VII SA/WA 279/20

VII SA/Wa 279/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 579/21 - Wyrok NSA z 2023-11-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi B. G. i K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań B. G., K. G. oraz S. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w [...] przy ul. [...] róg ul. [...].
Zaskarżona decyzja nr [...] zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. W dniu 3 marca 2017 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym przy ul. [...] róg ul. [...] w [...] (działki nr ewid. nr [...] z obrębu [...]).
Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. budynku biurowego przy ul. [...] w [...].
Po rozpatrzeniu odwołania S. M. oraz B. i K. G., Wojewoda [...] decyzją nr [...] r. z [...] listopada 2017 r. uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę ww. budynku biurowego.
Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a."), a także przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o ustroju Miasta [...].
W uzasadnieniu organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że inwestor nie zachował w projekcie budowlanym prawidłowej odległość pochylni zjazdowej do garażu od granicy działki inwestycyjnej. Stanowi to niewykonanie obowiązku nałożonego na inwestora wcześniejszym postanowieniem organu nr [...] z [...] kwietnia 2018 r.
Odwołania od decyzji z [...] maja 2018 r. wnieśli inwestor, a także S. M. oraz B. i K. G. Odwołujący się zarzucili organowi prowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 14, art. 77 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i ust 3 pr.bud., a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych").
Po rozpatrzeniu ww. odwołań, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był fakt, że parking dla samochodów zaprojektowano w podziemnej części przedmiotowego budynku co zdaniem organu odwoławczego było niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rejonu urbanistycznego [...] - część I, przyjętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., poz. [...]; dalej: "miejscowy plan zagospodarowania").
W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, do Prezydenta [...] zostały skierowane pisma stron postępowania. Po pierwsze, w piśmie z 23 stycznia 2019 r. inwestor stwierdził, że opinia organu odwoławczego o naruszeniu w projekcie budowlanym planu zagospodarowania przestrzennego jest błędna. Według inwestora "projektowany obiekt jest częściowo zlokalizowany w strefie ochrony stoku [...], dotyczy to kondygnacji naziemnych, jak i kondygnacji podziemnej z zaprojektowanym garażem podziemnym. Plan jednoznacznie zakazuje lokalizowanie garaży podziemnych dwukondygnacyjnych w strefie ochrony stoku [...], brak jest jednak zakazu lokalizowania w tej strefie garażu podziemnego jednokondygnacyjnego. Projekt przewiduje obiekt z garażem podziemny jednokondygnacyjnym w strefie ochrony stoku [...], co nie narusza ustaleń planu".
Po drugie, w piśmie z 18 lutego 2019 r. B. i K. G. stwierdzili, że na terenach lub na ich częściach, które znajdują się w strefie ochrony stoku [...] miejscowy plan zagospodarowania ustalił bezwzględny zakaz wyznaczania miejsc parkingowych na kondygnacjach podziemnych.
3. W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w [...] przy ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...]). Wskazana decyzja nr [...] została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 pr.bud. oraz art. 104 k.p.a.
Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że inwestor wypełnił obowiązki nałożone przez art. 33 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pr.bud. Załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, a inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zawiera stosowne oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany jest też zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud. nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów nieprawidłowego zaprojektowania miejsc parkingowych organ pierwszej instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wiele nieścisłości, a nawet błędów. W tekście planu używane są pojęcia takie jak: "strefa ochrony stoku Skarpy" oraz "strefa ochrony bezpośredniej Skarpy [...]", a w legendzie rysunku planu: "obszar ochrony stoku Skarpy [...]" oraz "strefa pośredniej ochrony Skarpy [...]". Niejasność i niespójność postanowień planu utrudnia ich stosowanie i z pewnością nie uzasadnia dokonywania interpretacji rozszerzającej zakresu zakazu lokalizowania garaży podziemnych na wszelkie tego typu garaże. Dotyczy to również jednostki 18 MU wskazanej w planie, co do której nie ma zakazu lokalizowania garażu podziemnego jednokondygnacyjnego.
