VII SA/WA 2784/23

VII SA/Wa 2784/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9  ust. 4,  art. 15  ust. 1,  art. 20  ust. 1 i  art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Obszarów Nr I-II we wsi K. w Gminie N. I. stwierdza nieważność § 8 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru Nr II wyznaczonego granicami działek nr ew. [...], [...] i [...] obręb K., w zakresie, w jakim nie wprowadzają one zakazu lokalizacji usług konfliktowych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2014 r. i uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2016 r.; II. stwierdza nieważność § 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru Nr II wyznaczonego granicami działek nr ew. [...], [...] i [...] obręb K., w zakresie, w jakim nie wprowadza on obowiązku przebudowy lub likwidacji rolniczych systemów drenarskich, przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2014 r. i uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2016 r.; III. stwierdza nieważność § 16 pkt 2 lit. a i g zaskarżonej uchwały; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Gminy N. na rzecz B. S. i J. S. solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
B. S. i J. S. (dalej jako "Skarżący"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej także: "u.s.g.") oraz art. 50 § 1, art. 53
§ 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do tutejszego Sądu na uchwałę nr [...] Rady Gminy N. (dalej jako: "Rada Gminy", "organ planistyczny") z dnia [...] stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Obszarów Nr [...] we wsi K. w Gminie N. (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2023 r. poz. [...], dalej: "Plan miejscowy", "MPZP") w części dotyczącej obszaru Nr lI wyznaczonego granicami działek nr ew. [...], [...] i [...] obręb K.
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") przez uchwalenie Planu miejscowego, który narusza postanowienia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2014 r., zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2016 r. (dalej: "Studium"), w ten sposób, że:
1) nie wprowadza zakazów lokalizowania usług, których lokalizacja zgodnie ze Studium została zakazana oraz
2) nie wprowadza obowiązku zlikwidowania podziemnych systemów drenowania, które to obowiązki są wprowadzone w Studium.
Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego MPZP w części oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w Planie miejscowym dla działek ew. nr [...], [...], i [...] obr. K. ustalono następujące przeznaczenie:
1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa o symbolu "1.MNU" dla dz. ew. nr [...] i [...] oraz części dz. [...];
2) droga publiczna klasy dojazdowej o symbolu "1 .KDD" część dz. ew. nr [...].
Działki te objęte były uprzednio, nadal częściowo obowiązującym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] września 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr [...], poz. [...]) i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu "M" oraz w części pod zabudowę jednorodzinną z siedliskami rolniczymi o symbolu "M/MR7".
Według zapisów obowiązującego Studium, przedmiotowe działki znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o symbolu M2 oraz na terenie komunikacji - droga publiczna o symbolu L oraz droga dojazdowa o symbolu D. Co istotne, Studium zawiera wyraźny zakaz lokalizacji usług konfliktowych
w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a zwłaszcza wzmagających ruch transportu ciężkiego ponad 3,5 t, wzmożonego ruchu samochodów osobowych, usług stwarzających zagrożenia dla zdrowia ludzi, obniżających estetykę otoczenia
i pogarszających jakość środowiska zamieszkania, w tym składowisk opału
i odpadów, złomowisk, handlu paliwami i gazem płynnym. Tak wyraźnie sformułowany w Studium zakaz lokalizacji pewnego rodzaju usług nie znalazł swojego odzwierciedlenia w skarżonym Planie miejscowym. Zdaniem Skarżących, nie sposób bowiem uznać, że ograniczenia wprowadzone MPZP polegające na:
1) zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych;
2) nakazie zamknięcia w granicach działki budowlanej uciążliwości prowadzonej działalności, rozumianej jako emisja substancji lub energii o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych
z zakresu ochrony środowiska;
3) zakazie lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;
pokrywają się zakresowo z zakazem zawartym w Studium.
W ocenie Skarżących, pominięcie powyższego ograniczenia powoduje, że na przedmiotowym obszarze dopuszczalne będzie rozpoczęcie działalności, która będzie generowała, np. ruch transportu ciężkiego powyżej 3,5 t, czy wzmożony ruch samochodów osobowych, lub będzie polegała na składowaniu opału, czy odpadów bądź złomu, ewentualnie posadowienie stacji paliw, o ile emisja substancji lub energii o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, zamknie się w granicach działki budowlanej. Stacja paliw (§ 3 ust. 1 pkt 34 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów
z 10 września 2022 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), składowisko odpadów mogące przyjmować odpady w ilości mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności mniejszej niż 25 000 t (a contrario § 2 ust. 1 pkt 47), czy instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych (§ 3 ust. 1 pkt 37 iit. "e"), jak również działalność wymagająca ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 t, nie są zgodnie z ww. rozporządzeniem działalnością mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Działalność taka nie została więc wyłączona na przedmiotowym terenie na podstawie § 8 pkt 1 MPZP.
Wskazane rodzaje działalności nie stanowią również - poniżej progów określonych w rozporządzeniu z dnia 29 stycznia 2016 r. Ministra Rozwoju w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 138) - zakładów
o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii, czyli nie są objęte ograniczeniami wprowadzonymi w MPZP. Przykładowo, na stacji paliw dla benzyny, ilość mieszcząca się poniżej progów to 2500 Mg, co oznacza, że większość stacji paliw ich nie przekroczy (jedynie te największe). Jeżeli więc emisja substancji lub energii do środowiska ze stacji paliw, składowiska węgla, czy parkingu dla pojazdów ciężarowych ponad 3,5 t, nie będzie przekraczała dopuszczalnych wartości określonych w przepisach z zakresu ochrony środowiska, albo przekroczenia te będą, ale zamkną się w granicach działki budowlanej, to działalność taka jest dopuszczona mimo, że Studium w sposób jednoznaczny i wyraźny jej zakazuje.
Zdaniem Skarżących, powyższe świadczy o naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż uchwalony Plan miejscowy nie jest zgodny ze Studium
i narusza jego postanowienia, gdyż dopuszcza działalność, która w Studium została wyraźnie wyłączona.
Ponadto Skarżący zwracają uwagę, że § 16 pkt 2 lit. a MPZP dopuszcza lokalizacje budynków zamieszkania zbiorowego na terenie przeznaczonym cod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługi, gdy tymczasem Studium jako kierunek zagospodarowania wyznacza jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nie dopuszcza budynków zamieszkania zbiorowego (M2).
