrożeń dla wartości zabytku w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.o.z. W ocenie Sądu, dobudowa szybu windy jest istotnym elementem, który ma wpływ na wygląd zewnętrzny budynku i może mieć wpływ na wartości zabytkowe historycznego układu urbanistycznego objętego ochroną, zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien precyzyjnie określać charakterystykę tej rozbudowy (jej powierzchnię, formę, geometrię dachu).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wobec niepełnej i nieprecyzyjnej treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, projekt ten nie gwarantuje zachowania wartości zabytkowych kamienicy przy ul. [...] jak też nie gwarantuje takich ram planowanej inwestycji, które nie spowodują uszczerbku dla wartości układu urbanistyczno-architektonicznego wpisanej do rejestru zabytków dzielnicy miasta [...]. W związku z czym, zasadnie organy obu instancji odmówiły uzgodnienia projektu w tym kształcie, nie wykluczając jednocześnie możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji po uwzględnieniu przez organ prowadzący postępowanie główne wskazanych w zaskarżonym postanowieniu warunków.
Nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zarzut skargi naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pozbawienie prawa do udziału w postępowaniu uzgodnieniowym P G i A G - współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy [...] , którzy nabyli prawa do tej nieruchomości od dnia 15 marca 2021 r., tj. przed wszczęciem postępowania uzgodnieniowego w tej sprawie (7 kwietnia 2021 r.).
Stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Sąd podziela podgląd wyrażany w orzecznictwie, że skoro katalog podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji jest - na gruncie u.p.z.p. - ograniczony wyłącznie do osoby inwestora, to brak jest podstaw, aby przyjmować, że zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, organ prowadzący postępowanie miał obowiązek gwarantowania pozostałym stronom – poza inwestorem – czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., II SA/Rz 167/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 195/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestorem w tej sprawie był wyłącznie B G któremu zapewniony został czynny udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie ma natomiast wpływu na ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania głównego, co należy do obowiązków organu ustalającego warunki zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.