4. Pismem z 12 kwietnia 2019 r. B. i K. G. (dalej: "skarżący"), wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...]. Rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji skarżący zarzucili:
1) prowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 14, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4a i art. 35 ust. 1 i ust. 3 pr.bud., a także przepisów aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
2) błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego w części dotyczącej art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne skarżonej decyzji, co dowodzi zaniechania przez organ sprawdzenia dokumentacji projektowej;
Skarżący stwierdzili, że inwestor nie doprowadził dokumentacji projektowej do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej dopuszczonych w § 29 pkt 2d planu "form parkowania". Z kolei organ nie wyjaśnił takich pojęć jak "podziemna kondygnacja garażu" oraz "garażu podziemnego jednokondygnacyjnego". Zdaniem skarżących są to określenia, których nie ma w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wadą decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest też zdaniem skarżących pominięcie wcześniejszych postanowień Prezydenta [...] nakładających na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, które organ wydał od początku postępowania prowadzonego w sprawie.
Zdaniem skarżących w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło również do naruszenia obowiązków organu wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.
W konkluzji uzasadnienia odwołania skarżący podkreślili, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się postępowanie w sprawie sprzeciwu stron od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. W jego wyniku Sąd wyrokiem z 15 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 44/19, uznał sprzeciw skarżących, czyli B. i K. G. za zasadny i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r.
5. Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nr [...].
Ww. decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego stwierdził braki w dokumentacji projektowej i zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. pismem z 14 czerwca 2019 r. wezwał inwestora do usunięcia określonych nieprawidłowości. Zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczyły dołączenia do projektu analizy możliwości racjonalnego wykorzystania efektywnych systemów zaopatrzenia w energię i w ciepło, uzupełnienia części rysunkowej o analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania sąsiednich budynków wraz z jednoznacznymi wnioskami projektanta w zakresie spełniania warunków § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; schematu instalacji telekomunikacyjnej zgodnie z § 56 ww. rozporządzenia, a także infrastruktury technicznej całego budynku.
Zdaniem organu odwoławczego z przeprowadzonej aktualnie analizy materiału dowodowego wynika, że inwestor wykonał wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pr.bud. Wojewoda [...] podkreślił też, że co do zasady za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiada jego autor, nie zaś organ właściwy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skarżących sugerujących niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wojewoda [...] stwierdził, że analiza projektu nie wykazała, aby projektowany budynek biurowy z garażem podziemnym naruszał ustalenia planu (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 18 MU). Zachowane zostały wyznaczone warunki dopuszczalnej wysokości budynku (maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne do 12 m); minimalny udział terenu biologicznie czynnego dla działki budowlanej (minimalnie 50%, w projekcie 53%).
W projekcie przewidziano również wymaganą liczbę miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji (wg wskaźnika 10-18 stanowisk parkingowych na 1000 m3 powierzchni użytkowej): 20 miejsc postojowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy przyjął też stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w decyzji nr [...] co do sposobów interpretacji ograniczeń odnoszących się do sytuowania miejsc parkingowych na tzw. Skarpie [...]. Stanowisko organu odwoławczego we wskazanej sprawie zostało też szczegółowo przezeń przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem organu odwoławczego projektowany budynek został usytuowany zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Obejmuje to postanowienia m.in. § 13 (przesłanianie obiektów), § 18 i § 19 (odległości miejsc postojowych od okien), § 57 i § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 271-273 (odległości między budynkami sąsiednimi). Ocenę poprawionego projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora wspierają również oświadczenia projektanta i sprawdzających złożone zgodnie z art. 20 ust. 4 pr.bud., że projekt budowlany sporządzony został w pełni zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wszystkie osoby wykonujące projekt legitymowały się niezbędnymi uprawnieniami budowlanymi.
