VII SA/Wa 2776/18

VII SA/Wa 2776/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Kramek
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 3500/19 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 107 c
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. , dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm., dalej: "u.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca") – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ") z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł (pięćdziesięciu tysięcy złotych) z powodu niewykonania do dnia 28 marca 2018 r. zaleceń pokontrolnych z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] lutego 2016 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] wydanych na podstawie art. 40 i art. 119 u.o.z. dotyczących prac budowlanych polegających na: zabezpieczeniu obiektu zabytkowego, tj. dworu w K. gmina B. przed dalszą degradacją, zachowania, a następnie konserwacji ściany frontowej i detalu architektonicznego, zabezpieczenia statyki ściany frontowej, stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonania niezbędnych prac naprawczych całego obiektu. Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. Nr [...] do rejestru zabytków województwa [...] (obecnie województwo [...]) zostało wpisane założenie dworsko - parkowe z drugiej połowy XIX w. położone w miejscowości K., gmina B. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że w skład ww. założenia wchodzi m.in. murowany dwór nakryty dwuspadowym dachem z czworoboczną wieżą od zachodu i parterową oficyną. Obiekt ten po drugiej wojnie światowej stał się własnością Skarbu Państwa i od 1949 r. wchodził w skład Państwowego Gospodarstwa Rolnego, które od 1977 r. jako baza zakładu rolnego w B. należało do Kombinatu PGR w J. Po likwidacji Państwowego Gospodarstwa Rolnego zabytkowy zespół dworsko - parkowy w październiku 1993 r. został przejęty przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, Oddział Terenowy w [...]). Od 1998 r. dzierżawcą budynku dworu jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. – co potwierdzają aneksy do umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] grudnia 1998 r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. Nadto organ wskazał, że pismem z dnia 15 lipca 1998 r. skarżąca wystąpiła do wojewódzkiego konserwatora zabytków z wnioskiem o wydanie zaleceń konserwatorskich w związku z planowaną renowacją i konserwacją, które to wytyczne organ konserwatorski przedstawił w piśmie z dnia 17 lipca 1998 r. skierowanym do niej. W wytycznych tych organ wskazał, że budynek dworu podlega ochronie i wstępnie zalecane jest: wykonanie stolarki okiennej z drewna z zachowaniem dawnych podziałów na kwatery, zrekonstruowanie stolarki drzwiowej wejścia głównego oraz sieni, w oparciu o zachowane na miejscu fragmenty, wymiana pokrycia dachowego z zastosowaniem dotychczasowego rodzaju materiału, tj. dachówki ceramicznej, wykonanie rekonstrukcji drewnianych schodów z dekoracyjną balustradą tralkową w oparciu o zachowaną litografię oraz przywrócenie pierwotnego układu wnętrza, poprzez likwidację wtórnych podziałów. Ponadto organ konserwatorski wskazał na konieczność opracowania dokumentacji projektowej adaptacji dworu do uzgodnienia z organem. Organ podał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy – notatkę służbową z [...] lutego 2002 r., że organ ochrony konserwatorskiej przeprowadził inspekcję m.in. zabytkowego budynku dworu, w trakcie której stwierdzono, że nie jest on prawidłowo zabezpieczony przed dewastacją, brak jest stolarki okiennej, bądź jest ona bardzo zniszczona, w elewacjach zniszczona jest dekoracja architektoniczna, do czego przyczyniło się uszkodzone opierzenie dachu, rynien i rur spustowych. Nieszczelne pokrycie dachowe powoduje destrukcję stropów - belki stropowe grożą zawaleniem. Organ ochrony konserwatorskiej ocenił, że budynek dworu wymaga natychmiastowego podjęcia prac remontowo konserwatorskich, które pozwolą zabezpieczyć go przed całkowitą dewastacją. W domu stangreta zapadł się dach. W rządcówce zniszczone pokrycie dachowe przyczynia się do destrukcji elementów konstrukcyjnych dachu. W parku wypasane są zwierzęta hodowlane, które całkowicie zniszczyły roślinność okrywową i niszczą drzewa, których część ma charakter pomnikowy.
