VII SA/Wa 2743/23

VII SA/Wa 2743/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Wtulich-Gruszczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 50 ust 1 art 61 ust 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Justyna Wtulich – Gruszczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H. Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r., nr KOC/5464/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. Sp. z o.o. w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 lipca 2023 r. nr KOC/5464/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (zwane dalej SKO, Kolegium) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2022 r., Nr [...]ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze od strony ul. [...]wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach ew. [...]i cz. dz. ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w Dzielnicy [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 8 lutego 2022 r. [...]Sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze od strony ul. [...]wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach ew. [...] i cz. dz. ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w Dzielnicy [...].
Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. Nr [...]Zarząd Dzielnicy [...]ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołała się [...] Sp. z o.o. W odwołaniu wskazując m.in. na naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż terenem dla którego może być wydana decyzja o warunkach zabudowy jest część działki inwestycyjnej.
Zaskarżoną do Sądu decyzją SKO uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, iż granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicą działki ewidencyjnej, ale obejmują jedynie jej fragment. Zatem obszar analizowany został wyznaczony błędnie. SKO stwierdziło, iż w przypadku błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego niemożliwe jest prawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż jako front działki organ I instancji wskazał odcinek oznaczony literami CDEFGH tj. część działki nr [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Za front działki uznano odcinek CDEFGH tj. część działki dostępnej od drogi wewnętrznej (biegnącej po terenie cz. dz. ew. [...], dz. ew. [...]z obrębu [...]oraz dz. ew[...]z obrębu [...]). Ponadto, jak wynika z akt sprawy zamierzeniem inwestycyjnym została objęta tylko część działki nr [...] wskazanej we wniosku jako teren inwestycji. Kolegium wskazało, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość.
Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie oświadczyło, że jest świadome istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej oraz co do faktu, iż od 3 stycznia 2022 r. zmianie uległy przepisy ustawy poprzez dodanie w art. 52 ust. 2 pkt 1a w brzmieniu; "określenie granic terenu objętego wnioskiem". Jednakże biorąc pod uwagę ugruntowane i przeważające orzecznictwo oraz stanowisko judykatury, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. W ocenie organu, zasada ta nie traci na aktualności mimo zmiany przepisów w zakresie dodania sformułowania "granice terenu". Przepisy ustawy, jak i Rozporządzenia nie zawierają definicji "granice terenu" zatem w świetle powyższego w ocenie składu orzekającego nieuprawnione jest przyjmowanie, iż poprzez sformułowanie, "granice terenu" można rozumieć część działki inwestycyjnej.
Zdaniem SKO przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej fragmentu wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia.
SKO podkreśliło, iż w obowiązujących przepisach prawa zarówno ustawy u.p.z.p. jak i Rozporządzenia nie ma definicji pojęcia "terenu". Przyjmowanie zatem, iż wobec ujednolicenia w obowiązujących przepisach nazewnictwa i posługiwania się konsekwentnie przez ustawodawcę pojęciem "teren" oraz odnoszeniem się do "frontu terenu", iż intencją ustawodawcy było wprowadzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest nadinterpretacją przepisów prawa nie znajdująca w nich uzasadnienia. Samo ujednolicenie nazewnictwa nie oznacza, iż przez pojęcie "teren" "front terenu" "granice terenu" należy rozumieć jakąś wyznaczoną, określoną na mapie liniami część działki. Wobec braku w przepisach definicji pojęcia "teren" trudno jednoznacznie przyjąć, iż pojęcie to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy utożsamiać z częścią działki ewidencyjnej. Co więcej przeciwko takiemu rozumieniu pojęcia "teren" przemawia stanowisko sądów administracyjnych, które podnosi iż rozumienie pojęcia "teren", jako części działki ewidencyjnej prowadziło będzie do obejścia przepisów prawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz może skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej działki jako terenu inwestycji może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, np. przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ zaznaczył, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje usytuowania obiektu w konkretnym miejscu, zatem uzyskanie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej może skutkować usytuowaniem obiektu na etapie prowadzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę na terenach objętych ochroną. Takie stanowisko prezentowane jest również w wyrokach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17). Powyższe stanowisko, w ocenie składu orzekającego jest aktualne również w nowym stanie prawnym. Przepisy nie zawierają definicji pojęcia "teren inwestycji", zatem zdaniem składu orzekającego cały czas pozostaje aktualne stanowisko, iż terenem inwestycji jest cała działka, a nie jej wyodrębniona część.
SKO stwierdziło, że stanowisko odwołującej się spółki zaprezentowane w uzasadnieniu odwołania, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe dla całej działki jest zasadne. Ponadto, wobec tego, iż w ocenie składu orzekającego naczelną zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, to odnoszenie się do pozostałych argumentów odwołania dotyczących parametrów dla nowej zabudowy stało się bezzasadne.
SKO wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności uwzględni uwagi dotyczące objęcia wnioskiem całości działki ewidencyjnej, a nie jej części. Uwzględniając powyższe organ I instancji dokona stosownych ustaleń w tym zakresie z inwestorem i dopiero po ustaleniu z inwestorem jakie działki są objęte wnioskiem ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie.