Wojewoda [...] wyjaśnił również w uzasadnieniu własnej decyzji, że stwierdzone naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie miały istotnego wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 17 stycznia 2020 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie:
1) art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zdaniem skarżących narusza on:
a) § 29 pkt 2d tego planu bowiem zaprojektowanym miejscem parkowania ma być garaż podziemny zlokalizowany w strefie ochrony stoku Skarpy Warszawskiej;
b) § 29 pkt 1b planu bowiem projektowany budynek jest niezgodny z funkcją zabudowy, ponieważ zakłada budowę budynku biurowego, natomiast budowa budynku biurowego jest możliwa na tych obszarach planu, dla których zostały one dopuszczone;
c) §44 ust. 5 pkt 2b planu bowiem projektowana liczba miejsc parkingowych jest jak dla biur oraz urzędów tj. od 15 do 27, natomiast odpowiednym wskaźnikiem standardów parkowania dla projektowanego budynku powinny być usługi;
2) art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z §12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że projektowane rozwiązania co do wjazdu do budynku są zgodne z przepisami techniczno- budowlanymi, w sytuacji gdy pochylnia oraz mur oporowy położone są o 10 cm powyżej działki sąsiedniej;
3) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z dotychczasowym orzecznictwem Wojewody [...] zaprezentowanego m.in. w decyzji nr [...], w zakresie w jakim Wojewoda dopuścił możliwość budowy garażu podziemnego jednokondygnacyjnego w strefie ochrony stoku Skarpy [...];
4) art. 35 ust. 3 pr.bud. w zw. z §§ 5 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a jednocześnie art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ opracowanie zacieniania i przesłaniania sąsiednich obiektów nie było trwale wpięte do dokumentacji projektowej, ani do akt postępowania;
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali wyjaśnienia organu odwoławczego odnoszące się do zarzutów sformułowanych na podstawie miejscowego plany zagospodarowania oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym Wojewoda [...] powinien zgodnie z art. 35 ust. 3 pr.bud. odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę.
Skarżący podnieśli również w skardze, że w rozpatrywanej sprawie doszło do równoległego prowadzenia przez organ pierwszej instancji (Prezydenta [...]) dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie. Dlatego też kontrolowane postępowanie powinno zostać zakończone decyzją nr [...], natomiast organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie, w której wydał decyzję [...].
7. Odpowiadając w dniu 6 lutego 2020 r. na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że zarzuty podniesione przez skarżących, stanowią jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organ wojewódzki, a zatem pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
8. Bezpośrednio przed rozprawa, w dniu 7 października 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo inwestora jako uczestnika postępowania. W piśmie tym strona przedstawia swoje stanowisko w kwestii zarzutu niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planek zagospodarowania przestrzennego
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. z 2020 r.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
10. Sąd oddalił skargę skarżących gdyż uznał, że zarzucane nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, a także wątpliwości co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z prawem nie uzasadniały uchylenia rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zadania organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę są ściśle określone w art. 35 ust. 1 pr.bud. Otóż na tym etapie postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (...)
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (...), oraz zaświadczenia (...);
4) wykonanie, [...][a] także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym (...) zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Należy dodać, że ww. reguły wiążą zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, jeśli rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego lub jednocześnie udzielenia pozwolenia na budowę. Kierując się tymi regułami w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] sprawdził dokumentację projektową i uznał, że nie ma podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego przez inwestora.
11. W szczególności organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przygotowanym dla obszaru rejonu urbanistycznego [...] - część I i przyjętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz opublikowanym w publicznie dostępnym Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., poz. [...]. Kontrola projektu budowlanego była tym bardziej ważna, gdyż zarzuty w tym zakresie skarżący podnosili już w postępowaniach z lat 2016-2019 poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji nr [...].
We wskazanym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowany projekt budowlany przedstawiony przez spółkę [...] Sp. z o.o. sp. k. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinię Wojewody [...] i przedstawione przezeń argumenty. Przede wszystkim, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 18 MU z § 29 planu nie można wyprowadzić jednoznacznego zakazu lokalizowania podziemnych jednokondygnacyjnych parkingów. Wskazany przepis przewiduje w pozycji 2 punkt d) (tabeli zawartej w § 29), że "dopuszcza się parkowanie dwukondygnacyjne podziemne poza strefą ochrony stoku Skarpy [...]". Aby więc rozstrzygnąć, czy na przedmiotowym terenie dopuszczalne jest sytuowanie budynków z garażem podziemnym na jednym poziomie (jednokondygnacyjnym), należy z normy upoważniającej (dozwalającej – "dopuszcza się ...") formułującej dwa warunki (miejsca – "poza strefą ochrony stoku Skarpy [...]") oraz przedmiotu ("parkowanie dwukondygnacyjne podziemne ...") zrekonstruować poszukiwaną normę dotyczącą odmiennego miejsca ("na terenie ochrony stoku Skarpy [...]") oraz odmiennego przedmiotu ("parkingu podziemnego jednokondygnacyjnego ...").
