VII SA/WA 274/21

VII SA/Wa 274/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2068/21 - Wyrok NSA z 2024-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia[...] września 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z 1 sierpnia 2013 r., [..] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] , obręb N., gm. N. Następnie, pismem z [..] stycznia 2017 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "wnioskodawca") wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia ze względu na okoliczność, że przez sąsiednie działki nr ew. [...] i [...] przebiega czynny gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] – [...] W ocenie wnioskodawcy przedmiotowa inwestycja może zagrażać bezpieczeństwu gazociągu w obszarze strefy kontrolowanej.
Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty Kościerskiego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez GINB decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...] Skargę na niniejsze rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł wnioskodawca. Po jej rozpatrzeniu Sąd wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, uchylił decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie analizując niniejszą sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. stwierdził nieważność kontrolowanego rozstrzygnięcia Starosty K.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt a, b i c oraz art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 2 oraz części B ust. 1 (Lp. 4, kol. 8 tabeli nr 2) załącznika do rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia wniósł inwestor, domagając się jego uchylenia ze względu na brak przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma podstaw, aby dla obiektów lokalizowanych obecnie w pobliżu już wcześniej wybudowanych gazociągów, stosować normy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci na właścicieli gruntów sąsiednich. Co więcej, zdaniem inwestora w niniejszej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa skoro sam Wojewoda [...] w decyzji z [...] marca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to podtrzymał następnie GINB. Inwestor dodał również, że jego nieruchomość od prawie 5 lat jest użytkowana i nie prowadzi się na niej jakichkolwiek robót budowlanych ani innych czynności, które mogłyby stanowić zagrożenie dla istniejącego gazociągu. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania GINB decyzją z [...] grudnia 2020 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2013 r.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Analiza akt niniejszej sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2013 r., znak: [...] o warunkach zabudowy. Ponadto, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie zaś do treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny został zaprojektowany w odległości: 7,96 m od granicy z działką nr ew. [...] , około 20 m od granicy działki nr ew.. [...] około 13 m od granicy działki nr ew. [...] ponad 10 m od granicy działki nr ew. [...] , około [...] od granicy działki nr ew. [...] oraz około 14,5 m od granicy działki nr ew. [...] (proj. bud. zagospodarowanie terenu, str. 16). Stąd też w ocenie GINB decyzja Starosty K. – wbrew twierdzeniom organu I instancji – nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że w myśl § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Stosownie zaś do treści § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, powinny wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje GINB uznał, że projektowany zbiornik na nieczystości ciekłe został usytuowany w odległości 2 m od granicy działki nr ew. [...] (proj. bud. zagospodarowanie terenu, str. 16). Stąd też nie doszło w niniejszym przypadku do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Jednocześnie GINB podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, stwierdził, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), jednak w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a więc przed 12 grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r. Nr 139, poz. 686) w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów, m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia, a więc przed 22 grudnia 1995 r. Organ odwoławczy nadmienił, że skoro gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 roku, to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdował przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z [...] czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach - od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) - określało na 15 m. Tym samym do gazociągów powstałych przed [...] grudnia 1995 r. należało stosować odległość nie mniejszą niż 15 m.
Organ II instancji uznał, że oceniając rozstrzygnięcie z dnia 1 sierpnia 2013 r. organy nie mogły poprzestać na jego porównaniu z szerokością strefy kontrolnej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. (obowiązującym w dniu wydania decyzji). Nie mogły również odnosić odległości wskazanej w tabeli nr 2 rozporządzenia z 24 czerwca 1989 r. wyłącznie do sytuowania gazociągu wobec istniejącej zabudowy sąsiedniej, wyłączając jego zastosowanie do nowej zabudowy w stosunku do już istniejącego gazociągu. § 5 ust. 2 tego rozporządzenia wskazywał bowiem jednoznacznie, że minimalne odległości sieci gazowej, o których mowa w ust. 1, mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. GINB podkreślił przy tym, że jeżeli istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu, to powinny być one przestrzegane - co do zasady - zarówno przez podmiot realizujący gazociąg, jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. W konsekwencji organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę ze względu na zrealizowanie gazociągu w okresie wcześniejszym, powinien uwzględniać zastany stan faktyczny i prawny.