Organ podał również, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2002 r., wynika, że stan tego obiektu wykazuje potrzebę pilnego podjęcia prac elewacyjnych i blacharskich przy pokryciu dachowym. Z kolei kontrola przeprowadzona przez pracowników organu w dniu [...] kwietnia 2003 r. wykazała, że stan budynku nie uległ zmianie, a zostały tymczasowo zabezpieczone deskami i folią otwory okienne i drzwiowe. Dach miejscowo jest nieszczelny przez co jest stale zawilgocenie murów, zaś teren parku otaczającego dwór został zniszczony przez maszyny rolnicze oraz wypas zwierząt hodowlanych. Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że przeprowadzone w kolejnych latach oględziny wykazały stale pogarszający się stan budynku dworu (protokoły oględzin z dnia: [...] października 2006 r.; [...] grudnia 2006 r.; [...] września 2009 r.; [...] marca 2010 r.; [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lipca 2011 r., z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] lutego 2016 r.). Poszycie dachu uległo zniszczeniu w ok. 70 % a wnętrze zostało zalane przez wody opadowe, stropy zawaliły się w ok. 50 %. Na budynku odnaleziono ślady systematycznego pozyskiwania materiałów budowlanych, poprzez demontaż płytek posadzkowych i cegieł oraz wycinanie elementów konstrukcyjnych dachu. Ponadto, obiekt nie został zabezpieczony przed dostępem postronnych osób. Pismem z 14 października 2015 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wydał zalecenia pokontrolne skierowane do Właściciela (Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w [...]) oraz do skarżącej, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. [...]WKZ, na podstawie art. 40 i 119 u.o.z., stwierdził konieczność podjęcia takich czynności przy obiekcie zabytkowym, jak:
• niezwłoczne zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich; • zachowanie i konserwacja elewacji frontowej, zabezpieczenie jej statyki, detalu architektonicznego znajdującego się na elewacji oraz luźnych fragmentów dekoracji, które odpadły ze ściany, zabezpieczenie drzwi frontowych i stolarki okiennej; • konieczność uzupełnienia ubytków w ogrodzeniu parku, celem uniemożliwienia dostępu osób postronnych; • wykonanie niezbędnych czynności pielęgnacyjnych drzewostanu; • uprzątnięcie terenu parku ze śmieci, gruzu i opon; • wykonanie ekspertyzy technicznej w zakresie zabezpieczenia konstrukcji budynku przed dalszą degradacją i katastrofą budowlaną. Organ określił termin wykonania ww. prac do dnia [...] marca 2015 r. W protokole z dnia [...] lutego 2016 r. [...]WKZ, zawarł kolejne zalecenia pokontrolne, w których wskazał na konieczność odtworzenia zawalonej ściany obwodowej, wewnętrznej ściany podłużnej (przy kominie); przykrycie całości lekkim ale stabilnym przykryciem, a także z uwagi na zagrożenie, organ nakazał zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych z uwzględnieniem wentylacji oraz zabezpieczenie detalu architektonicznego oraz zachowaną stolarkę drzwiową i okienną. Przy piśmie z dnia 31 marca 2016 r. skarżąca, przekazała do organu konserwatorskiego opracowany na jej zlecenie "Projekt prac zabezpieczających przed dalszą degradacją zabytkowego dworu w zespole dworsko - pałacowym w K., gmina B.". Organ II instancji wskazał, że decyzją [...]WKZ z [...] lipca 2016 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżacej, udzielono pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku - dworze w K., gmina B. w zakresie wykonania prac zabezpieczających przed dalszą degradacją zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. [...] opracowanym w marcu 2016 r. Inwestycja uzyskała pozytywną opinię konserwatorską z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], pod warunkiem wypełnienia wytycznych konserwatorskich zawartych w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2016 r. Termin ważności ww. pozwolenia organ ustalił do [...] grudnia 2017 r.
