VII SA/WA 278/23

VII SA/Wa 278/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Tomasz Janeczko
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 36 ust. 1, art. 3 pkt 12
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 listopada 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.116.2022.AJ w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister" lub "organ II instancji") decyzją z 30 listopada 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.116.2022.AJ w(dalej " decyzja z 30 listopada 2022r.") wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2022 poz. 840, dalej jako "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i J. K. (dalej jako "skarżący", "Inwestorzy"), od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "MWKZ") z 6 grudnia 2021 r., znak RD.5142.3.2021.DW6 (dalej "decyzja z 6 grudnia 2021r."), odmawiającej Inwestorom wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, polegających na budowie ogrodzenia na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w M., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Na wniosek Inwestorów z 24 lutego 2021 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie robót budowlanych na ww. nieruchomości gruntowej, polegających na wykonaniu ogrodzenia posesji, które ma być wykonane z siatki, o wysokości 2,2 m, na betonowej podmurówce, zwieńczone u góry drutem kolczastym..
Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżących, a także zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i przeprowadzonych oględzinach dotyczących budowli planowanego ogrodzenia na działce nr ew. [...], MWKZ z 6 grudnia 2021 r., znak RD.5142.3.2021.DW6, odmówił skarżącym wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, polegających na prowadzeniu prac w zakresie ww. inwestycji.
Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 36 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z. Organ pierwszej instancji stwierdził, że działka skarżących o nr ewid. [...] jest wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] maja 2019 r. sygn. [...] jako otoczenie budynku dawnego wodociągu "[...]". Wyjaśnił, że w sąsiedztwie działki o nr ewid. nr [...] oraz wodociągu na działce o nr ewid nr [...] usytuowana jest późnobarokowa, wpisana do rejestru zabytków kapliczka domkowa poświęcona [...], w tradycji miejscowej nazywana podobnie jak wodociąg kapliczką "[...]". Wyjaśnił, że zabytki chronione są prawnie mocą ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z ustawą, wszelkie działania prowadzone przy zabytku, wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Dalej wskazał, że "w wypadku wodociągu [...] teren wokół, w tym dz. ew. [...] wpisuje się do rejestru zabytków przede wszystkim dla zagwarantowania ochrony widokowej budynku wodociągu oraz ze względu na potrzebę rewitalizacji otoczenia zabytku poprzez uzupełnienie nasadzeń i odtworzenie alei kasztanowej".
W ocenie MWKZ planowana budowa ogrodzenia na działce o nr ewid. [...] będzie miała negatywny wpływ na ekspozycję zabytkowego wodociągu. Zaznaczył, że budowa ogrodzenia doprowadzi do sztucznego wydzielenia obszaru stanowiącego pierwotnie integralną część większego założenia i drogę do wodociągu i kapliczki. Ww. teren powinien pozostać niezabudowany i przeznaczony pod zieleń urządzoną.
Pismem z 5 stycznia 2022 r. skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji MWKZ. Skarżący stwierdzili, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 u.o.z. nie zgadzając się z ich rozstrzygnięciem.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 30 listopada 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.116.2022.AJ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 grudnia 2021 r. znak RD.5142.3.2021.DW6.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Minister zauważył, że MWKZ w uzasadnieniu decyzji wykazał istotny powód wydania decyzji odmownej, bowiem działka o nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. została wpisana do rejestru zabytków decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 marca 2020 r., znak: DOZ-OAiK..650.1412.2019.ML.4, pod numerem [...], jako część otoczenia zabytku, jakim jest budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...]" (ujęcie wody wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody), położony na działce o nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w M., wraz ze strefą otoczenia zabytku w granicach działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...]. Organ I instancji szeroko opisał historię źródliskowej [...] i zaznaczył jej szczególne miejsce w przestrzeni miejskiej M. Popierając organ I instancji wskazał, że budowa ogrodzenia doprowadziłaby do sztucznego wydzielenia obszaru, stanowiącego pierwotnie integralną część większego założenia oraz drogę do wodociągu i pobliskiej barokowej kapliczki [...] (wpisanej do rejestru zabytków). Zdaniem organu konserwatorskiego, teren ten powinien pozostać niezabudowany i przeznaczony pod zieleń urządzoną. Otoczenie wodociągu "[...]" jest miejscem o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, wyróżniające się w przestrzeni miejskiej M.
