VII SA/Wa 275/21

VII SA/Wa 275/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 460/22 - Postanowienie NSA z 2024-09-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z [...] października 2020 r. znak: [...] – utrzymał ww. postanowienie w mocy.
Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że [...] września 2020 r. do Ministerstwa Środowiska wpłynęło, za pośrednictwem platformy elektronicznej e-PUAP, pismo Wójta Gminy [...] zawierające wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb B., gmina K.. Po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Minister Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, powołując się na art. 158 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 z p. zm.), zgodnie z którym do właściwych organów administracji geologicznej należy podejmowanie rozstrzygnięć oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do stosowania ustawy. Jednocześnie na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 1 tej ustawy do ministra właściwego do spraw środowiska należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ww. ustawy (w tym także węgla brunatnego).
Minister Środowiska stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przewiduje, że udokumentowane złoża kopalin ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W konsekwencji powyższego, zdaniem Ministra Środowiska, celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który mógłby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację.
Minister Środowiska stwierdził, że inwestycja polegająca na rozbudowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb B., gmina K. trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...] - pole [...]"[...] o znaczeniu strategicznym. Mając na uwadze, że najbardziej prawdopodobną metodą eksploatacji przedmiotowego złoża jest metoda odkrywkowa, Minister Środowiska stwierdził, że planowana inwestycja narusza zasadę ochrony złóż kopalin.
Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz. U. poz. 1720) kierownictwo działem administracji rządowej środowisko zostało powierzone Ministrowi Klimatu i Środowiska. [...] października 2020 r. do Ministerstwa Klimatu i Środowiska wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez A. K. wraz z pismem uzupełniającym. W uzasadnieniu inwestor wskazał na plany rządowe dotyczące odejścia od węgla w energetyce, a także na wynik referendum lokalnego dotyczącego budowy kopalni odkrywkowej. Stwierdził ponadto, że wykonanie sieci ma zapewnić możliwość przyłączenia do sieci terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], obr. B.. Ponadto, w piśmie uzupełniającym inwestor wskazał, że dla działki [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]), zostały wydane decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący zwrócił uwagę, że w stosunku do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie został zgłoszony żaden sprzeciw ze strony organu administracji geologicznej.
Do wyżej wymienionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzję nr [...] z [...] września 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Minister przywołał treść art. 127 § 3 k.p.a. i omówił rolę organu odwoławczego. Wyjaśnił, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że działki, których dotyczy postępowanie, obejmują teren złoża węgla brunatnego "[...] - pole [...]" [...] o cennych warunkach geologicznych. Uzasadnia to tym samym konieczność uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej, co wynika z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.
Przepisy nie wskazują wyraźnie poszczególnych organów administracji geologicznej właściwych do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Właściwość ta wynika natomiast z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy, organami administracji geologicznej są: minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostwie. Właściwość rzeczową tych organów wyznaczają odpowiednio art. 160 i 161 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie do art. 160 ww. ustawy zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Zgodnie natomiast z art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Sprawy te są przekazane do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska lub starosty.
Według art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych dotyczących między innymi złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (w tym także węgla brunatnego). Ponadto ustawa Prawo geologiczne i górnicze wskazuje także na kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska w zakresie udzielania koncesji (art. 22). Także w tym obszarze kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska są związane z odpowiednim rodzajem kopalin. Podobnie kompetencje starosty jako organu administracji geologicznej w zakresie koncesji, czy też związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych (art. 22 ust. 2 oraz art. 161 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) wyznaczone są w odniesieniu do konkretnych kopalin.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze pracą geologiczną jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Natomiast art. 82 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazuje, że ten, kto wykonuje roboty geologiczne na podstawie (m.in.) decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, czy też decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych oraz zgłoszenia projektu robót geologicznych ma obowiązek bieżącego dokumentowania przebiegu prac geologicznych, w tym robót geologicznych, oraz ich wyników.