Organ podał, że w podczas kontroli przeprowadzonej przez [...]WKZ stwierdzono, że ze względu na stan obiektu były możliwe oględziny tylko z zewnątrz, bez możliwości wejścia do środka. Stwierdzono, że na elewacji frontowej zawaleniu uległa ściana szczytowa z wejściem głównym oraz połać dachu od strony zachodniej głównego wejścia, jednocześnie w całości zawaleniu uległy stropy. W części wschodniej zawaleniu uległa część dachu w sąsiedztwie ściany poprzecznej. Organ nie stwierdził, że zostały wykonane jakiekolwiek prace zabezpieczające i remontowe obiektu określone w pozwoleniu konserwatorskim z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...]. Od strony północnej i szczytowej stwierdzono widoczne zawalenia, brak dachu i stropów opisane w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2016 r. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] [...]WKZ zawiadomił właściciela oraz dzierżawcę zabytkowego obiektu - tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych dotyczących zabezpieczenia zabytkowego dworu w miejscowości K., gmina B. Decyzją [...]WKZ z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 50 000 zł (pięćdziesięciu tysięcy złotych) z powodu niewykonania do dnia [...] marca 2018 r. zaleceń pokontrolnych z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] lutego 2016 r. oraz decyzji [...]WKZ z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] wydanych na podstawie art. 40 i 119 u.o.z. dotyczących prac budowlanych polegających na: zabezpieczeniu obiektu zabytkowego przed dalszą degradacją, zachowania a następnie konserwacji statyki frontowej i detalu architektonicznego, zabezpieczenia statyki ściany frontowej, stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonania niezbędnych prac naprawczych całego obiektu. Organ II instancji podał, że organ I instancji powołując się na art. 189d k.p.a. oraz na art. 107e u.o.z. zebrany w sprawie materiał dowodowy i zaistniałe fakty, uznał za zasadne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 złotych w związku z niewykonaniem przez skarżącą zaleceń pokontrolnych z dnia [...] października 2015 r. Organ I instancji zwrócił także uwagę, że zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane nawet po dniu 1 stycznia 2018 r., kiedy to weszły w życie przepisy dotyczące nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Ponadto stwierdzone naruszenie, tj. niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest jednym z podstawowych naruszeń skutkujących nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, zaś w rozpatrywanej sprawie naruszenie to jest długotrwałe, ponieważ trwa nieprzerwane od dnia 14 października 2015 r. do chwili obecnej, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] marca 2018 r. Ww. naruszenie wpłynęło także na zagrożenie życia i mienia w znacznych rozmiarach oraz wpłynęło na zagrożenie ochrony ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona wartości zabytkowych ujętych w rejestrze zabytków.
Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosła skarżąca. Organ II instancji wskazał, powołując się na art. 40 ust. 1 u.o.z., że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Nadto wyjaśnił, powołując się na art. 107e ust. 1 u.o.z., że każdy kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w tym artykule nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydal zalecenia pokontrolne - art. 107c ust. 2 u.o.z. Organ przypomniał, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wymienił, powołując się przy tym na art. 189d k.p.a., przesłanki, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ II instancji stwierdził, że ukarana - [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., wydzierżawia zabytkowy obiekt od 20 lat i przez ten okres nie wykonała jakichkolwiek prac, które przyczyniłyby się nie tylko do poprawy stanu budynku dworu, ale nawet do koniecznego i niezbędnego zabezpieczenia przed dalszą postępującą degradacją. Tym samym skarżąca nawet w niewielkim stopniu nie wykonała zaleceń konserwatorskich z dnia [...] października 2015 r. Z tego powodu naruszenie to wbrew twierdzeniu skarżącej jest istotne, zaś w przeszłości stwierdzono kilkakrotne jego niedopełnienie.
