VII SA/WA 2738/24

VII SA/Wa 2738/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Lucyna Staniszewska, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2024 r. nr 1101/24 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "organ odwoławczy", "MWINB") decyzją z 16 września 2024 r. nr 1101/24 znak: WOP.7721.617.2022 MN działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), po ponownym rozpatrzeniu odwołania spółki Z. Sp. z o.o. Sp. k. w P. (dalej: "inwestor", "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z [...] lipca 2022 r. znak: [...], nakazującej skarżącej całkowitą rozbiórkę będącego w budowie budynku, który docelowo w zamierzeniu inwestora miał być budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i urządzeniami w tym: instalacją gazową, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe i na cele p.poż. usytuowanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], na rogu ul. [...] i [...] w miejscowości Z. gm. L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Sprawa dotycząca budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], na rogu ul. [...] i [...] w miejscowości Z. gm. L. była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego i sądami administracyjnymi. Inwestor przy realizacji ww. robót odstąpił o warunków przewidzianych w decyzji Starosty P. ( dalej: "Starosta") z [...] czerwca 2018 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego, zmienionej decyzją z [...] maja 2019 r. Nr [...]. Zmiany te polegały na:
- wykonaniu kondygnacji określonej w projekcie na poziomie - 3,47 (kondygnacja garażu) w innym kształcie,
- wykonaniu klatki schodowej na ww. poziomie w innej formie, utworzeniu garażu wielostanowiskowego z I kondygnacji naziemnej określonej w projekcie budowlanym jako kondygnacja mieszkalna,
- wykonaniu obrysów trzonów mieszkalnych w innym kształcie i wymiarach niż w projekcie.
W dniu 10 lutego 2021 r. do organu powiatowego przedłożono opinię dotyczącą zabezpieczenia wstrzymanych prac budowlanych inwestycji, sporządzoną przez projektanta branży konstrukcyjnej mgr inż. B. G. Następnie PINB w P. po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Nr [...] nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie ww. inwestycji, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą dotyczącą prawidłowości ich wykonania.
Następnie PINB w P. decyzją z [...] lutego 2021 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu.
W wykonaniu powyższego, inwestor przedłożył ekspertyzę dotyczącą stanu zaawansowania prac budowlanych oraz inwentaryzację wykonanego zakresu prac na dzień 22 marca 2021 r. sporządzoną przez mgr inż. B. G. Ustalono także, że Starosta P. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestora o zmianę decyzji Starosty P. Nr [...], zmienionej decyzją Nr [...] oraz decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] uchylił własną decyzję Nr [...] zmienioną decyzją Nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.
Następnie po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego inwestycji z lipca 2021 r., wraz z ekspertyzą dotyczącą prawidłowej kwalifikacji kondygnacji budynku jako kondygnacji podziemnej oraz z opinią techniczną w sprawie sposobu klasyfikacji formalnej kondygnacji garażu podziemnego, PINB w P. decyzją z [...] października 2021 r. Nr [...], nakazał Inwestorowi całkowitą rozbiórkę będącego w budowie ww. budynku.
Inwestor złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Mazowieckiego WINB, który decyzją z 29 grudnia 2021 r. Nr 1666/21 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy przeprowadził w dniu 15 lutego 2022 r. kontrolę na terenie ww. nieruchomości, podczas której stwierdzono m.in., że docelowe zagospodarowanie terenu nie zostało wykonane, gdyż budowa jest w trakcie, natomiast wymiary segmentów A-B-C są zgodne z projektem budowlanym zamiennym. Stan zaawansowania robót-wykonano 2 kondygnacje garażu, segment A i B wykonany jest strop nad III kondygnacją. W segmencie C wykonany jest strop nad IV kondygnacją (II kondygnacje mieszkalne). W etapie I wykonana jest konstrukcja żelbetowa, dla II etapu wykonana jest płyta fundamentowa.
Po analizie materiału dowodowego PINB w P. postanowieniem z [...] maja 2022 r. Nr [...] wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji budowlanej zamiennej. Przy piśmie z 7 czerwca 2022 r. Inwestor przekazał uzupełniony projekt zamienny, po analizie którego PINB w P. decyzją z [...] lipca 2022 r. Nr [...], nakazał całkowitą rozbiórkę ww. budynku.