Odnosząc się do niniejszej sprawy GINB stwierdził, że organy nie przedstawiły stanowiska odnośnie tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w N. nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a więc czy nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Nie poddano analizie również tego, czy stwierdzone zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji (rozszczelnienia), a w konsekwencji do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy środowiska.
W swoich rozważaniach organ odwoławczy podkreślił, że kontrolowana decyzja Starosty K. z [...] sierpnia 2013 r., została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów. Jednakże w ocenie GINB, usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] , w odległości około 11 m od gazociągu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Jego zdaniem nie można uznać, że zlokalizowanie budynku w odległości około 11 m mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Odległość ta umożliwia bowiem operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Co więcej, nie sposób również uznać, że skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r., są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji, gdy zachowane są normatywy odległościowe obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB uznał bowiem, że skoro sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany z zachowaniem strefy kontrolowanej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. to nie można uznać, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
GINB zauważył ponadto, że kontrolowany projekt budowlany nie zawiera projektu instalacji wewnętrznych, tak więc decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z naruszeniem przepisu § 12 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, mimo bezsprzeczności tego naruszenia, należy stwierdzić, że skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Negatywne skutki związane z powyższym naruszeniem dotyczyć będą bowiem jedynie użytkowników spornego obiektu budowlanego inwestora i nie wpływają na prawa i obowiązki osób uprawnionych do działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. Stąd też nie sposób stwierdzić, aby naruszenie to wywoływało szczególnie negatywne, a zatem niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- § 5 Rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku umiejscowionego w odległości mniejszej niż 15 m od posadowionego gazociągu wysokiego ciśnienia,
- art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzgodnień z operatorem sieci gazowej i bez sprawdzenia, że projektowany budynek znajduje się w obszarze strefy ochronnej gazociągu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa,
- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez ustalenia na jego podstawie w jaki sposób naruszenie odległości minimalnych od gazociągu wpływa na zagrożenie bezpieczeństwa i czy zmniejszenie minimalnych odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu, choć organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w tym zakresie wdanymi w wyroku Sądu.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] , obręb Nowa K., gm. Nowa K.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza czy też wcześniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020r. sygn.akt VII SA/Wa 2180/19, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019r. oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013r.
Kontrolując ponownie decyzję w trybie nadzoru Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, że inwestor – A. P. wraz z wnioskiem z dnia 11 lipca 2013r. o pozwolenie na budowę złożyła oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką inwestycyjną nr ew. [...] tym samym wypełniając dyspozycję art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie przedłożyła ostateczną decyzję Wójta Gminy N. z [...] lipca 2013r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] , obręb N. gm. N.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązkiem właściwego organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Analiza projektu pod tym właśnie kątem nie wykazała sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co czyni właściwym wniosek organu, że kontrolowana decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd podziela także stanowisko organu , potwierdzone także w wyroku Sądu z dnia [...] lutego 2020r., że przedmiotowy projekt budowlany ze względu na zachowane odległości, nie narusza rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Nie ulega natomiast wątpliwości, że przez działkę sąsiadującą z inwestycją nr ew. [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...]– [...] o średnicy DN 200 oraz ciśnieniu nominalnym [...] MPa. Zaprojektowany budynek został zlokalizowany na działce nr ew. [...] w odległości około 11,20 m i 9,20 m od czynnego gazociągu przebiegającego przez działkę nr ew.[...]
Z wiążącej, na podstawie art. 153 p.p.s.a, oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku VII SA/Wa 2180/19, wynika, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), niemniej w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed 12 grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686) w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia tj. przed 22 grudnia 1995 r.)
Skoro jednak gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach – od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) - określało na 15 m.
Tym samym z woli prawodawcy do gazociągów powstałych przed [...] grudnia 1995r. należało stosować odległość nie mniejszą niż [...].
Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie VII SA/Wa 2180/19, oceniając decyzję z dnia [...] sierpnia 2013r,. w kontekście rażącego naruszenia ww. przepisu, oceniając skutki jego naruszenia - organy nie mogły poprzestać na jego porównaniu z szerokością strefy kontrolnej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z [...] lipca 2001 r. (obowiązującym w dniu wydania decyzji), zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 6 m m.in. dla gazociągu wysokiego ciśnienia o parametrach takich jak przedmiotowy.
Nie mogły również odnosić odległości wskazanej w tabeli nr 2 cyt. rozporządzenia z [...]czerwca 1989 r. wyłącznie do sytuowania gazociągu wobec istniejącej zabudowy sąsiedniej, wyłączając jego zastosowanie do nowej zabudowy w stosunku do już istniejącego gazociągu. Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazywał bowiem jednoznacznie, że minimalne odległości sieci gazowej, o których mowa w ust. 1, mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych.
Zdaniem Sądu należało nadto dokonać analizy czy kolizja lokalizacji gazociągu i budynku mieszkalnego nie powoduje niebezpieczeństwa dla życia i mienia, w tym użytkowników budynku oraz czy zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu, a w konsekwencji do zagrożenia życiu i zdrowiu ludzi, mienia czy środowiska.
Realizując powyższe wytyczne, organ odwoławczy, akceptując stanowisko WSA, uznał, że decyzja Starosty K. z [...] sierpnia 2013 r., została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów.
Sąd jednakże podziela całkowicie ocenę GINB, że usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w odległości około [...] m od gazociągu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Jednocześnie taka lokalizacja budynku nie ma wpływu na ewentualne uszkodzenie gazociągu lub jego niewłaściwe użytkowanie. Istniejące odległości umożliwiają operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Na odnotowanie zasługuje fakt, że operator w toku postępowania nie ujawnił, że przedmiotowa lokalizacja budynku stanowi zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu czy też jego bieżącej konserwacji.
Mając na uwadze tryb postępowania nadzwyczajnego w jakim zapadła decyzja GINB należy także podzielić stanowisko organu, że skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z [...] czerwca 1989 r., nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji, gdy zachowane zostały normatywy odległościowe obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja Starosty K. zatwierdziła projekt budowlany budynku mieszkalnego zaprojektowanego z zachowaniem strefy kontrolowanej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. co czyni niezasadnym wniosek, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Słusznie organ podkreślił, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2001r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz.U z 2001r., Nr 97, poz.1055) szerokość stref kontrolowanych, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia DN- powyżej DN [...] do DN [...] włącznie – [...] Oznacza to, że ustawodawca zmniejszył strefy kontrolowane określające odległość oddzielenia budynku od istniejącego gazociągu łagodząc tym samym wymagania dotyczące zasad bezpieczeństwa.
W słowniczku rozporządzenia, w § 2 pkt 5 przez pojęcie "strefa kontrolowana" rozumie się "obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu". Z § 9 ust. 2 rozporządzenia, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Rozporządzenie nakłada na operatora w takim przypadku obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. Ust. 4 tego przepisu w istocie ogranicza prawa własności innych osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej, o ile grunty te nie zostały przez operatora wykupione czy wywłaszczone. W strefach kontrolowanych nie należy bowiem wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Jak wynika zatem z powyższej regulacji, legislator zrezygnował z nadmiernej ingerencji w prawo własności, jako wartości chronionej konstytucyjnie, a określanie zakazów lokalizacji zabudowy w znacznych odległościach, wynikających z poprzednio obowiązujących przepisów ograniczył do niewielkich, niezbędnych dla celów ochrony eksploatacji gazociągów, stref kontrolowanych.
Reasumując - funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001 r. jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04, Lex nr 191362).
W tym miejscu ponownie należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] maja 2014r. ([...], LEX nr [...]). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Konkludując, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2013r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy przeprowadziły postępowanie nadzorcze wnikliwie i odniósł się do zarzutów skarżącej spółki. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).