Wskazany powyżej obowiązek dokumentowania robót geologicznych znajduje przełożenie na treść art. 88 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Powyższy przepis nakazuje przedstawić w dokumentacji geologicznej wyniki prac geologicznych wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem. Celem sporządzenia dokumentacji geologicznej złoża kopaliny jest określenie jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenie możliwości wydobycia kopaliny ze złoża (art. 89 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Dokumentacja geologiczna podlega następnie zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji geologicznej, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Moment zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża jest istotny dla późniejszego obowiązku ujawnienia złoża w aktach planistycznych. Na podstawie art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze udokumentowane złoża kopalin ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego termin zatwierdzenia dokumentacji geologicznej jest szczególnie istotny. Od tego momentu liczony jest bowiem termin 2 lat na ujawnienie złoża w studium.
Uzasadnieniem dla wprowadzenia tego obowiązku jest m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Skutkiem ujawnienia w planie miejscowym, na objętym nim obszarze, złóż kopalin oraz wód podziemnych mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości, których celem powinno być zapewnienie ochrony złóż (wód), zwłaszcza przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia bądź zagrażający czystości. Z powyższego wynika, że kompetencje organów administracji geologicznej dotyczące opiniowania planów miejscowych - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - związane są z prawidłowym ujawnianiem udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych i ochroną terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża i niezbędną do tego działalność górniczą bądź w sposób zagrażający czystości wód.
Mając na uwadze okoliczność, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest rozwiązaniem niejako zastępczym, który służy określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, gdy dany obszar nie jest objętym planem miejscowym (4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), takie same znaczenie powinno mieć uzgadnianie ww. decyzji przez właściwy organ administracji geologicznej. Natomiast konsekwencją faktu, że minister właściwy do spraw środowiska jest organem administracji geologicznej właściwym do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest zatem właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku minister właściwy do spraw środowiska, jako organ właściwy do wydawania koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i wydobywania tych kopalin ze złóż, a także w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, nie miałby wpływu na ich skuteczną ochronę przed zabudową.
Minister wyjaśnił też, że rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Innymi słowy, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony.
Najbardziej istotnym kryterium jakim kieruje się organ administracji geologicznej przy podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy jest ochrona złóż kopalin. Zasada ta co prawda nie posiada konkretnej definicji w przepisach, ale można ją odczytać z szeregu przepisów znajdujących się nie tylko na gruncie ustawy ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ale także u.p.z.p. oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przywołany już przepis art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa w celu ich ochrony:
Z regulacją tą są powiązane odpowiednie przepisy ustaw u.p.z.p. oraz Prawa ochrony środowiska. Art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. wskazuje, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, natomiast Art. 10 ust. 1 pkt 11 tej ustawy nakazuje uwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin. Zgodnie z art. 9 ust. 5 studium nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że zawarte w nim ustalenia są bezwzględnie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto art. 15 ust. 2 pkt 7 nakazuje w planie miejscowym określać obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. Obowiązki te mają przełożenie także na przepisy u.p.z.p. nakazujące konsultowanie rozwiązań znajdujących się w studium (art. 11 pkt 5 lit. g) oraz miejscowych planach (art. 17 pkt 6 lit a) z właściwymi organami administracji geologicznej. Jeśli chodzi o regulacje znajdujące się w Prawie ochrony środowiska należy przytoczyć przede wszystkim art. 125, zgodnie z którym złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Ponadto istotny w tym zakresie przepis znajduje się w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nakazuje on zapewnienie warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.
Z powyższych norm prawnych należy więc wywieść, że w prawie polskim obowiązuje zasada ochrony złóż kopalin. Zasada ta ma odpowiednie przełożenie także na decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzje o warunkach zabudowy. Powyższe przepisy odnoszą się wprawdzie do umieszczania złóż kopalin w aktach planistycznych, jednak należy zwrócić uwagę na ujęcie systemowe i rolę jaką pełni decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o warunkach zabudowy w kształtowaniu ładu przestrzennego. Zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawową formą kształtowania ładu przestrzennego. Natomiast jak już zostało wskazane powyżej, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wydawana w przypadku, gdy obszar nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Celem wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu. Podobny charakter ma też decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2). Dlatego też ustawodawca przewidział konieczność uzgadniania tego rodzaju decyzji z właściwymi organami administracji geologicznej. Uzgodnienie to ma zatem na celu zabezpieczenie cennych złóż kopalin przed ich zabudową, która uniemożliwi ich ewentualną eksploatację. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, złoże "[...] pole - [...]"[...] posiada korzystne warunkami geologiczne.