W ocenie Ministra ww. argumenty wynikają bezspornie z przedstawionego na wstępie niniejszego uzasadnienia stanu faktycznego. Stan zabytkowego dworu w K. wynikający z przywołanych powyżej protokołów oględzin, został dodatkowo udokumentowany w postaci licznych fotografii znajdujących się aktach sprawy. W ocenie Ministra usprawiedliwieniem, czy okolicznością łagodzącą nie może być fakt przedłożenia projektu prac zabezpieczających oraz uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] i organu administracji architektoniczno - budowlanej, skoro skarżąca w rezultacie nie wykonała prac zabezpieczających, aby uniknąć dalszego pogorszenia stanu zabytkowego obiektu. Bez wpływu pozostaje także zarzut braku finansowego wsparcia. Obowiązek utrzymania zabytku w stanie zgodnym z przepisami prawa oraz opieka nad nim, w tym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku spoczywa na właścicielu lub jego posiadaczu (art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W tym zakresie Spółka nie może zatem kierować żadnych roszczeń w stosunku organu ochrony konserwatorskiej, które mogłaby wyegzekwować w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ dodał, że wydzierżawiająca w umowie dzierżawy zawartej z właścicielem zabytkowego zespołu dworsko - parkowego - Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w [...] zobowiązała się do utrzymania obiektu na własny koszt przez okres trwania dzierżawy, a w szczególności do dokonywania konserwacji i remontów budynków, budowli i urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy (powyższe potwierdza znajdujący się w aktach Aneks Nr [...] do umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 1998 r.). Organ - odnosząc się do braku udowodnienia i określenia przez organ I instancji jakie skarżąca osiągnęła korzyści majątkowe z niewykonywania zaleceń pokontrolnych , stwierdził, że korzyścią majątkową dla odwołującej się niewątpliwie jest uniknięcie przez cały okres dzierżawy kosztów finansowych wykonania koniecznych w tym przypadku robót zabezpieczających zabytek przed dalszą degradacją, a także robót restauratorskich skutkujących kompleksowym remontem. Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że nie ma w nim dokumentów potwierdzających, że skarżąca uzyskała pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na usunięcie elementów frontowego wystroju, poprzez ich rozebranie i zabezpieczenie w obudowie położonej nieopodal fontanny oraz, że skarżąca następnie wykonała te prace zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Jednocześnie z protokołu kontroli obiektu z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że zawaleniu uległa ściana szczytowa z wejściem głównym. Nadto organ podał, na podstawie informacji przekazanej przez pełnomocnika dzierżawcy, że zawalenie nastąpiło w dniu [...] marca 2018 r., zaś elementy z dekoracji zawalonej ściany znajdują się w basenie fontanny ok. 15 m od budynku. Organ - odnosząc się do zarzutu wydania przez organ I instancji dwóch decyzji nakładających na skarżącą maksymalnej wysokości administracyjne kary pieniężne, tj. oddzielnie w stosunku do budynku dworu (nr [...]) i parku (nr [...]) – stwierdził, że jest on bezpodstawny, ponieważ przywołane wyżej przepisy - regulujące wymierzanie tego rodzaju kary, nie zabraniają wielokrotnego jej nakładania. Organ wyjaśnił przy tym również, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej więcej niż raz, dopuszcza brzmienie przepisu art. 189d pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze odmienny przedmiot obu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] (dotyczącej parku) i nr [...] (dotyczącej budynku dworu), nie można zakwalifikować tego faktu - w ocenie organu - jako wydanie po raz drugi decyzji w tej samej sprawie. Reasumując Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - uznając stanowisko organu I instancji za słuszne i przyjmując je jako własne - decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł (pięćdziesięciu tysięcy złotych) z powodu niewykonania do dnia 28 marca 2018 r. zaleceń pokontrolnych z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] lutego 2016 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] wydanych na podstawie art. 40 i art. 119 u.o.z. dotyczących prac budowlanych polegających na: zabezpieczeniu obiektu zabytkowego, tj. dworu w K. gmina B. przed dalszą degradacją, zachowania, a następnie konserwacji ściany frontowej i detalu architektonicznego, zabezpieczenia statyki ściany frontowej, stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonania niezbędnych prac naprawczych całego obiektu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 w zw. z art. 119 w zw. z art. 107e ust. 2 u.o.z., które miało istotny wpływ na wynik sprawy
a) z uwagi na niezasadne przyjęcie, że spółka [...] Sp. z o.o. nie podjęła żadnych działań w celu wykonania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do zespołu parkowo- dworskiego w K. z dnia [...] października 2015 r., wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co doprowadziło do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy spółka wykonała szereg prac w celu należytego zabezpieczenia zespołu parkowo-dworskiego polegających między innymi na: wygrodzeniu i oznakowaniu terenu oraz zabezpieczeniu ściany frontowej dworu przed dostępem osób trzecich, przykryciu dachu budynku plandeką wiskozową przymocowaną do elementów strychu (poddasza), zabiciu deskami oraz płytami OSB otworów okiennych i drzwiowych, zleceniu opracowania dokumentacji zabezpieczenia dworu, którą wykonał Ośrodek Rzeczoznawców [...] w [...] i która została zatwierdzona przez Starostę [...] decyzją [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz zaaprobowana przez [...];
b) z uwagi na niezasadne przyjęcie, że podmiotem odpowiedzialnym za rzekome niewykonanie zaleceń pokontrolnych co do zespołu parkowo-dworskiego w K. z dnia [...] października 2015 r. wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest wyłącznie spółka [...] Sp. z o.o., co doprowadziło do nałożenia jedynie na spółkę [...] administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy wskazane zalecenia pokontrolne, zostały wydane nie tylko w stosunku do spółki [...] Sp. z o.o. jako dzierżawcy, ale także w stosunku do właściciela - Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), która w przeciwieństwie do spółki [...] Sp. z o.o. nie podjęła w tym kierunku żadnych czynności, jak również nie przyczyniła się w żadnym stopniu do sfinansowania prac podjętych przez [...] Sp. z o.o.