Zdaniem SKO konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej determinuje zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu
I instancji. Dokument ten ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i jego ocena powinna nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).
Skargę od decyzji SKO w Warszawie z 26 lipca 2023 r. nr KOC/5464/Ar/22 wniosła [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.
1. art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. ), (dalej jako "k.p.a."), poprzez oparcie się przez Organ przy wydawaniu decyzji, na swoich subiektywnych przekonaniach nie mających poparcia w aktualnym stanowisku judykatury oraz obowiązujących przepisach prawa. Pomimo pełnej świadomości, że 3 stycznia 2022 r. zmianie uległy przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), (dalej jako "u.p.z.p."), poprzez dodanie art. 52 ust 2. pkt 1a w brzmieniu: "Określenie granic terenu objętego wnioskiem", a zatem wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących już przepisów prawa, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5a) poprzez błędne uznanie, iż obszar analizowany został wyznaczony niewłaściwie;
2. art. 7 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:
a) błędne ustalenie okoliczności przemawiających za tym, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...], (dalej jako "Decyzja Poprzedzająca") ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze od strony ul. [...]wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach ew. [...]i cz. dz. ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...]w Dzielnicy [...] (dalej jako "Inwestycja");
b) błędy w ustaleniu spełnienia przesłanek umożliwiających uznanie, że doszło do fikcji doręczenia Decyzji Skarżącemu oraz oparcia się przez Organ na niewystarczających dowodach, co do prawidłowego awizowania przesyłki pocztowej wraz z Decyzją;
c) brak zbadania zakresu umocowania pełnomocnika Skarżącego - Pani M.C., w pełnomocnictwie z 2 lutego 2022 r. i próby doręczenia Decyzji nieumocowanemu pełnomocnikowi, podczas gdy Decyzja skierowana powinna być bezpośrednio do Spółki;
3. art. 32 oraz art. 33 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez próbę doręczenia Decyzji pełnomocnikowi Skarżącej podczas gdy pełnomocnik Skarżącego był wyraźnie umocowany wyłącznie do występowania przed organem I instancji, a nie przed organem II instancji, a zatem nie był umocowany do odbioru Decyzji wydanej przez SKO, która powinna być skierowana bezpośrednio do Skarżącego.
4. art. 44 § 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Organ, iż doszło do fikcji doręczenia Decyzji, podczas gdy niespełnione zostały formalności związane z awizowaniem przesyłki pocztowej z Decyzją oraz nie zostało to należycie udokumentowane;
5. art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez brak wydania Decyzji z uwagi na brak jej doręczenia oraz pozbawienie Skarżącej możliwości wniesienie odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia Decyzji, z uwagi na brak skutecznego doręczenia;
6. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie uchylenie Decyzji Poprzedzającej i odmowę ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji, podczas gdy zachodziły wszelkie przesłanki, aby utrzymać w mocy Decyzję Poprzedzającą;
7. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, a co za tym idzie, uchylenie Decyzji Poprzedzającej i odmowę ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej Inwestycji.
8. art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i art. 61 ust 5a u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części określonej przez wnioskodawcę;
9. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, że obszar analizy wskazany w Decyzji Poprzedzającej został wyznaczony błędnie, z uwagi na posłużenie się częścią granicy frontu działki zamiast, całością granicy frontu działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, podczas, gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz przyjętą praktyką takie wyznaczenie obszaru granicy frontu działki, a co za tym idzie obszaru analizy było całkowicie prawidłowe.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się zasadny.
Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczone w porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga. W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy wszczętej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesiony sprzeciw uwzględnił, gdyż za zasadne uznał stanowisko Skarżącej, że nie spełniły się przesłanki uzasadniające podjęcie przez SKO w Warszawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja SKO z 26 lipca 2023 r. nie została doręczona spółce w sposób prawidłowy. Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została błędnie zaadresowana do M.C. zamiast do [...]Sp. z o.o. Z uwagi na fakt niewłaściwego zaadresowania przesyłki została ona zwrócona do nadawcy, tj. do SKO w Warszawie. Ponadto, zauważyć należy, że z pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę znajdującego się w aktach sprawy z 2 lutego 2022 r. wynika, że M.C. została upoważniona do reprezentowania spółki przed Wydziałem Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]w [...], tj. przed organem I instancji. Nie została natomiast upoważniona do reprezentowania Spółki przed organem II instancji, tj. SKO w Warszawie. Zasadny jest zatem zarzut Spółki skierowania decyzji wydanej przez organ II instancji (SKO) do pełnomocnika Spółki, który nie był umocowany do jej odbioru.
W ocenie Sądu, błędne jest także stanowisko organu odwoławczego, że doszło do fikcji doręczenia zaskarżonej decyzji Skarżącej w rozumieniu art. 44 k.p.a. Jak wynika z adnotacji znajdującej się na kopercie przesyłka nie była prawidłowo dwukrotnie awizowana. Z tego też względu, nie było możliwe uznanie przez SKO, że doszło do skutecznego doręczenia Spółce zaskarżonej decyzji w trybie art. 44 k.p.a.