Ochrona złóż kopalin pojawia się w strategicznych dokumentach państwa. Dowodem powyższego są dokumenty takie jak Polityka energetyczna Polski do 2030 r. przyjęta Uchwałą Rady Ministrów z 10 listopada 2009 r. (M.P. z 2010 r. nr 2, poz. 11), czy też Polityka ekologiczna państwa 2030 - strategia rozwoju w obszarze środowiska i gospodarki wodnej przyjęta Uchwałą Rady Ministrów z 16 lipca 2019 r. (M.P. z 2019 r. poz. 794). Pierwszy z powyższych dokumentów przewiduje m.in. identyfikację krajowych zasobów strategicznych, w tym węgla brunatnego. W przedmiotowym dokumencie wskazano jako konieczne zabezpieczenie dostępu do zasobów strategicznych m.in. węgla brunatnego poprzez ochronę obszarów ich występowania przed dalszą zabudową infrastrukturalną niezwiązaną z energetyką, a także ujęcie ich w koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz długookresowej strategii rozwoju. Również w Polityce ekologiczna państwa 2030 planuje się m.in. delimitację złóż strategicznych dla gospodarki oraz zapewnienie ich ochrony, racjonalnego użytkowania i dostępu do złóż.
Skarżący uzasadniając swoją argumentację wskazał na kwestię dotyczącego rządowego programu odejścia od węgla. Wskazał także na wsparcie dla działań dotyczących wstrzymania wydobycia węgla w regionie L. ze strony jednej z posłanek oraz sprzeciw mieszkańców wyrażony w referendum lokalnym. Nie sposób jednak stwierdzić, by była to argumentacja mająca istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Należy uznać, że przesłanki mające umożliwić wydanie decyzji uzgadniającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, które przedstawił skarżący mają wyraźnie pozaprawny charakter. Natomiast wspomniana zasada ochrony znajduje swoje wyraźne oparcie w wyżej wymienianych ustawach. Bazując na wspomnianych przepisach organ administracji geologicznej ma obowiązek zabezpieczyć cenne złoża kopalin na potrzeby ewentualnej eksploatacji w postępowaniu o uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Temu też służy zawarty w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. obowiązek uzgadniania ww. decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, którym jest w przedmiotowej sprawie minister właściwy do spraw środowiska, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Gdyby właściwy organ administracji geologicznej w ramach procedury uzgodnieniowej nie miał się kierować przede wszystkim zasadą ochrony Złóż kopalin, wówczas pod znakiem zapytania stałaby w ogóle cel i sens wprowadzenie wspomnianego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący nie wykazał w żaden sposób okoliczności, które by umożliwiały odejście od realizacji obowiązków ustawowych przez organ administracji geologicznej w przedmiotowym postępowaniu.
Samo zabezpieczenie możliwości eksploatacji nie jest związane jednocześnie ze zgodą na prowadzenie działalności wydobywczej.
Skarżący stwierdził ponadto, że wykonanie inwestycji ma zapewnić możliwość przyłączenia do sieci terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z 2008 r. ustalającej warunku zabudowy dla działki nr [...], obr. B.. Wydanie ww. decyzji o warunkach zabudowy w 2008 r. jest jednak bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Przepisy obowiązujące w tamtym czasie nie przewidywały uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwym organem.: administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Przepisy obowiązujące w roku 2008 przewidywały jedynie uzgadnianie projektów ww. decyzji z organami administracji geologicznej w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w 2008 r. organy administracji geologicznej nie miały prawnej możliwości oceny inwestycji pod kątem uniemożliwienia eksploatacji złóż kopalin. Wobec tego okoliczność, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania służy umożliwieniu realizacji inwestycji, dla której została wydana decyzja w 2008 r. jest bez znaczenia w niniejszej sprawie.