Dodatkowo, w Studium (M2 ust. 3 pkt 6) przewidziano obowiązek przebudowy lub likwidacji rolniczych systemów drenarskich i rowów melioracyjnych. Natomiast
§ 8 pkt 4 Planu miejscowego - jedynie dopuszcza przebudowę, zmianę przebiegu lub likwidację podziemnych urządzeń melioracji wodnych - drenowania. Oznacza to, że istniejące na przedmiotowej nieruchomości (obszar 1.MNU) podziemne systemy drenowania, które zbierają i odprowadzają wodę do zbieracza znajdującego się na działce ew. nr [...] - nieobjętej przedmiotowym MPZP - nie muszą zostać zlikwidowane. Tymczasem, z dotychczasowego doświadczenia Skarżących wynika, że w sytuacji znacznych opadów istniejący system drenowania na terenie 1.MNU powoduje zalewanie działki [...], należącej do Skarżących. Zainwestowanie przedmiotowego terenu w sposób dopuszczony przez MPZP, np. pod usługi bez obowiązku likwidacji systemu drenowania doprowadzi do zalewania dz. ew. nr [...] wodami opadowymi, co narusza art. 234 Prawa wodnego. Wprawdzie § 11 pkt 5 MPZP, zawiera nakaz odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki, ale przy braku obowiązku likwidacji podziemnych i istniejących faktycznie na tym terenie systemów drenarskich oznacza to, że odprowadzone wody opadowe na własny teren nieutwardzony następnie spłyną do istniejącego na dz. [...] systemu drenowania.
Skarżący wskazują również na jedynie pozornie zgodne ze Studium ograniczenie wprowadzone w § 16 pkt 2) lit. "g" Planu miejscowego, które dopuszcza co do zasady magazyny i place składowe bez ograniczeń powierzchniowych, zaś ogranicza możliwość powstania na działce magazynów lub placów składowych dla handlu hurtowego o powierzchni zabudowy większej niż 800 m2, gdy tymczasem Studium (M2 ust. 2 pkt 3 lit. "c") jedyne magazyny i place składowe jakie dopuszcza to te dla usług handlu hurtowego z ograniczeniem ich powierzchni do 800 m2. Przy takim sformułowaniu warunków zabudowy, na przedmiotowym terenie może powstać np. plac składowy przewidujący handel (z wyjątkiem hurtowego) węglem.
Dalej Skarżący sygnalizują, że dla terenu 1.MNU od strony dz. 160 nie została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Wprawdzie przewidziany został wzdłuż granicy działki pas zieleni izolacyjnej. ale nie może on zastępować nieprzekraczalnej linii zabudowy, która została w MPZP zdefiniowana jako linia wyznaczająca najmniejszą dopuszczalna odległość zewnętrznej ściany budynku od linii rozgraniczającej terenu. Linia rozgraniczająca teren przebiega pomiędzy działkami [...] a dz. [...] i w odniesieniu do tej linii powinna zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, bez względu na przewidzianą zieleń izolacyjną, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., który nakazuje określenie w planie sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo, dla Skarżących niezrozumiałe wydaje się nieobjęcie dz. nr [...] przedmiotowym Planem miejscowym. Pozostawienie tej działki w granicach planu miejscowego z 2002 r.. jako mieszkaniowej, znajdującej się de facto pomiędzy nieruchomością drogowa (11 KUP) a nowym MPZP, czyni ta działkę niemożliwą do zainwestowania zgodnie z Planem miejscowym i jednocześnie w sposób sztuczny wyznacza granice obszarów.
Końcowo Skarżący wyjaśnili, że mają interes prawny w zaskarżeniu Planu miejscowego, pomimo, że nie są właścicielami działek objętych postanowieniami MPZP. Są bowiem właścicielami działek sąsiednich, tj. dz. ew. nr [...], [...]
i [...]. Interes prawny Skarżących wyraża się w prawie do ochrony prawa własności, które w związku z dokonaną w Planie zmianą przeznaczenia gruntów sąsiednich (niewprowadzenia nakazów i zakazów opisanych powyżej i istniejących
w Studium) doznaje ograniczenia. Zależność polega na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości objętych nowym Planem miejscowym, tym więcej muszą znosić Skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiednich (tak NSA: w wyroku z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12, Legalis 759943, w wyroku z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 985/09, Legalis 214900). Poza tym wskazują, że zgodnie
z art. 234 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, właściciel nieruchomości nie może odprowadzać wód na grunty sąsiednie. Brak wprowadzenia do MPZP nakazu zlikwidowania istniejącego na nieruchomościach objętych Planem miejscowym systemu drenowania, połączonego i odprowadzającego wody opadowe do zbieracza znajdującego się na dz. ew. nr [...], pomimo że nakaz likwidacji systemów drenowania jest wprowadzony do Studium, przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie Skarżących. Co więcej, jak zostało wskazane w Prognozie oddziaływania na środowisko do projektu przedmiotowego planu: "Ze względu na fakt, że obydwa obszary są zmeliorowane (występują urządzenia podziemne - drenowania) zmiana przeznaczenia terenów powinna nastąpić dopiero po kompleksowej przebudowie bądź likwidacji systemu melioracyjnego, co oznacza działania w odniesieniu do całych działów drenarskich." (pkt 10.2.3.; str. 22). Zmiana przeznaczenia gruntów, na których znajdują się urządzenia melioracji wodnej dostosowane do gruntów rolnych, bez likwidacji lub przebudowy tych systemów rodzi ryzyko potopień.
Skarżący uważają, że analogiczne wnioski należy poczynić w zakresie ich interesu prawnego w związku z niewprowadzeniem zakazów lokalizacji usług konfliktowych, który to zakaz został wprowadzony w Studium i powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w MPZP. Brak tych zakazów jest równoznaczny z tym, że Skarżący muszą znosić immisje - art. 144 Kodeksu cywilnego (hałas, zapach, estetyka otoczenia, zanieczyszczenia), których nie musieliby znosić, gdyby Plan miejscowy został uchwalony w zgodzie z zakazami wprowadzonymi do Studium.
W piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. (wpływ do tut. Sądu - 4 stycznia 2024 r.) pełnomocnik Skarżących wyjaśnił, że w skardze omyłkowo wskazano, jakoby Skarżący legitymowali się tytułem prawnym do działki nr ew. [...], natomiast są Oni współwłaścicielami działek nr ew. [...] i [...], co potwierdzają wpisy
w załączonych do ww. pisma odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości.