Dalej Minister podzielił zdanie MWKZ, że materiał z jakiego planowane jest wykonanie ogrodzenia (gotowe, masowo produkowane panele z siatki), nie koresponduje z przestrzenią zabytkowego układu urbanistycznego miasta, na terenie którego znajduje się przedmiotowa nieruchomość.
Minister zaznaczył również, że utrzymanie i kontrola stosunków wodnych w granicach nieruchomości, objętych ochroną jako otoczenie zabytku, jest kluczowa dla prawidłowego funkcjonowania i odprowadzania wód (w szczególności poprzez działkę nr ewid. [...]), nawet jeśli aktualnie obiekt nie jest oficjalnie włączony w system kanalizacji miasta. Ponadto zaznaczył, że istotna jest także kontrola ze strony organów ochrony zabytków w zakresie sposobu użytkowania i inwestowania zarówno samego zabytku, jak i jego bezpośredniego otoczenia, w celu zapewnienia mu prawidłowych warunków do utrzymania dobrego stanu zachowania oraz pełni wartości zabytkowych.
Dodatkowo wyjaśnił, że wpisane do rejestru zabytków otoczenie nie posiada samoistnych wartości zabytkowych, lecz chroni wartości widokowe ww. zabytku oraz zabezpiecza go przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Minister przypomniał również, że w dniu [...] października 2019 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście M. pod nazwą "[...]" (uchwała ta weszła w życie w dniu 28 listopada 2019 r.). Uchwalony nowy miejscowy plan uwzględnia ochronę budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]" wraz z działką nr ewid. [...]. Jednocześnie dla działek nr ewid. [...] i [...], znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP.7 (tereny zieleni urządzonej), ustalono podstawowe przeznaczenie pod "ogólnodostępną miejską zieleń parkową" (z możliwością ubiegania się o wypłacenie odszkodowania właścicielom tych działek). Ustalony w planie sposób zagospodarowania ww. działek zapewni prawidłowe warunki utrzymania omawianego zabytku, nie powoduje bowiem znaczących zmian, mogących nieść negatywne skutki dla ochrony jego substancji zabytkowej i wartości widokowych.
Minister odnosząc się do stwierdzenia organu I instancji, że działka skarżących o nr ewid. [...] jest wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] maja 2019 r. sygn. [...] jako otoczenie budynku dawnego wodociągu "[...]" sprostował, że ww. decyzja z [...] maja 2019 r. została w całości wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji z 16 marca 2020 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak DOZ-OAiK.650.1412.2019.ML.4, pod numerem [...], który rozstrzygnął co do istoty sprawę wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego zabytku wraz z otoczeniem.
Dodatkowo Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistycznego miasta M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 17 października 1977 r., znak: OZ-rV-A-i6/77, pod numerem [...].
Organ II instancji wyjaśnił, że powyższe ustalenia planów świadczą o nadrzędności ochrony ekspozycji obiektów zabytkowych, do jakich należy budynek dawnego wodociągu miejskiego w M., jak również zachowania obszaru działki nr ewid. [...] jako ogólnodostępnej przestrzeni zieleni urządzonej. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 7 pkt 4 u.o.z. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków.
Na koniec swoich rozważań organ podniósł, że zaskarżona decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra, skarżący pismem z 9 stycznia 2023 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości.
Skarżący zarzucili decyzji organu II instancji naruszenie:
1. art. 7, 77§1, 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonych dowodów i w konsekwencji błędnej ocenie, iż budowa ogrodzenia działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. wywrze niekorzystny wpływ na wartości zabytku budynku wodociągu miejskiego w M.,
2. art. 36 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na bezpodstawnej odmowie wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót polegających na budowie ogrodzenia na dz. ew. [...] przy ul. [...] w M. i tym samym pozbawienie Skarżących prawa do zabudowania własnej nieruchomości ogrodzeniem, w sytuacji której decyzja pozbawia Skarżących wykonywania należytej ochrony prawa własności przed fizyczną ingerencją osób trzecich na teren nieruchomości, a także ma charakter dyskryminacyjny względem Skarżących, ponieważ tworzy stan prawny odmienny od stanu prawnego i uprawnień właścicieli sąsiednich nieruchomości położonych przy ul. [...] w M., które są nie tylko ogrodzone, ale także zabudowane domami i obiektami usługowymi.