Skarżący podniósł także, że organ administracji geologicznej nie zgłosił żadnego sprzeciwu wobec inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Dla inwestycji tej została wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2019 r. nr [...]. Każde postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy ma odrębny charakter. Organ dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego każdorazowo bada, czy dana inwestycja nie wpłynie na możliwość ewentualnej eksploatacji złoża. Postępowanie dotyczące inwestycji na działce [...] dotyczyło innej działki niż te, które są objęte niniejszym postępowaniem i innego inwestora, stąd nie można automatycznie przekładać rozstrzygnięcia zapadłego w tamtym postępowaniu na stan faktyczny będący przedmiotem niniejszego postępowania. Warto zauważyć, że przedmiotem tamtego rozstrzygnięcia była zabudowa jedynie jednej działki. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest zabudowa większej ilości działek, przez co wpływ na możliwość eksploatacji przedmiotowego złoża jest wyraźnie większy. Uzgodnienie projektu decyzji nr [...] z [...] września 2019 r. miało charakter milczący, stąd nie sposób ustalić dokładnych motywów, dla których organ administracji geologicznej uznał, że zasada ochrony złóż kopalin nie wymagała wtedy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Warto też zaznaczyć, że czynnikiem wpływającym na odmienne rozstrzygnięcie może być natomiast kwestia lokalizacji działki. Działka [...] położona jest w sąsiedztwie istniejących już zabudowań, co może przemawiać za innym potraktowaniem inwestycji niż w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowe działki znajdują się natomiast w dalszej odległości od istniejących zabudowań, co doprowadziłoby do znacznego ograniczenia terenu możliwej eksploatacji.
Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na [...] grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie:
"1. art. 6 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 88 ust. 1 i 2, art. 89 i 161 ust. 3 pkt 1 prawa geologicznego, przez brak wskazania zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej określającej obszar udokumentowanego złoża kopaliny;
2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw wydanego rozstrzygnięcia a w szczególności brak uwzględnienia faktu, że dokonane uprzednio uzgodnienie projektu decyzji nr [...] z dnia [...].09.2019 r. obejmowało wyrażenie zgody na wybudowanie przez inwestora infrastruktury opisanej w treści porozumienia [...] stanowiącego załącznik do projektu decyzji z dnia [...].09.2019 r., w tym do działek [...],[...],[...],[...] i [...] obręb B., gmina K., tożsamy z przedmiotowym wnioskiem, nadto zaskarżone postanowienie czynni uzgodnienie projektu decyzji nr [...] z dnia [...].09.2019 r. niewykonalnym;
3. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew zasadom praworządności, bez należytego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i z naruszeniem słusznego interesu obywatela, a w szczególności, że uzgadniając projekt decyzji nr [...] z dnia [...].09.2019 r. dla wnioskodawcy, którego składową jest treść porozumienia [...] zawartego w dniu [...].08.2019 r., wyrażono zgodę na lokalizację inwestycji celu publicznego tożsamej jak w niniejszym postępowaniu;
4. Art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania i proporcjonalności, w przypadku gdy w odniesieniu do inwestycji znacząco kolidującej z ochroną złoża nie zgłoszono sprzeciwu co do jej przeprowadzenia, oraz pewności prawa polegającej na odstąpieniu przez organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. uprzedniego niezgłaszania sprzeciwu do inwestycji lokalizowanych w obszarze zalegania złoża węgla brunatnego w okolicach L., tym samym naruszenia zasady respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu".
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę pełnomocnik omówił przebieg postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że w wydanej "decyzji" nie przywołano zatwierdzeń dokumentacji geologicznej dokumentującej obszar złoża kopaliny. Z faktu, że powszechnie wiadomym jest, że w okolicach L. znajdują się złoża węgla brunatnego nie oznacza jeszcze, że znajdują się one na terenie objętym wnioskiem. Minister nie wyjaśnił, w jaki sposób planowana inwestycja trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...] - pole [...] " [...].