Z kolei w piśmie z 30 kwietnia 2024 r. (wpływ do tut. Sądu - 6 maja 2024 r.), Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z załączonych map terenu na fakt znajdowania się na działkach nr ew. [...] i [...] oraz na obszarze objętym zaskarżonym Planem miejscowym rurociągów drenarskich.
Podczas rozprawy przed tutejszym Sądem w dniu 21 czerwca 2024 r. pełnomocnik Skarżących sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Planu miejscowego w części dotyczącej: § 8 pkt 1, 4, 6, § 16 pkt 2 lit. a oraz g (w protokole błędnie wskazano pkt 9, którego nie zawiera § 16), a także § 11 pkt 5.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. nie zgodziła się z zarzutami Skarżących i wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.
Organ podniósł, że B. S. i J. S., jako osoby niebędące właścicielami działek, których przeznaczenie w MPZP kwestionują, nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 u.s.g.
Następnie Rada Gminy zaznaczyła, że obowiązek przygotowania Planu miejscowego z uwzględnieniem zapisów Studium nie oznacza nakazu nadania treści MPZP dokładnie takiego samego brzmienia, jakim odznacza się Studium.
Organ odniósł się do sposobu przeznaczenia przedmiotowych działek
w Studium, który określa kierunek ich predestynacji jako:
dominujący:
zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna realizowana jako wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa w postaci budynków indywidualnych oraz osiedli zorganizowanych;
usługi, usługi celu publicznego i użyteczności publicznej;
uzupełniający:
zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące, w tym z zakresu infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej i parkowania, budynki gospodarcze i garaże;
tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i tereny zieleni.
W Planie miejscowym, teren ww. działek został przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, dla której w § 16 ustalono zasady zagospodarowania, które w opinii organu nie stoją w sprzeczności ze Studium, stanowią zaś jego uzupełnienie.
W odniesieniu do zarzutu Skarżących o nie wprowadzeniu w MPZP zakazu: "lokalizacji usług konfliktowych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a zwłaszcza wymagających ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 t, wzmożonego ruchu samochodów osobowych, usług stwarzających zagrożenia dla zdrowia ludzi, obniżających estetykę otoczenia i pogarszających jakość środowiska zamieszkania, w tym składowisk opału i odpadów, złomowisk, handlu paliwami i gazem płynnym (...).", Rada Gminy wyjaśniła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia organu sporządzającego Studium do decydowania
o organizacji ruchu drogowego w postaci nakładania zakazu wjazdu pojazdów powyżej 3,5 t w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał, że nie było możliwe zamieszczenie w zaskarżonym akcie niektórych zakazów wynikających ze Studium, dlatego zostały w nim zawarte przepisy służące wyeliminowaniu lokalizacji usług uciążliwych i konfliktogennych dla zabudowy mieszkaniowej. Do najważniejszych ustaleń należą zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawarte w § 8 MPZP.
Rada Gminy nadmieniła ponadto, że dla ochrony istniejącej zabudowy mieszkaniowej, w tym działek Skarżących, wyznaczono na rysunku Planu miejscowego, jak i w tekście uchwały obszar zieleni izolacyjnej, stanowiącej "pas zwartej zieleni wielopiętrowej, w tym wysokiej, złożony z gatunków drzew i krzewów rodzimych z udziałem nie mniejszym niż 60% gatunków zimozielonych, odpornych na zanieczyszczenia".
Dalej, w § 7 pkt 5 Planu miejscowego, wprowadzono ustalenia mające na celu kształtowanie estetyki otoczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.
Organ nie zgodził się z twierdzeniem Skarżących, iż nie wprowadzenie zakazu lokalizacji usług konfliktowych, który jest zawarty w Studium, spowoduje konieczność znoszenia immisji (hałas, zapach, estetyka otoczenia, zanieczyszczenia) przez Skarżących, będących właścicielami działek sąsiednich. Zarzut ten jest nie do pogodzenia z § 8 pkt 2 MPZP, zgodnie z którym, uciążliwość prowadzonej działalności, rozumiana jako emisja substancji lub energii o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych
z zakresu ochrony środowiska, musi zamykać się w granicach działki budowlanej. Ustalenie to obowiązuje dla całego obszaru objętego Planem, w tym dla terenu oznaczonego symbolem 1.MNU.
Rada Gminy zauważyła także, że Skarżący w dniu 20 lutego 2023 r. złożyli wniosek do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie procedury zbadania zgodności
z przepisami prawa zaskarżonej uchwały. Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lutego 2023 r. nr WNP-I.4131.49.2023.MW1 przychylił się do wniosku
i stwierdził nieważność Planu miejscowego w zakresie ustaleń § 11 pkt 6 lit. c tiret trzecie, tj. umożliwienia lokalizacji wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy zainstalowanej powyżej 100 kW. Organ nadzorczy powołał się przy tym na brak ich zgodności z ustaleniami Studium. Aspekt pokrywania się MPZP z treścią Studium podlegał już więc analizie przez Wojewodę, który poza ww. przepisami uchwały nie zakwestionował jej pozostałej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty w znacznym zakresie okazały się trafne.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie
z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).
Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] stycznia 2023 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów
i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.
W ocenie Sądu, Skarżący w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymują się interesem prawnym, który uprawniał ich do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Są Oni bowiem współwłaścicielkami działek o nr ew. [...] i [...] obręb K., co znajduje potwierdzenie w przedłożonych przez Skarżących wypisach z ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości. Co prawda ww. nieruchomości nie są objęte postanowieniami zaskarżonego Planu miejscowego, jednakże obszar objęty Planem miejscowym znajduje się w bliskim sąsiedztwie działek Skarżących, od których oddziela je jedynie wąski pas działki drogowej nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości nawet wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte tym planem miejscowym. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem wynika ze znaczenia jakie ma plan miejscowy dla prawa sąsiedzkiego (wyrok NSA z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2140/12, postanowienie NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1103/20, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Wpływ planu miejscowego na zakres wykonywania prawa własności nieruchomości położonych poza obszarem planu miejscowego wywodzić należy z art. 144 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem planu miejscowego, będą musieli więcej znosić.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący wskazali (zob. też protokół rozprawy przed tutejszym Sądem z dnia 21 czerwca 2024 r.), że na należącej do nich działce nr ew. [...] znajduje się zbiornik retencyjny, do którego spływają wody opadowe zbierane instalacją drenażową z terenu działek objętych zaskarżonym Planem miejscowym, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie w mapach terenu załączonych do skargi oraz pisma procesowego z 30 kwietnia 2024 r. Przede wszystkim jednak, fakt istnienia wspólnego systemu drenarskiego zarówno na działkach Skarżących
o nr ew. [...] i [...], jak i na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] objętych MPZP, potwierdza pismo Zastępcy Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 października 2023 r. przedłożonego przez Skarżących. Plan miejscowy zawiera natomiast unormowania określające zasady postępowania
z rzeczonymi systemem drenarskim w przypadku zagospodarowania terenu działek nim objętych, co oznacza, że przedmiotowe regulacje planistyczne mogą wywoływać bezpośrednie skutki dla nieruchomości Skarżących, na których znajduje się m.in. zbiornik retencyjny, do którego odprowadzane są wody pochodzące z ww. urządzeń drenarskich. Poza tym, działki Skarżących są nadal objęte przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] września 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr [...], poz. [...]), którego postanowienia utraciły moc właśnie wskutek uchwalenia zaskarżonego MPZP, na obszarze nim objętym, ale które dotyczą terenów wzajemnie na siebie oddziałujących, chociażby poprzez wspomniany wspólny system drenarski.