c) a ponadto, z uwagi na uznanie, że podstawą do wydania decyzji jest poza stwierdzeniem rzekomego niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia [...] października 2015 r. również rzekome niewykonanie protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] lutego 2016 roku oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. podczas gdy dokumenty te nie stanowią podstawy do nałożenia kary w trybie decyzji na podstawie wskazanych artykułów, jak również nie nakładają na spółkę [...] Sp. z o.o. zaleceń, które mogłyby być podstawą do nałożenia kary;
d) a także z uwagi na przyjęcie, że administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona dwukrotnie, zarówno w stosunku do rzekomego niewykonania zaleceń dotyczących parku, jak i dworu, podczas gdy artykuły te stanowią o nałożeniu jednej kary za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, a nie kilku, a w niniejszej sprawie zostały wydane tylko jedne zalecenia pokontrolne, obejmujące i dworek i park traktowane jako jedno, a mianowicie zespól parkowo-dworski wpisany do rejestru ochrony zabytku pod jednym numerem, a nie dwoma osobnymi pozycjami;
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że prace wymienione w zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] października 2015 r. nie zostały wykonane, bo nie zostało wydane pozwolenie na ich prowadzenie, podczas gdy prace te w świetle art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy jako prace zabezpieczające, nie wymagają uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie, nie są to bowiem prace ingerujące w sposób niszczycielski w budynek;
3. przepisów prawa procesowego, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 189d Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w zw. art. 107e ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 Nr 162, poz. 1568 ze zm.) poprzez przyjęcie, że spółka [...] Sp. z o.o. jest odpowiedzialna za stopniowe zniszczenie zespołu parkowo- dworskiego, co miało wpływ na zasądzenie maksymalnej kary pieniężnej, podczas gdy dla ustalenia tejże okoliczności należało poddać porównaniu stan dworu przed objęciem jego w posiadanie przez spółkę [...] Sp. z o.o. ze stanem po objęciu, a stan zespołu parków o-dworskiego przed objęciem w posiadanie przez spółkę [...] Sp. z o.o. już wskazywał, że obiekt jest ruiną, do której doprowadził poprzedni dzierżawca, jak również Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), a ponadto organ w przedmiotowej sprawie nie dokonał żadnych ustaleń w celu oceny, dlaczego to właśnie spółka [...] Sp. z o.o. jako dzierżawca jest rzekomo wyłącznie winna dewastacji zespołu parkowo-dworskiego, a nie jej właściciel, czy też inne osoby;
4. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189d pkt 6 k.p.a. w zw. art. 107e ust. 2 u.o.z. poprzez wymierzenie najwyższej kary administracyjnej, wobec przyjęcia, że spółka [...] Sp. z o.o. odniosła korzyść z rzekomego niewykonania zaleceń, podczas gdy organ nie wykazał, czy i jakie rzekome korzyści spółka osiągnęła / uzyskała;
5. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, niewykonanie zaleceń pokontrolnych i za park i za dworek jest art. 189 d pkt 3 k.p.a. w zw. art. 107e ust. 2 u.o.z., podczas gdy przepis ten stanowi o możliwości ponownego ukarania jedynie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, a decyzje, o których mowa w ocenie organu dotyczą dwóch odmiennych spraw, a poza tym organ nie wykazał, aby wcześniej spółka [...] Sp. z o.o. była karana za to samo, a nie mogą o tym przecież świadczyć decyzje w stosunku do parku i do dworu, bo decyzje te zostały wydane w tym samym dniu tj. [...] kwietnia 2018 r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna, zaś zaskarżona decyzja, nie narusza prawa. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Na wstępie należy wskazać, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., znak: [...] pod nr [...] do rejestru zabytków województwa [...] (obecnie województwo [...]) zostało wpisane założenie dworsko - parkowe z drugiej połowy XIX w., położone w miejscowości K., gmina B.