Dowolność, naruszenie zasady równego traktowania i proporcjonalności decyzji organów odpowiedzialnych za ochronę złoża potwierdza fakt, że na hipotetycznym obszarze jego występowania, w oparciu o decyzję Wojewody [...][...] lutego 2014 r. nr [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] N.- L. ([...]) odcinek [...]: od km 58+974 do km 79+164 (79+172,03)". Na podstawie tej decyzji [...] września 2015 r. podpisano umowę na dofinansowanie Projektu "Budowa drogi ekspresowej [...] N.- L., ode. K. – L.,, w ramach działania [...]: Rozwój drogowej i lotniczej sieci [...]oś priorytetowa [...]: Rozwój Sieci Drogowej [...] i Transportu Multimodalnego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, a [...] czerwca 2018 r. uzyskano pozwolenie na Użytkowanie dla zadań IV i V. [...] czerwca 2018r. nastąpiło oddanie do użytkowania prawie 24-kilometrowego fragmentu trasy [...] od węzła L. do węzła L. (częściowo zadanie IV i V). Wartość kontraktu na odcinku zalegania złóż: [...] zł
Pełnomocnik skarżącego przywołał też opracowaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Prognozę Oddziaływania na Środowisko dla Projektu Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014 – 2023, z której wynika, że najpoważniejsza zauważona kolizja związana jest z przebiegiem drogi ekspresowej [...] L. – L. oraz z przebudowywaną drogą krajową nr [...] L. – P.. Plany te zagrożą eksploatacji złoża węgla brunatnego L.. Stwierdzono, że uniknięcie kolizji nie jest możliwe, gdyż "spowodowałoby konieczność znacznego odsunięcia drogi ekspresowej od L. i L. ważnych ośrodków miejskich i przemysłowych, które generują znaczny ruch na tej trasie. Takie przeprowadzenie trasy stawiałoby pod znakiem zapytania uzasadnienie budowy, gdyż bardzo duży ruch pojazdów pozostałby na starym przebiegu drogi krajowej nr [...], która w przypadku eksploatacji węgla brunatnego musi być przełożona dla ruchu lokalnego. Dodatkowo, biorąc pod uwagę fakt, że decyzja o eksploatacji przedmiotowych złóż nie zapadła, a sama eksploatacja powodowałaby szereg bardzo istotnych problemów środowiskowych nie wnioskowano o zmianę lokalizacji planowanej drogi ekspresowej [...] i przebudowywanej [...].
Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika skarżącego, "decyzja ma nie tylko charakter dowolny a także uznaniowy, stanowi odstępstwo od zasady, że w obszarze złoża węgla brunatnego zlokalizowanego w okolicach L. nie zgłasza się zastrzeżeń co do przedsięwzięć polegających na rozbudowie infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. W sposób nieuprawniony zezwala się na przeprowadzenie inwestycji, która w rzeczywisty sposób uniemożliwia eksploatację złoża węgla brunatnego zlokalizowanego w okolicach L. a odmawia się przeprowadzenia inwestycji o znikomym wpływie na możliwość przyszłej eksploatacji złoża".
Minister w uzasadnieniu postanowienia pomija, że zaskarżone postanowienie czyni niewykonalnym postanowienie tego Ministra nr [...] z [...] września 2019 r. uzgadniające projekt dotyczący inwestycji innego inwestora na działce [...], którym wyrażono zgodę na wykorzystanie przez tego inwestora infrastruktury objętej niniejszym postępowaniem. Skoro organ odpowiedzialny za ochronę złoża zezwolił już na budowę urządzeń wodociągowych oraz kanalizacyjnych w działkach objętych niniejszym postępowaniem, to nie może, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, zmieniać w tym zakresie zdania.
Dotychczasowa praktyka organu odpowiedzialnego za ochronę złoża węgla brunatnego w obszarze Gminy [...] polegała na milczącym uzgadnianiu projektów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe było podstawą dla obywateli i okolicznych gmin, w tym Gminy [...] podejmowania czynności związanych z przedsięwzięciami inwestycyjnymi, w tym rozbudową istniejącej infrastruktury o charakterze publicznym (budowa sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, dróg), podejmowania decyzji o wydzielaniu działek na cele budowlane, sprzedaży nieruchomości na te cele.
Obecnie odmienne stanowisko organu odpowiedzialnego za ochronę złoża jest niczym nieuzasadnione.