Wbrew silnemu przekonaniu skarżących o zakazie lokalizacji wszelkich parkingów podziemnych rozumowanie prawnicze w rozpatrywanej kwestii wcale nie prowadzi do jednoznacznego wniosku. Sięgając po schemat rozumowania a contrario możemy wstępnie przyjąć, że na terenie stoku Skarpy [...] nie powinno się budować parkingów dwukondygnacyjnych (dwupoziomowych). Skoro poza stokiem Skarpy [...] dopuszcza się parkingi podziemne, to na terenie stoku się ich nie dopuszcza. Już ten jednak wniosek, choć zasadniczo rozsądny, może budzić wątpliwości. W literaturze prawniczej podkreśla się, że wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest w gruncie rzeczy jedynie intuicyjne i bardzo zawodne (patrz np. Marek Zirk-Sadowski, Tomasz Grzybowski, Argumentum a contrario, "Państwo i Prawo", z. 11/2017, s. 3 i nast.). Można łatwo bowiem wyobrazić sobie normę, że "na terenie stoku Skarpy [...] można budować parkingi dwukondygnacyjne, ale pod specjalnymi warunkami, które nie występują poza stokiem". Normy takie nie byłyby sprzeczne, byłyby tylko różnymi normami.
Ponadto omawiana reguła wysłowiona w § 29 zawiera upoważnienie, a nie nakaz lub zakaz. Nie można zatem zastosować prostych reguł wnioskowania a fortiori typu: "jeśli zakazane jest czynienie czegoś mniejszego, to zakazane jest również czynienie większego", ani "jeśli dozwolone jest czynienie czegoś większego, to dozwolone jest również czynienie czegoś mniejszego". Ta druga reguła zakłada przecież te same warunki działania, a w rozpatrywanej sprawie mamy warunki odmienne: poza stokiem i na terenie stoku.
Nie rozwijając dalej logicznych zagadek należy podsumować: z treści § 29 miejscowego planu zagospodarowania nie wynika bezwzględny zakaz lokalizacji na terenie ochrony stoku Skarpy [...] parkingów podziemnych i skoro projektant zaplanował parking jednokondygnacyjny, to takie rozwiązanie nie narusza prawa.
Przestawione rozumowanie można też wspierać wykładnią funkcjonalną planu: zakazuje się parkingów dwupoziomowych, gdyż głębokość zagłębienia niezbędnego wykopu jest większa a przez to wykop narusza warstwy ziemi w znacznie większym stopniu niż wykop płytszy. Z powodów znanych geologom ingerencja w strukturę gruntu w przypadku garażu jednopoziomowego może być zatem dopuszczalna.
Z przedstawionych względów stanowisko organu pierwszej instancji o niejasnościach regulacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania oraz dopuszczalności lokalizacji garażu jednopoziomowego, a także stanowisko organu odwoławczego z identyczną konkluzją, choć odrębnymi argumentami, należy uznać za zasadne i zgodne z prawem.
12. Można też dodać, że zmiana stanowiska Wojewody [...], który w decyzji nr [...] z [...] listopada 2018 r. dostrzegał niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania (w odniesieniu do parkingu podziemnego), a w zaskarżonej decyzji nr [...] już takiej kolizji nie widział, nie musi oznaczać naruszenia prawa, w tym zasady ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 § 2 k.p.a.). Przepis ten nakazuje bowiem organom nieodstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, przy takim samym stanie faktycznym. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie spór dotyczył nie tylko zasady wynikającej z § 29 miejscowego planu zagospodarowania, ale właśnie ustalenia stanu faktycznego: położenia planowanego budynku poza lub na terenie strefy ochronnej oraz racji projektantów, którzy zdecydowali się na umiejscowienie jednego poziomu parking pod budynkiem. Istotne wątpliwości w tym zakresie wyjaśniało więc pismo inwestora z 23 stycznia 2019 r. Stanowiło ono element postępowania dowodowego i mogło wpłynąć na zmianę wcześniejszej oceny sytuacji przyjętej przez organ odwoławczy.
Sąd nie uznaje rozstrzygnięć Wojewody [...] w rozpatrywanej sprawie za naruszenie art. 8 k.p.a.