Jednocześnie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej a także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy i szeroko przedstawiono stanowisko na poparcie jej treści.
Skarżący ustosunkowując się do zaskarżonych decyzji podnieśli, że budowa projektowanego przez nich ogrodzenia w żaden sposób trwale nie zasłoni/przesłoni widoku na fasadę budynku wodociągu. Skarżący podnoszą, iż ruiny tego budynku nie są widoczne z poziomu ul. [...], albowiem zasłania go ukształtowanie terenu oraz rosnące na działkach samosiejki. Ukształtowanie terenu, a w szczególności wysoki garb zasłania ruiny betonowego zbiornika. Zarzucili organowi nie przeprowadzenie wizji lokalnej w celu ustalenia jaki wpływ na rzekome walory widokowe tego miejsca będzie mieć budowa ogrodzenia. Ponadto podkreślili, że sama działka nie spełnia i nie spełniała nigdy funkcji widokowej, jak również nie wchodziła w skład żadnej kompozycji widokowej.
Skarżący zarzucili Ministrowi błędne powielanie niepotwierdzonych ustaleń organu I instancji. Zaznaczyli, że materiały budowlane ogrodzenia nie zaburzą przestrzeni zabytkowej układu urbanistycznego miasta wyjaśniając, że w sąsiedztwie działki o nr ewid. [...] wszystkie budynki są ogrodzone w podobny sposób i z podobnych materiałów co planowane przez Skarżących ogrodzenie, a zatem ogrodzenie działki o nr ewid. [...] będzie spełniać cechę spójności z aktualnym krajobrazem. Budowa ogrodzenia ww. działki w żaden sposób nie zaburzy krajobrazu okolicy. Wręcz przeciwnie, budowa ogrodzenia na nieogrodzonej działce spowoduje, że teren ten zyska spójność pod kątem wizualnym.
Dalej podnieśli, że budowa ogrodzenia nie spowoduje braku możliwości dojścia do ruin budynku wodociągu oraz kapliczki a ich działka nie jest niezbędna do zapewnienia dostępu do ww. ruin. Dostęp ten jest bowiem zapewniony od ul. [...] przez działki o nr ewid. [...] oraz [...]. Wskazali, że "wydeptana" na ich działce ścieżka powstała nielegalnie naruszając ich prawa własności i stan posiadania przysługujący skarżącym.
Kolejno skarżący podnieśli, że po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego (przesłuchanie świadków, dowód z opinii biegłego, analizy zdjęć lotniczych) nie wynika, by na działce nr ewid. [...] istniała jakakolwiek aleja kasztanowa.
Reasumując skarżący nie zgadzają się z rozważaniami organów, uważają zaskarżone decyzje za dyskryminujące i naruszające ich prawo własności.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga jest niezasadna.
Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których odmówiono Inwestorom wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, polegających na budowie ogrodzenia na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w M.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w świetle art. 36 ust. 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, zaś ust. 2 ww. przepisu stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Decyzje wymienione w art. 36 ust. 1 u.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11). Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy argumentacja organu jest spójna. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zarówno procesu wydania decyzji jak i ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1858/17).
Z kolei art. 39 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej jako p.b.) stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w przepisach rangi ustawowej kompleksowo uregulowano kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że otoczenie zabytku objęte zamierzeniem robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w M. jest wpisane do rejestru zabytków decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 marca 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.1412.2019.ML.4, pod numerem [...], jako część otoczenia zabytku, jakim jest budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...]" (ujęcie wody wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody), położony na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w M., wraz ze strefą otoczenia zabytku w granicach działek nr ewid. [...] (działka skarżących), [...] i [...] obr. [...], zatem jest objęty ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 ust. 1 u.o.z.
Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 15 u.o.z. otoczenie zabytku jest terenem wokół lub przy zabytku wyznaczonym w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Przesłankami wpisu otoczenia do rejestru, są zatem ochrona wartości widokowych zabytku i jego ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Ustawowa definicja otoczenia zabytku ma przy tym charakter nieostry - od uznania organu zależy, czy wpisywany obszar zapewnia ochronę wartości widokowych zabytku (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3735/19). Ponadto działka skarżących o nr ewid. [...] położona jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistycznego miasta M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 17 października 1977 r., znak: OZ-IV-A-16/77, pod numerem [...].
Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Podstawowymi chronionymi wartościami w przypadku układów urbanistycznych są: gabaryty budynków, proporcje wysokościowe, linia zabudowy, kształt działek geodezyjnych i sposób lokowania zabudowy na tych działkach.
Teren przedmiotowej inwestycji jest także objęty ochroną konserwatorską na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście M. pod nazwą "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z [...] października 2012 r., Nr [...], zmienionego uchwałą z [...] października 2019 r., Nr [...]. Działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.ZP.7. Zgodnie z planem jest to teren o przeznaczeniu terenu - zieleni urządzonej.
Podlega także ustaleniom określonym w § 4 ust. 2 pkt 1 i 3 tego planu ustala się zasady ochrony układu przestrzennego i zabudowy miejskiej, w tym zachowanie historycznie ukształtowanego układu urbanistycznego poprzez utrwalenie istniejących struktur o wysokich wartościach kulturowych, oraz ochronę otwarć widokowych poprzez niewprowadzanie zieleni wysokiej i innych elementów przysłaniających. W przepisie § 4 ust. 6 pkt 1 ustala się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym ustala się strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" (do której należy nieruchomość nr ewid. [...] przy ul. [...]), w obrębie której obowiązują następujące ustalenia: nakaz zachowania; uczytelnienia zabytkowych układów przestrzennych dotyczących: rozplanowania ulic, placów, kompozycji wnętrz urbanistycznych i kompozycji zieleni oraz poszczególnych elementów tego układu - historycznej zabudowy; nakaz ekspozycji najcenniejszych obiektów architektonicznych, nakaz usunięcia elementów dysharmonizujących, zwłaszcza uniemożliwiających ekspozycję wartościowych obiektów zabytkowych, nakaz ochrony terenów zielonych naturalnych i urządzonych, będących wypełnieniem układów i otoczenia zespołu urbanistycznego wraz z ich płaszczyzną ekspozycji. Ponadto ustala się obszar nadzoru archeologicznego obejmujący swym zasięgiem układ urbanistyczny M. wpisany do rejestru zabytków. W obszarze nadzoru działania inwestycyjne, w tym prace ziemne, należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi z zakresu ochrony zabytków (§ 4 ust. 6 pkt 4). W przepisie § 4 ust. 6 pkt 7 wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej, która obejmuje obiekt dawnych wodociągów miejskich usytuowany na Studzience, dz. nr ewid. [...] obr. [...] w M. Przepisy szczegółowe zostały przedstawione w § 24 ust. 1 ww. planu miejscowego. Wyznacza się w nich tereny zieleni urządzonej, oznaczone na rysunku planu symbolem 1.ZP.1, 1.ZP.2, l.ZP.3, 1.ZP.4, 1.ZP.5, 1.ZP.6, 1.ZP.7 i 1.ZP.8, z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępną miejską zieleń parkową. Zgodnie z definicją, zawartą w § 2 pkt 13 ww. aktu, przez przestrzeń ogólnodostępną należy rozumieć przestrzeń otwartą w strukturze funkcjonalnoprzestrzennej miasta, do której niezależnie od formy własności powinien być zagwarantowany dostęp dla wszystkich, służącej za miejsce spotkań, koncentracji życia społecznego, lokalizacji znaczących dla miasta obiektów, w tym z zakresu usług centrotwórczych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem prawnych form ochrony zabytku nieruchomego ,w postaci wpisu do rejestru otoczenia zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.).Ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji na działce nr [...], w kontekście ochrony części otoczenia zabytku, jakim jest budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...]" (ujęcie wody wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody), położony na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w M., wraz ze strefą otoczenia zabytku w granicach działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...]. powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego
Przedstawiony projekt budowlany zakłada roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia z siatki, o wysokości 2,2 m, na betonowej podmurówce, zwieńczone u góry , drutem kolczastym wokół ww. działki. Z projektu wynika, że w miejscach, w których będą zamontowane słupki, mają zostać wykopane doły w ziemi o średnicy ok. 30 cm i głębokości do 1 m. Będą one wykopane wzdłuż granic działki, w odległości wynikającej z szerokości segmentu siatki zgrzewanej. Po usytuowaniu słupków w dołach, zostaną one zalane betonem, a następnie ma nastąpić układanie prefabrykowanych elementów podmurówki, na której z kolei zamontowane zostaną segmenty siatki zgrzewanej. Od strony ul. [...] miałaby zostać wykonana brama wjazdowa.