Pełnomocnik stwierdził, że praktyka odmowy uzgodnienia projektów decyzji nastąpiła w okresie po [...] listopada 2019 r., tj. od momentu, gdy obowiązki ministerstwa sprawowało Ministerstwo Klimatu.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu i postanowienie je poprzedzające odpowiadają prawu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zakończone kwestionowanym postanowieniem Ministra postępowaniu było tzw. postępowaniem o wydanie na rzecz skarżącego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez inwestycje celu publicznego należy bowiem rozumieć również działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234, dalej "u.g.n.").
Zgodnie z art. 6 u.g.n., celem publicznym jest zarówno budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt. 2), jak i budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę (pkt. 5).
Jeżeli inwestycja celu publicznego może mieć wpływ na udokumentowane złoża kopalin, wówczas - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 5 u.p.z.p. - decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej. Tym właściwym organem jest w tym wypadku minister do spraw środowiska, jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji (art. 161 ust. 3 pkt. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, t. jedn. Dz.U. z 2020.r, poz. 1064).
Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., ww. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z dyspozycji art. 106 § 1 k.p.a. wynika tzw. obowiązek współdziałania organów administracji publicznej, wyrażający się w tym, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Natomiast owo "zajęcie stanowiska" następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).
Jak podkreśla się w judykaturze, "tryb uzgodnieniowy ma (...) zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, wówczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na ten szczególny przedmiot sprawy do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. (...) Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię" (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1519/15, CBOSA).
Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. in fine, decyzję wydaje się "po zajęciu stanowiska" przez organ, co w piśmiennictwie jest interpretowane jako bezwzględny nakaz uzyskania stanowiska przed zakończeniem postępowania administracyjnego w danej instancji i niedopuszczalność sanowania braku takiego stanowiska przed wydaniem decyzji w drodze późniejszych działań innego organu (tak w komentarzu do art. 106 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).
Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. Tym niemniej, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego (tak NSA w wyroku z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14, CBOSA). Organ udzielający (lub odmawiający) uzgodnienia w tym trybie prowadzi więc postępowanie uzgodnieniowe na zasadach ogólnych, określonych w k.p.a.
Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie - art. 145 § 1 pkt 6 (wyrok NSA w Warszawie z 29.12.1986 r., sygn. akt II SA 1035/86, ONSA 1986/2, poz. 72).
Biorąc pod uwagę, że złoża węgla brunatnego bez względu na miejsce ich występowania są objęte własnością górniczą, zaś prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze), obowiązkiem prawnym organu właściwego organu administracji geologicznej (w tym wypadku Ministra) jest podejmowanie wszelkich działań, zmierzających do ochrony tej własności. Oznacza to w szczególności, że jeżeli Minister w postępowaniu uzgodnieniowym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uzna, że inwestycja ta może uniemożliwić lub utrudnić wykonanie własności górniczej, zobowiązany jest odmówić uzgodnienia z uwagi na interes Skarbu Państwa.
Prawo geologiczne i górnicze określa też wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin (art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy). Kopaliny należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu, stosownie do art. 3 pkt 13 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz ustaw szczególnych (art. 81 ust. 1 cyt. ustawy).
Zgodnie z art. 125 Prawa ochrony środowiska, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Zasada umożliwienia racjonalnej gospodarki złożami kopalin stanowi jeden z głównych nakazów w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji geologicznej. Szczegółowe zasady gospodarowania złożami kopalin i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska). Tym samym istotnym kryterium uzgodnienia z organem administracji geologicznym w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin jest kryterium racjonalnej gospodarki złożami kopalin, w tym możliwości eksploatacji tych złóż w przyszłości.
Tak właśnie stało się w sprawie niniejszej. Skoro bowiem, co wynika z akt sprawy, uzgadniana inwestycja miała polegać na rozbudowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb B., ponad ujawnionym na tym obszarze złożem węgla brunatnego "[...] - pole [...] " [...] o znaczeniu strategicznym, to słusznym była ocena dokonana przez Ministra, że planowana inwestycja naruszałaby zasadę ochrony złóż kopalin, uniemożliwiając przyszłą eksploatację złoża metodą odkrywkową.