Wpis obiektu do rejestru zabytków, rodzi po stronie właściciela lub posiadacza takiego obiektu szereg obowiązków związanych z opieką nad zabytkiem wynikających z ustawy.
W myśl art. 4 ust. 1 u.o.z., rolą organów administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków, jest w szczególności podejmowanie działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie.
Z kolei stosownie do treści art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z., opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega między innymi na zapewnieniu warunków, prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.
W myśl art. 6 ust. 1 u.o.z., zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.
Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.
Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 podlega zgodnie z treścią art. 107e ust. 1 u.o.z., karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107c ust. 2 ww. ustawy).
Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania. administracyjnego. Stosownie do treści art. 189d k.p.a., organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładania administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Przenosząc powyższe regulacje ustawowe, na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organy obu instancji zasadnie nałożyły na skarżącą karę pieniężną.
Organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie podjęła żadnych działań mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego postępującym zniszczeniem. Świadczy o tym analiza podejmowanych przez skarżącą działań na przestrzeni lat począwszy od zawarcia w dniu [...] grudnia 1998 r. umowy dzierżawy przedmiotowego obiektu z Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa.
Jak wynika z akt sprawy, pierwsze zalecenia konserwatorskie zostały wydane przez organ wojewódzki w dniu [...] lipca 1998 r. na wniosek skarżącej.
Nie zostały one jednak zrealizowane, o czym świadczy treść notatki służbowej z dnia [...] lutego 2002 r. z przeprowadzonej przez organ inspekcji.
Wskazano w niej, że zabytkowy dwór nie jest prawidłowo zabezpieczony przed dewastacją, brak jest stolarki okiennej, bądź jest ona bardzo zniszczona, w elewacjach zniszczona jest dekoracja architektoniczna, do czego przyczyniło się uszkodzone opierzenie dachu, rynien i rur spustowych. Nieszczelne pokrycie dachowe powoduje destrukcję stropów - belki stropowe grożą zawaleniem. Organ ocenił wówczas, że budynek dworu wymaga natychmiastowego podjęcia prac remontowo konserwatorskich, które pozwolą zabezpieczyć go przed całkowitą dewastacją. W domu stangreta zapadł się dach. W rządcówce zniszczone pokrycie dachowe przyczynia się do destrukcji elementów konstrukcyjnych dachu. W parku wypasane są zwierzęta hodowlane, które całkowicie zniszczyły roślinność okrywową i niszczą drzewa, których część ma charakter pomnikowy.
Protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2002 r., również wykazał, że stan tego obiektu wykazuje potrzebę pilnego podjęcia prac elewacyjnych i blacharskich przy pokryciu dachowym.
Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2003 r. wykazała, że stan budynku nie uległ zmianie, a jedynie zostały tymczasowo zabezpieczone deskami i folią otwory okienne i drzwiowe. Dach miejscowo jest nieszczelny przez co jest stale zawilgocenie murów, zaś teren parku otaczającego dwór został zniszczony przez maszyny rolnicze oraz wypas zwierząt hodowlanych.
Również oględziny przeprowadzone w kolejnych latach, wykazały stale pogarszający się stan budynku dworu (protokoły oględzin z dnia: [...] października 2006 r., [...] grudnia 2006 r.; [...] września 2009 r., [...] marca 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lipca 2011 r., z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] lutego 2016 r.).