Co więcej, postanowienia Planu miejscowego obejmują także kwestie zakazów odnoszących się do sposobu zagospodarowania terenu objętego MPZP, przy czym chodzi tu o zakres uciążliwości, jakie niesie za sobą to zagospodarowanie, a który został już nakreślony przepisami obowiązującego zarówno dla terenów objętych Planem miejscowym, jak i działek Skarżących, Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie w zaskarżonym MPZP dopuszczalności sytuowania usług mogących stwarzać określone tam uciążliwości (w tym np. składowisk opału
i odpadów, handlu paliwami i gazem płynnym, czy choćby budynków zamieszkania zbiorowego) powoduje, że również działki Skarżących i Oni sami będą narażeni na zwiększone immisje (np. wywołane zwiększonym ruchem pojazdów, w tym pojazdów ciężarowych, hałasem, zanieczyszczeniem powietrza itp.).
Wobec powyższego, do sytuacji Skarżących zastosowanie znajdą te poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których uznaje się, że naruszenie interesu prawnego może stanowić również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które nie tylko udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości, lecz spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności, nawet gdy może to potencjalnie nastąpić dopiero w przyszłości. Poza tym, nie jest to uzależnione od tego, czy zagrożenie oddziaływaniem określonych immisji będzie mieściło się
w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; postanowienie NSA
z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 1402/17, CBOSA).
Zaskarżony Plan ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny Skarżących, a jak wskazuje się w judykaturze naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę sąd ocenia natomiast, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).
Przy czym, wobec wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały
w części, Sąd doszedł do przekonania, że dopuszczalne jest poddanie kontroli zaskarżonego MPZP wyłącznie z punktu widzenia naruszenia indywidualnego interesu Skarżących. Procedując na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny kontroluje bowiem plan miejscowy w granicach interesu prawnego skarżących, co oznacza, że przedmiotem badania pod względem zgodności
z prawem powinna być cała uchwała, lecz w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec
o stwierdzeniu jej nieważności tylko w części, która wyznaczona jest granicami interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie, wywodzony przez Skarżących
z prawa rzeczowego do nieruchomości interes prawny obliguje więc do ewentualnego stwierdzenia nieważności MPZP tylko w odniesieniu do tych postanowień Planu miejscowego, które dotykać będą nieruchomości Skarżących.
Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w kontrolowanej sprawie Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić także, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej,
a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).
Mają to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił przy ocenie sprawy dowody z dokumentów załączonych do skargi i pisma procesowego Skarżących z 30 kwietnia 2024 r., albowiem miały one związek ze sprawą i mogły przyczynić się do wyjaśnienia istniejących wątpliwości, a przy tym dopuszczenie tych dowodów nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy
w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – wszystkie opublikowane w CBOSA).
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587).
Mając powyższe na względzie, z uwagi na fakt, iż naruszenie procedury uchwalania Planu miejscowego mogłyby wpłynąć na legalność uchwały w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego MPZP
w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie stwierdził uchybień, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności Planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania Planu miejscowego. Sąd ze szczególną uwagą dokonał analizy akt planistycznych z punktu widzenia zachowania wymogów nakreślonych przez art. 17 i nast. u.p.z.p. i nie stwierdził, aby zaskarżony Plan został przyjęty z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. W ocenie Sądu nie została również naruszona właściwość organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne, a poszczególne czynności podejmowane
w toku procedury planistycznej zostały należycie udokumentowane. Z punktu widzenia procedury planistycznej Sąd nie dostrzega naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie uchwały. Również w samej skardze nie sformułowano zarzutów, które odnosiłyby się do naruszenia procedury uchwalania kontrolowanego Planu miejscowego.
Przechodząc zatem do oceny zasad sporządzania Planu miejscowego należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony Plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki.
Jak już zaakcentowano, przesłanki stwierdzenia nieważności planu określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a jedną z nich jest naruszenie zasad sporządzania planu.
W zarzutach skargi naruszenie to materializuje się w postaci podnoszonej przez Skarżących sprzeczności przepisów Planu miejscowego z postanowieniami obowiązującego Studium, a to dlatego, że MPZP przede wszystkim:
1) nie wprowadza zakazów lokalizowania usług, których lokalizacja zgodnie ze Studium została zakazana oraz
2) nie wprowadza obowiązku zlikwidowania podziemnych systemów drenowania, które to obowiązki są wprowadzone w Studium.
Odnosząc się do pierwszej z powyższych kwestii należy wskazać, że jak trafnie zauważają Skarżący, w obowiązującym Studium, dla terenu objętego skarżonym Panem miejscowym - M-2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, ustalono szczegółowe zasady zagospodarowania (zob. str. 8-10 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2014 r. i Uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2016 r. - Tom II - KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO). W ust. 3 tej części Studium, ustalono ograniczenia dotyczące zagospodarowania
i użytkowania terenów polegające m.in. na zakazie lokalizacji usług konfliktowych
w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a zwłaszcza wymagających ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 t, wzmożonego ruchu samochodów osobowych, usług stwarzających zagrożenia dla zdrowia ludzi, obniżających estetykę otoczenia
i pogarszających jakość środowiska zamieszkania, w tym składowisk opału
i odpadów, złomowisk, handlu paliwami i gazem płynnym, a w W. (W. Obszarze Chronionego Krajobrazu - przyp. Sądu) usług dla potrzeb motoryzacji i napraw pojazdów mechanicznych (pkt 1), przy czym dopuszczono możliwość lokalizacji usług handlu hurtowego oraz usług dla potrzeb motoryzacji
i napraw pojazdów mechanicznych poza W. (pkt 2). Jednocześnie w ust. 3 pkt 6 wspomnianej części Studium lokalny prawodawca zawarł obowiązek przebudowy lub likwidacji rolniczych systemów drenarskich i rowów melioracyjnych
(z dopuszczeniem przeniesienia rowów w linie rozgraniczające dróg lub w granice działki) - przed przystąpieniem do zagospodarowania obszarów, w tym przed realizacją inwestycji liniowych, zgodnie z przepisami odrębnymi prawa wodnego
i stosownie do możliwości wynikających z ich funkcjonowania.