Mając na uwadze ww. projekt , objęcie ochroną konserwatorską otoczenia zabytków i obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym § 2 pkt 13 planu, który wymusza zachowanie przestrzeni ogólnodostępnej – otwartej w strukturze funkcjonalnoprzestrzennej miasta należy podzielić stanowisko organów, że budowa ogrodzenia na terenie, który w ramach ochrony konserwatorskiej miał pozostać otwartym i niezabudowanym obszarem miejskim, stanowiącym krajobrazowe i kulturowe tło chronionego układu urbanistycznego, doprowadzi do niekorzystnej dla walorów historycznych zabytku zmiany układu przestrzennego jego otoczenia. W prowadzonym obecnie przez organy ochrony konserwatorskiej postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja o wpisie zabytku wraz z otoczeniem do rejestru zabytków, a zatem w sposób wiążący przesądzone zostało istnienie wartości zabytkowych wodociągu miejskiego "[...]" wraz ze strefą otoczenia na której leży działka skarżących.
Wobec powyższego organy obu instancji w sposób właściwy wykazały kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, którym jest ochrona otoczenia zabytku, a zaskarżona decyzja nie jest arbitralna. Odmowa udzielenia skarżącym pozwolenia na prowadzenie prac polegających na budowie ogrodzenia w otoczeniu zabytku była w pełni zasadna ze względu na cele i wartości ochrony konserwatorskiej, a także w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Nie sposób podzielić zasadności zarzutów skargi, że organy działając w ramach umocowania ustawowego określonego w art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. dopuściły się naruszenia w sposób bezprawny uprawnień właścicielskich skarżących do nieruchomości objętych wpisem do rejestru otoczenia zabytku. Już art. 140 k.c. przewiduje ograniczenia w korzystaniu z rzeczy, statuując zasadę, że właściciel może to czynić w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem rzeczy. Do ustaw, na podstawie których mogą zostać w sposób istotny ograniczone uprawnienia właścicielskie do korzystania z nieruchomości należy zaliczyć ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także inne ustawy np. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie oznacza to jednak, że decyzje wydane na podstawie tych ustaw, a ograniczające uprawnienia właścicieli, naruszają obowiązujące prawo, w tym ustawę zasadniczą – Konstytucję RP. Ochrona prawna zabytku znajduje pierwszeństwo przed prawem własności, co wynika z zawartego w preambule oraz w przepisie art. 5 Konstytucji RP imperatywu ochrony dziedzictwa narodowego, który leży w interesie społecznym reprezentowanym przez organy ochrony zabytków.
Niewątpliwie zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2006, I SA/Wa 1572/06, LEX nr 320593).
Końcowo należy wyjaśnić, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał stanowił wystarczającą podstawę do oceny wpływu zamierzenia na chronione wartości zabytkowe otoczenia. Organy obu instancji w sposób właściwy wykazały niezgodność zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, którym jest ochrona otoczenia zabytku. W szczególności zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło - wbrew twierdzeniom skarżących - do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.