Analiza powyższej dokumentacji, prowadzi do wniosku, że całkowicie niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut wykonania przez skarżącą szeregu prac w celu należytego zabezpieczenia zabytku. Jedynym udokumentowanym przejawem aktywności spółki w tym zakresie od 1998 roku, jest stwierdzone przez organ w 2003 r. tymczasowe zabezpieczenie deskami i folią otworów drzwiowych i okiennych. Należy więc przyznać w tym miejscu rację organowi, że przez 20 lat nie wykonano nie tylko jakichkolwiek prac, które przyczyniłyby się do poprawy stanu budynku, ale nawet prac koniecznych do zabezpieczenia go przez postępującą degradacją. Wskazywane przez skarżącą, pokrycie dachu plandeką i zabezpieczenie okien, miało miejsce dopiero w 2016 r. i okazało się nieskuteczne, o czym świadczy treść protokołu oględzin z dnia [...] marca 2018 r. opatrzona materiałem fotograficznym. Nie stwierdzono tam zarówno skutecznego zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich, jak również przed destrukcyjnym działaniem czynników atmosferycznych. Organ wbrew zarzutom skargi uwzględnił te okoliczności. Nie mogą być zdaniem Sądu usprawiedliwieniem takiego stanu rzeczy warunki atmosferyczne (zerwanie plandeki zabezpieczającej przez wiatr) oraz fakt dewastacji dworu przez okolicznych mieszkańców. Dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku, mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela lub użytkownika wieczystego, stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2927/17, LEX nr 2505618). Pogląd ten zdaniem Sądu, należy odnieść także do dzierżawcy obiektu.
Wyniki oględzin dworu w 2018 r., prowadzą do wniosku, że skarżąca powinna podjąć takie działania, które doprowadziłyby do skutecznego zabezpieczenia obiektu w tym także przed jego dewastacją, na przykład zatrudniając ochronę i dokonując skuteczniejszych jego zabezpieczeń. W przypadku pogorszenia się jego stanu na przykład na skutek warunków atmosferycznych, skarżąca powinna natychmiast podjąć działania skutkujące jego powtórnym zabezpieczeniem.
Bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie, jest podnoszony przez skarżącą fakt przedłożenia projektu prac zabezpieczających oraz uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. i organu administracji architektoniczno - budowlanej, skoro prace te nie zostały przez skarżącą wykonane. Nie może być także argumentem to, że ekipy budowlane, nie chciały podejmować się wykonywania prac zabezpieczających z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia pracujących, sugerując że jedynym rozwiązaniem jest rozbiórka budynku i jego odbudowa. Po pierwsze prace takie mogły być wykonane, o czym wspomina sama skarżąca wskazując na zabezpieczenie dachu plandeką oraz zabezpieczenie okien. Ponadto niejednokrotnie udaje się zabezpieczyć i doprowadzić do poprzedniego stanu budynki znajdujące się w dużo gorszym stanie technicznym niż przedmiotowy obiekt.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego niezasadnego przyjęcia, że podmiotem odpowiedzialnym za niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest wyłącznie skarżąca, podczas gdy wydane one zostały także wobec Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] ( obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa ), wskazać należy, że jest on niezasadny.
Jak wynika z umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz Aneksu Nr [...] do tej umowy, skarżąca zobowiązuje się do utrzymania obiektu na własny koszt przez okres trwania dzierżawy, a w szczególności do dokonywania konserwacji i remontów budynków, budowli i urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy. Nie jest więc zasadny argument, że właściciel (Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), nie podjął żadnych działań w celu sfinansowania prac przy zabytku, do czego był zobowiązany na podstawie umowy i obowiązujących przepisów prawa. Ponadto zgodnie z treścią § 5 ust. 3 pkt 3 umowy dzierżawca zobowiązuje się także do użytkowania obiektów zabytkowych zgodnie z przepisami u.o.z. Przytoczony w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2010 r., I SA/Gd 395/10, zgodnie z którym " z punktu widzenia właścicieli zabytków, którzy decydują się na faktyczne przekazanie ich we władanie innym podmiotom, w interesie tych właścicieli leży formalizowanie takich dyspozycji, np. poprzez spisanie odpowiedniej do okoliczności umowy", tylko potwierdza zasadność decyzji. Prowadzi bowiem do wniosku, że w myśl postanowień umowy, skarżąca przejęła na siebie ciężar opieki nad wchodzącym w skład przedmiotu dzierżawy obiektem zabytkowym ze wszystkimi tego konsekwencjami. Dzierżawienie obiektu zabytkowego i podejmowanie działań mieszczących się w ramach opieki nad zabytkiem, nie miało na celu dokonywanie nakładów inwestycyjnych powiększających wartość przedmiotu dzierżawy, a jedynie niedopuszczanie do jego postępującej dewastacji. Ponadto odnosząc się do tej argumentacji, wskazać należy, że skarżąca nigdy nie zwracała się do wydzierżawiającego o zgodę na wykonanie prac, które w jej ocenie mogłyby powiększać wartość przedmiotu dzierżawy.