Powyższe unormowania muszą być zarazem rozpatrywane łącznie
z zasadami i parametrami zabudowy określonymi w ust. 1 i ust. 2 Załącznika nr 3 do Studium.
Analizując przedmiotowe zapisy Studium należy zauważyć, że inaczej niż miało to miejsce na gruncie postanowień uprzednio obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] września 2002 r., skarżony obecnie Plan miejscowy nie wprowadza w § 8 pkt 1, 2 i 3 zakazów lokalizacji usług konfliktowych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a zwłaszcza wymagających ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 t, wzmożonego ruchu samochodów osobowych, usług stwarzających zagrożenia dla zdrowia ludzi, obniżających estetykę otoczenia i pogarszających jakość środowiska zamieszkania, w tym składowisk opału
i odpadów, złomowisk, handlu paliwami i gazem płynnym, a w W. usług dla potrzeb motoryzacji i napraw pojazdów mechanicznych, a które to zakazy zostały wyartykułowane wprost w przywołanym wcześniej ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Studium - Tom II - KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO.
Przepisy wskazanego § 8 pkt 1, 2 i 3 MPZP ustanawiając zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i określając zakazy odnoszące się do sposobów zagospodarowania terenów objętych Planem miejscowym w żadnym razie nie uwzględniają przywołanego wyżej unormowania z ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Studium. Przepisy te wprowadzają bowiem wyłącznie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych (pkt 1), zakazują lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (pkt 3) oraz przewidują nakaz, wedle którego, uciążliwość prowadzonej działalności, rozumiana jako emisja substancji lub energii o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne określone
w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, musi zamykać się
w granicach działki budowlanej.
W przekonaniu Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie można zgodzić się z organem, że przytoczone uregulowania Planu miejscowego gwarantują poszanowanie wszystkich zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, wyrażonych w postanowieniach Studium, w tym zakazów ustanowionych w ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Studium.
Po pierwsze trzeba bowiem zauważyć, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz oddziałujących
w stopniu ponadnormatywnym poza teren, do którego prowadzący działalność posiada prawo do dysponowania, a także zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, został niejako odrębnie - od zakazu lokalizacji usług konfliktowych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej - przewidziany w postanowieniach Studium (zob. ust. 3 pkt 4 i 5 Załącznika nr 3). Tym samym, w Studium ustanowiony został zakaz lokalizacji na danym terenie nie tylko tych przedsięwzięć usługowych, których oddziaływanie ponadnormatywne wykracza poza teren nieruchomości inwestycyjnych położonych na obszarze objętym MPZP, ale również tych, których realizacja będzie dysharmonizowała z podstawowym przeznaczeniem terenu – tj. zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Wobec tego, zakres ochrony środowiska wynikający ze Studium jest bez wątpienia znacznie szerszy, niż przewidziany w obecnie obowiązującym MPZP.
Po drugie, słusznie wskazują Skarżący, że uchwalając Plan miejscowy
w aktualnym brzmieniu (§ 8 pkt 1-3), Rada Gminy nie wzięła pod uwagę, że pominięcie wprowadzenia zakazu usług konfliktowych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, przy jednoczesnej treści § 16 MPZP, w gruncie rzeczy powoduje, że na terenie objętym zaskarżonym Planem możliwa będzie realizacja np. składowisk opału i odpadów, złomowisk bądź obiektów handlu gazem płynnym, o ile tylko inwestycje te nie będą większe, niż o parametrach wskazanych
w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) lub
w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów
i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących
o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 138). Oznacza to, że na terenie obowiązywania Planu miejscowego będzie mogła powstać np. stacja handlu gazem płynnym albo składowisko odpadów przyjmujące odpady w ilości mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności mniejszej niż 25 000 t, lub też instalacja do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych. Tymczasem, niewątpliwie tego rodzaju usługi nie tylko wymagają ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 t (pojazdy ciężarowe przewożące odpady, złom lub cysterny z gazem), ale również istotnie wzmagają ruch samochodów osobowych, a przy tym zostały wprost wykluczone do realizacji na tym terenie w postanowieniach ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Studium.
W tym miejscu Sąd zobowiązany jest zauważyć, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonego MPZP) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta sporządzenie projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Stosownie natomiast do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Wyjaśnić przyjdzie, że Rada Gminy nie bez racji sygnalizuje, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z założenia jest aktem elastycznym, który stwarza pewne nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego i pozwala z reguły na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. To plan miejscowy powinien bowiem stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium (zob. wyrok NSA
z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21, CBOSA). Jednakże w planie nie można dokonywać dowolnej interpretacji, czy wręcz całkowitej zmiany uwarunkowań przyjętych w studium. Na tle przywołanego wcześniej brzmienia przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. trzeba przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może dokonać w planie miejscowym pewnych zmian względem parametrów wyznaczonych w studium, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA
z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA). Tym samym, to rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie
i szczegółowości związania o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. Zakres i sposób tego związania ustaleniami studium zależy w zasadniczym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Rada gminy nie może wobec tego przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium, w gruncie rzeczy narzucone przez nią samą (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/22, CBOSA).