13. Przedstawiony wyżej problem nieostrości językowej, a nawet niejasności tekstu miejscowego planu, ma miejsce również w odniesieniu do zarzutu skarżących, że § 29 planu nie przewiduje kategorii "budynki biurowe" w opisie przeznaczenia terenu, zarówno podstawowym, jak i dopuszczalnym. Na terenie oznaczonym symbolem 18 MU przewiduje się jedynie "obiekty usługowe i handlowe wolnostojące", z jednocześnie, "dopuszcza się wyłącznie usługi o charakterze nieuciążliwym".
Sąd zwraca uwagę, że kategoria "budynki biurowe" ("zabudowa o funkcjach administracyjno-biurowych") pojawia się w planie (łącznie 72 strony) jedynie dwa razy, w § 32 i 38. Co więcej, mając na względzie współczesne funkcje budynków biurowych, nie będących siedzibami urzędów i organów władzy publicznej, można spokojnie twierdzić w budynkach wskazanego typu świadczy się usługi, tyle że o charakterze niematerialnym. Co więcej usługi świadczone przez kancelarie prawnicze, podatkowe, architektoniczne, a nawet i medyczne oraz doradcze wszelkiego rodzaju są zwykle "usługami nieuciążliwymi".
W związku z tym Sąd uważa, że dopuszczenie przedmiotowego budynku biurowego z garażem podziemnym przy ul. [...] róg ul. [...] w [...] (działki nr ewid. nr [...] z obrębu [...]) jest zgodne z miejscowy planem zagospodarowania.
Również stanowisko skarżących, że zaprojektowanie 20 miejsc parkingowych według wg wskaźnika 10-18 stanowisk parkingowych na 1000 m3 powierzchni użytkowej (jak dla obiektów usługowych), zamiast 15-27 miejsc parkingowych, jak dla biur i urzędów, nie może być uznane za rozwiązanie stanowiące naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
14. W pozostałym zakresie oceny przedłożonego projektu budowlanego w świetle art. 35 ust. 1 pr.bud., Sąd uznał rozstrzygnięcie Wojewody [...] za trafne i prawnie uzasadnione. Ocena zgodności projektu budowlanego z przepisami planistycznymi oraz z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami technicznymi, ocena kompletności projektu i uprawnień osób odpowiedzialnych za projekt nie wzbudzają zastrzeżeń Sądu.
Należy przy tym podkreślić, że postępowanie prowadzone przez organ drugiej instancji było oparte na rzetelnym zgromadzeniu brakujących dowodów oraz na doprowadzeniu do uzupełnienia dokumentacji projektowej.
Nietrafny jest natomiast zarzut, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nr [...] nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 44/19. Trzeba bowiem pamiętać, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone powołanym wyrokiem prowadzone było na podstawie sprzeciwu złożonego przez skarżących na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W powołanym wyroku Sąd nie badał sprawy w całej złożoności jej stanu faktycznego. Sąd miał za zadanie sprawdzić, czy organ odwoławczy, który wydał kwestionowaną decyzję, był upoważniony do wydania rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku miały więc stosunkowo wąski zakres i w ocenie obecnego składu Sądu zostały w pełni wykonane przez Wojewodę [...].
15. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest także uzasadnione przez fakt, że Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę) poprzez wydanie decyzji nr [...], a równocześnie decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydent [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. (odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem skarżących powiązanie decyzji pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego powinno być odwrotne.
Powyższa kwestia została wyjaśniona szczegółowo w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/20. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w opinii Sądu powyższe rozstrzygnięcia Wojewody [...] nie były w pełnym zakresie zgodne z literą prawa, jednak w ostateczności rozstrzygnięcia Wojewody [...] w obu sprawach prowadzą do skutków zgodnych z prawem. Zatwierdzony przez Prezydenta [...] projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę zostały utrzymane w mocy decyzją nr [...], którą Sąd kontrolował w niniejszej sprawie. Jednocześnie również w wyniku wydania decyzji nr [...] kontrolowanej w sprawie pod sygn. akt VII SA/Wa 324/20 usunięto z obrotu prawnego drugą decyzję co do istoty rozstrzygającą w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. budynku biurowego na działkach nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] róg ul. [...]. Tym samym wyeliminowano równoległość postępowań administracyjnych w tej samej sprawie.
W konsekwencji Sąd uważa, że nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie uzasadniają uchylenia tej decyzji.
16. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.