Odnosząc się do argumentu, że koszty ewentualnych prac remontowych, mogłyby przekroczyć wartość zabytku, należy wskazać, że przy ochronie zabytków, nie są brane pod uwagę kryteria opłacalności dokonywanych prac ochronnych, bowiem priorytetem są tu walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu wynikające z wpisania go do rejestru oraz ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17, LEX nr 2539829).
Jak wynika z akt sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał zalecenia pokontrolne skierowane do Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa i do skarżącej, które zostały zawarte w piśmie z dnia [...] października 2015 r oraz w oparciu o art. 40 i 119 u.o.z., wskazał na konieczność wykonania wskazanych w nim czynności związanych z zabezpieczeniem obiektu, określając termin ich wykonania do [...]marca 2015 r. Kolejne zalecenia po przeprowadzonej kontroli organ zawarte zostały w protokole z dnia [...] lutego 2016 r. Zalecenia wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazywały na konkretne czynności, jakie należy wykonać w celu zabezpieczenia obiektu. Skarżąca przy piśmie z dnia 31 marca 2016 r., przekazała do organu konserwatorskiego opracowany na jej zlecenie "Projekt prac zabezpieczających przed dalszą degradacją zabytkowego dworu w zespole dworsko - pałacowym w K., gmina B.". Następnie w dniu [...] lipca [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, udzielił pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku, zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. [...], opracowanym w marcu 2016 r. Inwestycja uzyskała pozytywną opinię konserwatorską nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. pod warunkiem wypełnienia wytycznych konserwatorskich zawartych w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2016 r. Termin ważności ww. pozwolenia organ ustalił do 31 grudnia 2017 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że ze względu na stan obiektu, były możliwe oględziny tylko z zewnątrz, bez możliwości wejścia do środka. Stwierdzono także, że na elewacji frontowej zawaleniu uległa ściana szczytowa z wejściem głównym oraz polać dachu od strony zachodniej głównego wejścia, jednocześnie w całości zawaleniu uległy stropy. W części wschodniej zawaleniu uległa część dachu w sąsiedztwie ściany poprzecznej. Stwierdzono jednocześnie, że nie zostały wykonane jakiekolwiek prace zabezpieczające i remontowe obiektu określone WT pozwoleniu konserwatorskim nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Niezrozumiały jest zatem zarzut z punktu 2 skargi naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z., poprzez ustalenie, że prace nie zostały wykonane z uwagi na brak pozwolenia., które nie było zdaniem skarżącej wymagane.
Powyższe ustalenia dotyczące niewywiązania się skarżącej z zaleceń pokontrolnych, stosownie do regulacji przewidzianej w art. 107e ust. 1 u.o.z. uprawniały organ I instancji do nałożenia kary pieniężnej. Niezasadny jest zatem zarzut podniesiony w pkt 1c skargi. Wymiar kary pieniężnej uwzględniał w ocenie Sądu dyrektywy wskazane w art. 189d k.p.a. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary, organ zasadnie wskazał na nie wykonywanie przez skarżącą przez okres 20 lat jakichkolwiek prac, które przyczyniłyby się nie tylko do poprawy stanu budynku dworu, ale nawet do koniecznego i niezbędnego zabezpieczenia przed dalszą postępującą degradacją. Wskazał też na niewykonanie nawet w niewielkim stopniu zaleceń konserwatorskich z dnia [...] października 2015 r., na wagę dokonanych naruszeń skutkujących dewastacją obiektu oraz wcześniejsze wielokrotne nierealizowanie na przestrzeni lat zaleceń konserwatorskich. Odniesione przez skarżącą korzyści są oczywiste i wynikają z wieloletniego niewykonywania zaleceń konserwatorskich i wiążących się tym kosztami, przy jednoczesnym korzystaniu z przedmiotu dzierżawy. Kara ta jest zatem w ocenie Sądu proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa.
Nie jest także zasadny w ocenie Sądu, zarzut wydania przez organ dwóch decyzji nakładających na skarżącą karę pieniężną oddzielnie w stosunku do budynku dworu (nr [...]) i parku (nr [...]), bowiem przepisy k.p.a., dotyczące kary pieniężnej nie zabraniają wielokrotnego jej nakładania, zaś skarżąca w tym zakresie nie przedstawiła żadnych argumentów na poparcie słuszności swoich zarzutów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.