Wobec powyższego, jeżeli Rada Gminy uchwalając zaskarżony Plan miejscowy miała zamiar "zwiększyć potencjał inwestycyjny" terenu nim objętego oraz doprowadzić do "bardziej efektywnego wykorzystania przestrzeni i infrastruktury technicznej, uwzględniając walory ekonomiczne przestrzeni", co wprost wynika
z uzasadnienia uchwały w sprawie MPZP (zob. pkt 1 lit. o), to jednak nie mogła tego zrobić bez uwzględnienia wszystkich postanowień obowiązującego na tym obszarze Studium, w tym w szczególności wyrażonych w nim jednoznacznie i precyzyjnie zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
Pomimo, że w rozpoznawanej sprawie, Rada Gminy przyjmując w zaskarżonej uchwale Plan miejscowy stwierdziła, że nie narusza on ustaleń Studium, to odmienne wnioski w tym zakresie wyprowadzone przez Skarżących należy uznać za uzasadnione.
Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że brak określonych treści normatywnych w systemie prawa miejscowego nakazuje dokonanie kontroli zaskarżonego Planu miejscowego – w granicach zaskarżenia – nie tyle z uwagi na zakodowaną treść unormowań, ile z uwagi na pominięcie w MPZP określonych treści wymaganych przez normy wyższego rzędu, jakimi są postanowienia Studium. Specyfika takiej kontroli odpowiada orzekaniu przez Trybunał Konstytucyjny o hierarchicznej zgodności aktów normatywnych w aspekcie pominięcia prawodawczego, które sprowadza się do kontroli normy prawnej określającej uprawnienia, obowiązek bądź czynność konwencjonalną, która nie zawiera wszystkich elementów konstytucyjnie koniecznych. W postanowieniu z 29 listopada 2010 r. sygn. P 45/09 (OTK-A 2010/9/125) Trybunał Konstytucyjny dopuszczając możliwość oceny konstytucjonalności pominięć prawodawczych, zaznaczył, że w ramach kontroli konstytucyjności oceniania jest zawsze pełna treść normatywna kwestionowanego przepisu. Dopuszczalne jest zatem badanie również braków pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej (zob. np. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r. sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/200, poz. 90).
Mając to na uwadze należy przyjąć, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie pominięcia uchwałodawczego, dotyczyć będzie sytuacji, gdy w danym obszarze obowiązuje sformułowany w normie wyższego rzędu (w tym przypadku Studium) nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób.
W omawianym zakresie, zgodność kontrolowanego Planu miejscowego ze Studium oznacza w tym przypadku konieczność zapewnienia realizacji jednoznacznego zakazu lokalizacji na terenie objętym MPZP usług konfliktowych
w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a zwłaszcza wymagających ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 t, wzmożonego ruchu samochodów osobowych, usług stwarzających zagrożenia dla zdrowia ludzi, obniżających estetykę otoczenia
i pogarszających jakość środowiska zamieszkania, w tym składowisk opału
i odpadów, złomowisk, handlu paliwami i gazem płynnym. Brak tego rodzaju zakazów w Planie miejscowym powoduje, że mamy do czynienia z istotnym pominięciem prawodawczym.
W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, wskazane § 8 pkt 1, 2 i 3 Planu miejscowego są sprzeczne z przepisami Studium, a to ust. 2 pkt 3 lit c Załącznika nr 3 do tej uchwały, gdyż nie zawierają wszystkich wytycznych sformułowanych
w Studium i jako takie, naruszają w istotny sposób dyspozycję art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Do tożsamych wniosków Sąd doszedł analizując przepis § 8 pkt 4 MPZP,
w którym li tylko dopuszczono w granicach obszaru objętego Planem przebudowę, zmianę przebiegu lub likwidację - zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu prawa wodnego - podziemnych urządzeń melioracji wodnych – drenowania.
Jak już wyjaśniono na wstępie, nie jest w zasadzie sporne, że sieć drenarska zarówno na obszarze objętym Planem miejscowym, jak i na działkach Skarżących, stanowi w gruncie rzeczy połączony system odwodnienia dawnego terenu rolniczego, przy czym to na działce Skarżących o nr ew. [...] znajduje się zbiornik retencyjny, do którego odprowadzana jest woda z całego tego terenu. Jak zaś słusznie dostrzegli Skarżący, w ust. 3 pkt 6 Załącznika nr 3 do Studium (Tom II - KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO) wyraźnie przewidziany został obowiązek przebudowy lub likwidacji rolniczych systemów drenarskich i rowów melioracyjnych (z dopuszczeniem przeniesienia rowów w linie rozgraniczające dróg lub w granice działki) - przed przystąpieniem do zagospodarowania obszarów, w tym przed realizacją inwestycji liniowych, zgodnie z przepisami odrębnymi prawa wodnego i stosownie do możliwości wynikających z ich funkcjonowania.
Przywołane postanowienia Studium ustanawiają zatem kategoryczny obowiązek przebudowy bądź likwidacji systemów drenarskich występujących na danym terenie, o ile tylko jest to możliwe ze względu na ich funkcjonowanie, natomiast w zaskarżonym Planie miejscowym lokalny prawodawca takiego obowiązku nie ustanowił, lecz jedynie "dopuścił" przebudowę, zmianę przebiegu lub likwidację sieci drenarskiej.
Takie działanie organu planistycznego, nie tylko w sposób oczywisty jest sprzeczne z ustaleniami Studium, ale niewątpliwie wywołuje bezpośrednie skutki dla sytuacji prawnej Skarżących, albowiem jak trafnie podnoszą, powoduje, że pomimo możliwego zagospodarowania terenów objętych MPZP pochodzące z niego wody opadowe i roztopowe będą odprowadzane w dalszym ciągu na teren nieruchomości Skarżących.
Nie ma natomiast racji Rada Gminy stwierdzając, że sporna kwestia, jako objęta przedmiotem unormowania rangi ustawowej - Prawa wodnego, nie powinna być już regulowana w akcie prawa miejscowego. Jest tak dlatego, że zagadnienie funkcjonowania urządzeń melioracji wodnych, w tym systemów drenarskich, choć zasadniczo należy do materii regulowanej przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, to jednak przepisy samej ustawy nie rozstrzygają ostatecznie, na jakim obszarze powinny bądź nie powinny być sytuowane tego rodzaju urządzenia. Jak stanowi art. 1 tej ustawy, w zakresie jej regulacji pozostaje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie
i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Co oczywiste, ewentualna przebudowa lub nawet likwidacja tego rodzaju urządzeń melioracji wodnych musi zatem odbywać się z uwzględnieniem przepisów ww. ustawy i w trybie w niej określonym, tj. po uzyskaniu stosownych zgód lub pozwoleń właściwych organów. Wynika to również z analizowanego postanowienia Studium, w którym mowa jest o wymogu "zgodności" działania w przedmiotowym zakresie "z przepisami odrębnymi prawa wodnego" (ust. 3 pkt 6 Załącznika nr 3 do Studium). Niemniej, szczegółowe uregulowania dotyczące zasad gospodarki wodnej na danym obszarze i lokalizacji urządzeń melioracji wodnych wynikające
z uwarunkowań terenowych mogą – i gdy okaże się to konieczne – nawet powinny być przedmiotem postanowień aktów prawa miejscowego.
