VII SA/Wa 2759/11

VII SA/Wa 2759/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Maliszewska
Paweł Groński
Tadeusz Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2195/12 - Wyrok NSA z 2014-02-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala
Uzasadnienie
Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. - Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z odwołania od decyzji Starosty T. nr [...]z dnia [...].12.2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzysząca itp.) na dz. nr ew. [...]obr. [...]w Z..
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda podał, iż prowadzi postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. nr [...]z dnia [...].12.2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzysząca itp.) na dz. nr ew. [...]obr. [...]w Z.. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z.z [...].08.2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej w Z., w rejonie ul. [...]dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia dojazdy miejsca postojowe, zieleń towarzysząca, itp.) oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej, wodociągowym i energetycznym, przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta Z. z [...].10.2010 r. na rzecz A.P.
Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty T. z dnia [...].12.2010 r. nie stała się ostateczna wobec wniesienia przez stronę postępowania odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. Z dniem 26.12.2010 r. weszła w życie uchwała Rady Miasta Z.Nr [...]r. z dnia [...].10.2010 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]Nr [...] poz. [...] z dnia [...].11.2010 r., którą uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Decyzją z dnia [...].01.2011 r., znak: [...] - sprostowaną postanowieniem z [...].05.2011 r. znak: [...] - Burmistrz Miasta Z., działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził wygaśniecie ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na okoliczność, iż ustalenia uchwalonego miejscowego planu są inne dla przedmiotowego terenu, niż określone w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Burmistrza z [...].01.2011 r. nie stała się ostateczna w związku z wniesionym odwołaniem. W postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja z [...].01.2011 r., stwierdzająca wygaśniecie decyzji o warunkach zabudowy, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].05.2011 r. znak [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Z.
Wojewoda wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje jeszcze decyzja Burmistrza Miasta Z.z [...].08.2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której ustalenia są inne niż ustalenia dla terenu inwestycji podane w obowiązującym od [...].12.2010 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ,,[...]".
Wojewoda zauważył, że jako organ II instancji administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując odwołanie w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę, działając na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobligowany jest do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Przepisami prawa powszechnie obowiązującego są m.in. przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego z dniem ich ogłoszenia, (o ile nie przewidują terminu późniejszego, co w niniejszej sprawie zachodzi), wiążą organy administracyjne. Zatem w prowadzonym postępowaniu odwoławczym konieczne jest rozpatrzenie sprawy, mając na uwadze, aby decyzja drugoinstancyjna była zgodna z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli z uwzględnieniem wejścia w życie uchwały Rady Miasta Z.Nr [...]r. z dnia [...].10.2010 r. Zgodnie z pozyskanym przez organ odwoławczy wypisem i wyrysem z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w terenach łąk, pastwisk i nieużytków oznaczonych symbolem ZR-14. W obszarze brak jest możliwości lokalizacji nowej zabudowy kubaturowej.
Ostateczne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z [...].08.2010 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, której ustalenia są inne niż ustalenia dla terenu inwestycji zapisane u obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy - rozpatrujący sprawę o udzielnie pozwolenia na budowę - uznał za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie jest wadliwe i zapadło z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w sprawie nie zachodzą podstawy określone w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego. Nie ma bowiem przeszkód do wydania przez Wojewodę merytorycznej decyzji w sprawie, co znalazło poparcie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący stwierdził, że nie ma sprzeczności prawnej między nowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a decyzją będąca podstawą rozstrzygnięcia. Zarzucił, iż fakt wejścia aktu normatywnego w życie nie oznacza, że działa on wstecz, dlatego Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie naruszył zasadę lex retro non agit.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A.P., uchylił zaskarżone postanowienie w całości.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt. II OSK 1698/07).
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczność zakończenia postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta Z. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo - najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany. Wynika to z treści unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyr. NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 499/10).
Organ zauważył, że inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która funkcjonuje w obrocie prawnym przynajmniej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie jej wygaśnięcia. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia danej decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ odwoławczy, który również rozpoznaje sprawę merytorycznie, orzeka według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. Tym samym, ma on obowiązek uwzględnić okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym (bądź nie) decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu drugiej instancji, wydanie merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w analizowanym przypadku możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2164/07).
Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...]nie stanowi - z punktu widzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]- zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J.K., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 12 kpa, a także art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Zdaniem skarżącego należy mieć na względzie, iż przepis art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ administracji budowlanej, działając na podstawie art. 80 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest sprawdzić między innymi także zgodność - stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) - "projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu" (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego): po pierwsze - z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym, a także z wymaganiami ochrony środowiska; po drugie - z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy oraz po trzecie - z innymi przepisami, w tym także techniczno-budowlanymi. Z powyższego wynika, że jakkolwiek organ właściwy dla wydania pozwolenia budowlanego obowiązany jest w każdym wypadku badać zgodność przedstawionego projektu budowlanego zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jako aktem normatywnym), jak i z decyzją o warunkach zabudowy, w nawiązaniu do której zgłoszony został wniosek o pozwolenie na budowę, to jednak w sytuacji, w której okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetencja do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do organu wydającego pozwolenie budowlane, organ ten powinien w tej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, w celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii istnienia decyzji o warunkach zabudowy (art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 kpa).
W ocenie skarżącego, koniecznym jest zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się równolegle postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej niezgodność z uchwalonym planem miejscowym. Sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy poważnie zagrożona jest sankcją wygaśnięcia, wpływa na prawny byt i treść decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
Stwierdzić należy, iż bezspornie brak było okoliczności uzasadniających obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W szczególności okolicznością taką nie jest, w ocenie Sądu, toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W toku postępowania Sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalono, że na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] ([...]) organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] października 2011 r. znak [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył A. P., czego następstwem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy podkreślić, że kwestia warunków zabudowy powinna być rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Wynika to z treści unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyr. NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 499/10). W przedmiotowej sprawie inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.
Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę merytorycznie, orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, iż ma on obowiązek uwzględnić okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Stwierdzić zatem należy, że wydanie merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w niniejszej sprawie możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy. Uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ewentualne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego będzie mogło stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sama zaś możliwość wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 141/11).
Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2164/07). Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy bowiem rozumieć wyłącznie takie sytuacje, w których wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).