Podkreślić należy, że do braku skutecznego doręczenia Spółce zaskarżonej decyzji doszło z uwagi na niewłaściwe zaadresowanie przesyłki przez SKO. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja nie została doręczona Skarżącej spółce w sposób prawidłowy i skuteczny. Jednak wbrew twierdzeniom Skarżącej zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, gdyż została ona prawidłowo doręczona pozostałym stronom postępowania.
Mając na względzie zasady ekonomiki sądowej Sąd skargę za sprzeciw wniesiony w terminie pomimo braku skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji Skarżącej, a tym samym pozbawienia jej możliwości wniesienia sprzeciwu w terminie. Zdaniem Sądu, ponowne prawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji przez SKO Skarżącej, a następnie wniesienie przez Skarżącą w terminie sprzeciwu od powyższej decyzji tylko niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie doprowadzając w efekcie końcowym i tak do kontroli sądowej decyzji z 26 lipca 2023 r.
Wskazać należy, że przyczyną uchylenia przez SKO decyzji Zarządu Dzielnicy [...]z [...] sierpnia 2022 r., ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji było stwierdzenie, że konieczne jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej ze względu na objęcie wnioskiem części działki zamiast całości działki ewidencyjnej.
W ocenie organu II instancji, brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki był w niniejszej sprawie przyczyną uchylenia decyzji organu
I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dopiero po ustaleniu z inwestorem jakie działki są objęte wnioskiem organ I instancji ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie.
Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Przy rozstrzyganiu przedstawionego zagadnienia należało przede wszystkim uwzględnić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 8 lutego 2022 r. Z kolei w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) w której, między innymi, wprowadzono zmianę w treści art. 52 ust. 2 pkt 1, dodano również do tego artykułu pkt 1a oraz dokonano zmiany w art. 61 dodając ust. 5a.
W związku z powyższym, zgodnie z nowym brzmieniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Z kolei na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przywołane przepisy na mocy odesłania z art. 64, znajdują zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
We wskazanych normach mowa jest zatem o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Prawodawca jednoznacznie przy tym odwołał się do szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, a nie do szerokości frontu działki ewidencyjnej.
Także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyraźnie rozróżnia się pojęcie "działki" i "terenu". Do pojęcia terenu prawodawca odwołał się wprost w § 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 9 ust. 1 tego aktu prawnego, co wskazuje, że jego zamiarem jest dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Pojęcia działki i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są bowiem pojęciami tożsamymi. Zatem ustawodawca w sposób jednoznaczny dopuścił możliwość występowania z wnioskiem o warunki zabudowy niekoniecznie dla całej działki, ale również dla jej części.
Z przedstawionych powodów normatywnych w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie wyklucza się możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 10 października 2023 r., sygn. akt. II OSK 83/23,
z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22). Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób.
Zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniom Organu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz aktualnym orzecznictwem sądowym ustalenia warunków zabudowy można dokonać nie tylko dla całej działki, ale także dla wydzielonej jej części (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 sierpnia 2023 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 508/23). Jak wskazał NSA w wyroku z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21 "Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony".
Zauważyć należy, że przedstawione przez Organ odwoławczy orzecznictwo odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, co wprost wynika z zacytowanych przepisów zmienionych nowelizacją.
Mając na uwadze, że 3 stycznia 2022 r. zmianie uległy przepisy u.p.z.p. oraz aktualne orzecznictwo sądowe dopuszczające ustalenie warunków zabudowy dla części działki, błędnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu
I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze względu na objęcie wnioskiem części działki ewidencyjnej.
Reasumując, wbrew stanowisku Kolegium, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze od strony ul[...] wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, nie musi stanowić całości działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Terenem objętym wnioskiem może być także wyznaczona graficznie część tych działek, tak jak w przedmiotowej sprawie część działki ew. nr [...].
Jak wskazano na wstępie, postępowanie sądowe zainicjowane sprzeciwem ogranicza się wyłącznie do oceny Sądu co do tego, czy organ odwoławczy w sposób uprawniony podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił art. 138 § 2 k.p.a. i w jego ramach Sąd nie może formułować ocen prawnych co do meritum sprawy. Określony zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tejże decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest to stanowisko ugruntowane w aktualnym orzecznictwie sądowym, w którym jednolicie przyjmuje się, że Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 Kpa, a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa., gdyż nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części, a tylko to stanowiłoby uzasadnioną podstawę dla uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...]i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej w realiach rozpoznawanej sprawy było nieprawidłowe. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że na jej gruncie nie zaistniały wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniające przekazanie przez ten organ sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaznaczyć należy, że ani SKO nie wykazało istnienia uprawnionych powodów łączących się z koniecznością przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ani Sąd takich okoliczności nie stwierdził.
Z powołanych powyżej względów, wobec uznania, że objęta sprzeciwem decyzja SKO w Warszawie z 26 lipca 2023 r. została wydana z naruszeniem
art. 138 § 2 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023, poz.1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.