Tym samym, Rada Gminy nie może skutecznie zasłaniać się przepisami rangi ustawowej przy stwierdzonym zaniechaniu prawodawczym, polegającym na nieuwzględnieniu w przepisach zaskarżonego MPZP postanowień obowiązującego Studium nakazujących przebudowę, przeniesienie lub likwidację systemów drenarskich i rowów z terenu objętego Planem miejscowym, do czego wyraźnie zobowiązuje przywołany wcześniej ust. 3 pkt 6 Załącznika nr 3 do Studium.
Mając to na uwadze, Sąd uznał, że badany § 8 pkt 4 Planu miejscowego, który jedynie "dopuszcza" działania wymagane przepisami Studium, jest oczywiście sprzeczny z przepisami Studium, a to ust. 3 pkt 6 Załącznika nr 3 do tej uchwały,
i jako taki, narusza w istotny sposób dyspozycję art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 u.p.z.p.
W ocenie tutejszego Sądu, reguły wyrażone na gruncie ww. przepisów u.p.z.p. narusza ponadto unormowanie Planu miejscowego zamieszczone w § 16 pkt 2 lit. a MPZP.
Przepis ten dopuszcza na terenie jednostki planistycznej oznaczonej w MPZP symbolem 1.MNU, tj. na obszarze działek nr ew. [...] i [...] oraz części działki nr [...] obr. K. – lokalizację budynków zamieszkania zbiorowego.
Dostrzegając, że postanowienia Studium dopuszczają na wskazanym terenie sytuowanie zabudowy usługowej, w tym usług celu publicznego i użyteczności publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że zgodnie z definicją zamieszczoną
w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez budynki zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, a nawet budynek koszarowy, czy budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Zarazem budynki zamieszkania zbiorowego, choć także zaliczane do usługowych, niewątpliwie należy odróżnić od dopuszczonych w Studium budynków użyteczności publicznej, które zostały zdefiniowane w § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia, a które stanowią naturalne uzupełnienie dla zabudowy mieszkaniowej, i których lokalizacja nie wydaje się być
w takim stopniu konfliktowa wobec zabudowy jednorodzinnej, jak np. hotele czy domy wypoczynkowe, których realizacja powodować może znaczną intensyfikację przepływu ludzi, a tym samym i ruchu samochodowego. Dopuszczenie w Planie miejscowym lokalizacji na terenie objętym MPZP budynków zamieszkania zbiorowego powinno być rozpatrywane z uwzględnieniem postanowień ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Studium, tj. zakazu lokalizacji usług konfliktowych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a zwłaszcza wymagających ruchu transportu ciężkiego ponad 3,5 t, wzmożonego ruchu samochodów osobowych. Wobec niezamieszczenia w Planie miejscowym zakazu wynikającego z zapisów ww. ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Studium, na terenie objętym MPZP dopuszczalna będzie zaś realizacja np. usług hotelowych, motelowych lub domów wypoczynkowych znacznych rozmiarów, które bez cienia wątpliwości mogą powodować wzmożony ruch samochodów osobowych, a nawet skutkować będą niezbędnością dojazdu dużej liczby samochodów, w tym także ciężarowych lub autobusów o masie przekraczającej 3,5 t.
Przechodząc do dalszej analizy zaskarżonych unormowań planistycznych Sąd dostrzegł, że zakaz wyrażony w przywołanym już wcześniej ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Studium oraz przewidziana tam dopuszczalność zabudowy z ust. 3 pkt 2 musi być rozpatrywana w związku z ograniczeniem przewidzianym w ust. 2 pkt 3 powołanego Załącznika nr 3 do Studium, określającego parametry dotyczące usług, a zgodnie z którym powierzchnia magazynów lub placów składowych dla usług handlu hurtowego może wynosić nie więcej niż 800 m2 (lit. c).
Ostatnie z przytoczonych postanowień Studium niewątpliwie precyzyjnie określa więc parametry dopuszczalnej zabudowy na terenie określonym symbolem M-2. Stąd dla unormowań Planu miejscowego nie pozostawiono większego luzu pozwalającego na jakąkolwiek w swobodę w kształtowaniu zasad dotyczących sytuowania na przedmiotowym obszarze magazynów lub placów składowych dla usług handlu hurtowego.
Tymczasem, w przepisie § 16 pkt 2 lit. g zaskarżonego MPZP określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, dopuszczając do realizacji magazyny lub place składowe, z wyjątkiem magazynów lub placów składowych dla handlu hurtowego o powierzchni zabudowy większej niż 800 m2.
Rację mają zatem Skarżący, że regulacja zamieszczona w przywołanym § 16 pkt 2 lit. g Planu miejscowego w oczywisty sposób narusza ograniczenie przewidziane w Studium dla tego rodzaju obiektów. Tak bowiem, przepis ust. 2 pkt 3 lit c Załącznika nr 3 do Studium wyraźnie odnosi parametr 800 m2 do powierzchni całkowitej magazynów lub placów składowych dla usług handlu hurtowego, podczas gdy cytowany § 16 pkt 2 lit. g zawęża przedmiotowe ograniczenie jedynie do powierzchni zabudowy tego rodzaju obiektów. Oznacza to, że wbrew stanowczym postanowieniom Studium, Plan miejscowy w istocie dopuszcza realizację magazynów i placów składowych dla handlu hurtowego, których powierzchnia całkowita będzie większa niż 800 m2, ograniczając jedynie ich powierzchnię zabudowy do 800 m2.