W ocenie tut. Sądu, organ prawidłowo wskazał w uzasadnieniu postanowienia na "konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację, wskazując trafnie na poglądy piśmiennictwa w tym zakresie.
Nietrafny był zarzut pełnomocnika skarżącego naruszenia "art. 6 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 88 ust. 1 i 2, art. 89 i 161 ust. 3 pkt 1 prawa geologicznego, przez brak wskazania zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej określającej obszar udokumentowanego złoża kopaliny".
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 13 Prawa geologicznego i górniczego, w rozumieniu ustawy rozpoznawaniem jest wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. W stanie niniejszej sprawy nie bardzo wiadomo, dlaczego organ miałby naruszyć ustawową definicję "rozpoznania".
Ponadto, Minister wyjaśnił słusznie w odpowiedzi na skargę, że zatwierdzenie dokumentacji geologicznej jest informacją ogólnodostępną na podstawie karty złoża węgla brunatnego "[...] pole [...]"[...] w dostępnym systemie Gospodarki i Ochrony Bogactw Naturalnych MIDAS.
Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej. Ust. 2 ww. artykułu określa zaś rodzaje dokumentacji geologicznej. Minister więc, z natury rzeczy, w niniejszej sprawie tego przepisu naruszyć nie mógł, bo nie prowadził prac geologicznych, ani nie przedstawiał wyników prac geologicznych.
Ww. przepisy nie miały w sprawie zawisłej przed tut. Sądem zastosowania i nie mogły być z tej przyczyny przez organ naruszone – zwłaszcza w sposób opisany w wyłącznie w zarzucie skargi, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, co pełnomocnik skarżącego miał na myśli.
Z kolei art. 161 ust. 3 pkt. 1 Prawa geologicznego i górniczego określa właściwość rzeczową organów administracji geologicznej, stanowiąc, że do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu nie pozwala Sądowi na ocenę, dlaczego pełnomocnik skarżącego kwestionuje właściwość rzeczową Ministra w sprawie niniejszej, pomimo treści przepisów kompetencyjnych (powołanych zarówno przez organ, jak i przez Sąd).
W sprawie nie został naruszony również art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. "poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw wydanego rozstrzygnięcia a w szczególności brak uwzględnienia faktu, że dokonane uprzednio uzgodnienie projektu decyzji nr [...] z dnia [...].09.2019 r. obejmowało wyrażenie zgody na wybudowanie przez inwestora infrastruktury opisanej w treści porozumienia [...] stanowiącego załącznik do projektu decyzji z dnia [...].09.2019 r., w tym do działek [...],[...],[...],[...] i [...] obręb B., gmina K., tożsamy z przedmiotowym wnioskiem, nadto zaskarżone postanowienie czyni uzgodnienie projektu decyzji nr [...] z dnia [...].09.2019 r. niewykonalnym". O charakterze decyzji planistycznej, ustalającej warunki zabudowy była już mowa w poprzedzającej części uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że udzielenie uzgodnienia warunków zabudowy na jednej działce odnośnie budynku mieszkalnego (milczące) nie jest tożsame z uzgodnieniem inwestycji celu publicznego, realizowanego na gruntach prywatnych, stanowiących kilka działek ewidencyjnych i przez osobę niebędącą organem administracji publicznej lub w zakresie budowy drogi publicznej (co podnosi pełnomocnik skarżącego).
Jak słusznie stwierdził organ, zupełnie inny jest obszar oddziaływania budynku mieszkalnego na potencjalną możliwość wydobycia złoża kopalin, posadowionego na jednej działce, od obszaru oddziaływania inwestycji o charakterze liniowym, przebiegającej nad takim złożem, ale już przez kilka sąsiadujących działek gruntowych.