Zdaniem Sądu, analizowany § 16 pkt 2 lit. g Planu miejscowego jest tym samym również sprzeczny z przepisami Studium, a to ust. 2 pkt 3 lit c Załącznika nr 3 do tej uchwały, i jako taki, narusza zasady wyrażone w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, nie sposób przyjąć, jakoby wszystkie przedstawione wyżej sprzeczności ze Studium i pominięcia zakazów oraz ograniczeń wynikających ze Studium mogły zostać niejako zastąpione lub złagodzone poprzez wprowadzenie w Planie miejscowym regulacji przewidujących m.in. nakaz realizacji zieleni izolacyjnej na części działki nr ew. [...], czy też poprzez zamieszczenie w § 7 pkt 5 MPZP ustaleń mających na celu kształtowanie estetyki otoczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, w tym poprzez utrzymanie jednakowej lub podobnej kolorystyki pokryć dachowych, a także kolorystyki elewacji zewnętrznych o niskim nasyceniu barw albo naturalnej kolorystyki stosowanych na elewacji materiałów. Trudno bowiem zrozumieć, jak tego rodzaju zapisy Planu miejscowego miałyby złagodzić skutki braku uregulowania
w MPZP kwestii obowiązku przebudowy, przeniesienia bądź likwidacji systemów drenarskich, braku ustanowienia na terenie objętym Planem miejscowym zakazów lokalizowania usług konfliktowych względem zabudowy mieszkaniowej, czy też dopuszczenia tam realizacji składowisk opału i odpadów, złomowisk bądź obiektów handlu gazem płynnym.
Na aprobatę nie zasługuje poza tym stanowisko Rady Gminy, że skoro Wojewoda Mazowiecki wydał już rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające w części nieważność ustaleń Planu miejscowego, a to § 11 pkt 6 lit. c tiret trzecie MPZP,
w zakresie w jakim dopuszcza lokalizację wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy zainstalowanej powyżej 100 kW, a nie dopatrzył się innych naruszeń, to należy przyjąć, że zaskarżona uchwała
w pozostałym zakresie odpowiada prawu.
Ustosunkowując się do tego twierdzenia Sąd pragnie wyjaśnić, że jak przyjmuje się w literaturze, stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wywiera wyłącznie skutki negatywne. Wywołanie skutku pozytywnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest możliwe ze względu na to, że organ nadzoru nie ma kompetencji do stwierdzenia ważności uchwały organu gminy czy też jej zgodności z prawem. Orzeczenie organu nadzoru zatem nie może "stwierdzać ważności" uchwały organu gminy czy też "nie stwierdzać sprzeczności uchwały organu gminy z prawem", potwierdzając w ten sposób moc obowiązującą uchwały.
Z kolei niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne
z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (tak: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Opublikowano: WKP 2022).
Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, że nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna to dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1070/19, LEX nr 2924622; zob. też wyroki: WSA w Warszawie
z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1419/20, LEX nr 3200254; WSA
w Kielcach z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 218/23, LEX nr 3576899).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko wyrażone
w orzeczeniu WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 437/21, LEX nr 3206503), w którym odnosząc się do kwestii dotyczącej tego, że kontrolowana przez Sąd uchwała była kontrolowana przez organ nadzoru oraz, że Wojewoda nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i nie stwierdził jej nieważności, Sąd stwierdził, że wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, jak i zaskarżanie aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego jest środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Wobec powyższego, uznać przyjedzie, że brak rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w odniesieniu do kontrolowanych w niniejszej sprawie przepisów zaskarżonego Planu miejscowego w żadnym razie nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem przez Wojewodę Mazowieckiego, że akt ten jest zgodny z prawem.
W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku.
Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów skargi, w których sygnalizowany jest bak określenia w Planie miejscowym od strony działki nr ew. [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przyznać należy, że w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., linie zabudowy stanowią element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). Jednakże to, czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12; z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Należy mieć na względzie, że linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Z kolei celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy.
Niemniej trzeba podkreślić, że w treści art. 10 ust. 1 u.p.z.p. nie zostały zawarte przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone. Ustalając linie zabudowy to organ, w ramach przyznanego mu władztwa planistycznego, decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ponadto, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy. Ograniczenia takie nie są również zawarte w § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczeń dla lokalnego prawodawcy
w kreowaniu linii zabudowy poszukiwać można zaś w ukonstytuowanej przez art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zasadzie zgodności miejscowego planu z przepisami odrębnymi.
W myśl bowiem powołanego przepisu, projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, powinien być zgodny z przepisami odrębnymi. Rozwiązania takie, można chociażby odszukać w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanym reklam umieszonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi od zewnętrznej krawędzi jezdni), jak również w § 271 ust. 8 jak i ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /lokalizacja budynków od granicy lasu/ (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Przy czym, należy mieć na względzie, że kwestia usytuowania budynków na terenie objętym planem wymaga każdorazowo rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie
o pozwolenie na budowę.
W tym zakresie Sąd nie znalazł zatem podstaw do przyjęcia, by Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Nieprzekraczalne linie zabudowy określające maksymalne zbliżenie obiektu budowlanego odnoszone są bowiem zasadniczo do dróg publicznych lub ulic albo placów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linia ta wyznacza zatem maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (zob. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20, z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07; zob. też A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej.
W kontrolowanym przypadku, działka nr ew. [...] granicząca z objętą Planem miejscowym działką nr [...] nie stanowi drogi publicznej. Oznacza to, że w części wschodniej tej ostatniej nieruchomości objętej MPZP (działka nr ew. [...]) nie istniał obowiązek wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy. W zakresie bowiem dopuszczalności usytuowania na tej działce zabudowy zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), a w szczególności § 12 tego rozporządzenia, regulujący kwestie lokalizacji nowej zabudowy w odpowiedniej odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zagadnienie to będzie jednak ewentualnie przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.
Wbrew zarzutom Skarżących, sprecyzowanym na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 21 czerwca 2024 r., Sąd nie dostrzegł zarazem istotnego naruszenia prawa przez przepisy § 8 pkt 6 i § 11 pkt 5 Planu miejscowego. Pierwsze ze wskazanych unormowań ustala kwalifikację terenów pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, w tym dla terenu oznaczonego symbolem 1.MNU jako terenów mieszkaniowo-usługowych. Zdaniem Sądu, taka kwalifikacja terenu jest
w pełni prawidłowa również w kontekście postanowień Studium, w których wprost dopuszczono przecież możliwość sytuowania na ww. terenie zabudowy usługowej. Także drugi z analizowanych przepisów nie zawiera norm sprzecznych z zapisami Studium, gdyż poprawnie ustanawia zasadę, wedle której wody opadowe i roztopowe muszą być odprowadzane na teren własny nieutwardzony działek, do dołów chłonnych, zbiorników retencyjnych, istniejących rowów lub do systemu kanalizacji deszczowej.
Z tego powodu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę
w przedmiotowym zakresie.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz Skarżących kwotę 814 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz poniesione opłaty od pełnomocnictw (2x17 zł).