Zgodnie natomiast z art. 2a ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy). Czym innym jest uzgadnianie inwestycji celu publicznego w ramach władztwa zarówno nad gruntem, jak i drogą krajową oraz złożami kopalin - przysługującego wyłącznie Skarbowi Państwa. Zarówno bowiem procesy decyzyjne, jak i władztwo o charakterze cywilnoprawnym (nieruchomości i kopalin) przysługuje jednej osobie prawnej, jaką jest Skarb Państwa. Powoduje to brak ryzyka związanego z wykonywaniem ochrony lub władztwa nad pełnym przedmiotem własności (gruntem i własnością górniczą), związanego z prawami osób trzecich. Zupełnie odmienną sytuacja jest uzgadnianie lokalizację takiej inwestycji na gruntach prywatnych, ale nad własnością górniczą Skarbu Państwa. Wówczas ryzyko, o którym była mowa, jest zupełnie inne i wiąże się z przysługującą osobie niebędącej Skarbem Państwa ochroną własności.
Dlatego też – w ocenie tut. Sądu – nie ma zastosowania art. 8 § 2 k.p.a., dlatego, że w tej sprawie Minister nie orzekał w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jak w wypadku uzgodnienia budowy publicznej drogi krajowej.
Jak ponadto wynika z oceny prawnej tut. Sądu, Minister ustalił te wszystkie okoliczności faktyczne, które były w niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia ewentualnej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji celu publicznego. Dlatego też nie naruszył ani art. art. 7, art. 77 ani art. 8 § 2 k.p.a. "poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew zasadom praworządności, bez należytego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i z naruszeniem słusznego interesu obywatela, a w szczególności, że uzgadniając projekt decyzji nr [...] z dnia [...].09.2019 r. dla wnioskodawcy, którego składową jest treść porozumienia [...] zawartego w dniu [...].08.2019 r., wyrażono zgodę na lokalizację inwestycji celu publicznego tożsamej jak w niniejszym postępowaniu".
Z powyższych przyczyn nie został też naruszony art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. "poprzez naruszenie zasady równego traktowania i proporcjonalności, w przypadku gdy w odniesieniu do inwestycji znacząco kolidującej z ochroną złoża nie zgłoszono sprzeciwu co do jej przeprowadzenia, oraz pewności prawa polegającej na odstąpieniu przez organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. uprzedniego niezgłaszania sprzeciwu do inwestycji lokalizowanych w obszarze zalegania złoża węgla brunatnego w okolicach L., tym samym naruszenia zasady respektowania uprawnionych oczekiwań, wynikających z utrwalonej praktyki danego organu".
Należy też wyjaśnić, że art. 32 Konstytucji RP ma dwie jednostki redakcyjne. Zgodnie z ust. 1, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Omówiona powyżej odmienność ochrony własności górniczej udzielanej w drodze uzgodnienia administracyjnego w sytuacji, gdy inwestorem jest również Skarb Państwa od sytuacji, gdy właścicielem gruntu (i wnioskowanej inwestycji) jest podmiot trzeci powoduje, że zarzut skarżącego nie jest zasadny. W pierwszym wypadku bowiem Skarb Państwa udzielałby ochrony swej własności przed sobą samym. Właściwy reprezentant Skarbu Państwa działa ponadto w ramach imperium państwowego, jako "władza publiczna", tak więc zd. 2 ust. 1 art. 32 Konstytucji RP nie dotyczy omawianej sytuacji.
W sprawie w sposób oczywisty nie został naruszony art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż skarżący nie był dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Należy też wyjaśnić, że "Konstytucyjna zasada równości znajduje zastosowanie tak w sferze stanowienia jak i stosowania prawa. Przestrzeganie zasady równości w pierwszej sferze oznacza obowiązek ustawodawcy takiego konstruowania norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, które w taki sam sposób kształtują sytuację podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej. Poszanowanie zasady równości w sferze drugiej następuje przez równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną." (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II CSK 424/18, baza orzeczeń SN).
Jak słusznie ponadto stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "pomimo, że prawo własności jest chronione w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, oraz postanowieniami Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom w granicach określonych przez ustawy. Zgodnie z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - w tym z własności - mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób. Podkreślić należy, że ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wyżej wymienionych celów. Dla ich osiągnięcia ustawodawca wprowadził ograniczenia prawa własności, (mogą one być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi np. w u.p.z.p.)" (wyrok z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2544/15, CBNOSA).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.