Od powyższego rozstrzygnięcia inwestor złożył odwołanie do MWINB, który decyzją z 31 października 2022r. Nr 1150/22 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Inwestor wniósł sprzeciw od ww. rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2486/22 uchylił zaskarżoną decyzję.
MWINB ponownie rozpatrując odwołanie inwestora od decyzji PINB w P. Nr [...], postanowieniem z [...] marca 2023 r. Nr [...] zlecił PINB w P. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie w zakresie ustalenia: stanowiska Wójta Gminy L. do przewidzianego w projekcie budowlanym zamiennym przedmiotowej inwestycji z lipca 2021 r. podniesienia terenu wokół budynku o ok. 2,30 m, a w szczególności, czy nie spowoduje ono zmian stosunków wodnych (zakłóceń), którego skutkiem jest szkoda dla gruntów sąsiednich, polegająca na zalewaniu, zmianie kierunku spływu wód deszczowych, zintensyfikowaniu spływu wód, w rozumieniu art. 234 ustawy Prawo wodne, o jakie konkretnie wartości nastąpiło przekroczenie przy realizacji ww. budynku dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy, obliczanego według definicji określonej w uchwale Rady Gminy L. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części obrębu [...] część III, o jakie konkretnie wartości nastąpiło przekroczenie, przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, wysokości i liczby kondygnacji ww. obiektu przewidzianej w decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2018 r. Nr [...], zmienionej decyzją z [...] maja 2019 r. Nr [...].
W wykonaniu powyższego organ I instancji przekazał m.in. pismo Wójta Gminy L. z 15 maja 2023 r., w którym Wójt poinformował: "Proponowane w projekcie wykonanie nasypu przyległego do budynków w postaci skarp okalających o wysokości do ok. 2,30 m (od strony ulicy [...] nawet wyżej) spowoduje gwałtowne przyspieszenie spływu wód i naruszy istniejące stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich - art. 234 Ustawy Prawo wodne. Niezbędne w tych warunkach musi się stać (o ile to możliwe) staranne odwodnienie działki i technicznie poprawne odprowadzenie wód - akceptowalne przez Gminę. W innym przypadku proponowane rozwiązanie jest niedopuszczalne i nie może być rozpatrywane. Pragnę również zauważyć, że budynek mieszkalny wielorodzinny (aktualnie budowa wstrzymana) stanowi ciężki, żelbetowy monolit, który swoim wysokim wskaźnikiem zabudowy > 3,2 niekorzystnie wpisuje się w istniejące środowisko i krajobraz Z. Należy obniżyć budynek mieszkalny wielorodzinny do progowego wskaźnika zabudowy < 2,5 wg obowiązujących zasad kształtowania zabudowy".
Jednocześnie PINB w P. realizując postanowienie MWINB Nr 434/23 w części zlecającej ustalenie, o jakie konkretnie wartości nastąpiło przekroczenie przy realizacji ww. budynku dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy, obliczanego według definicji określonej w uchwale Rady Gminy L. nr [...], przy piśmie z 6 czerwca 2023 r. przekazał informacje o wartościach wskaźnika intensywności zabudowy wraz z rysunkami przedstawiającymi obrysy poszczególnych poziomów budynku uwzględnionych w obliczeniach.
Ponadto Mazowiecki WINB zwrócił się do Wójta Gminy L. o przekazanie informacji odnośnie do udzielonej przez niego odpowiedzi inwestora na pismo z 22 czerwca 2023 r., dotyczące stanowiska Wójta Gminy L. z 15 maja 2023 r. Przy piśmie z 11 lipca 2023 r. Wójt poinformował organ, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 15 maja 2023 r.
W tym stanie rzeczy MWINB decyzją z 7 sierpnia 2023 r. Nr 956/23 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lipca 2022 r. Nr [...], na którą Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
WSA w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/23 uchylił zaskarżoną decyzję, wobec czego zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ odwołania inwestora decyzji PINB w P. Nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy MWINB wspomnianą na wstępie decyzją z 16 września 2024 r., utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2022 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Organ odwoławczy uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w trakcie budowy inwestycji odstąpiono od warunków przewidzianych w decyzji Starosty P. Nr [...] zmienionej decyzją Nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, w toku robót budowlanych wykonano dodatkowy poziom garażu (w miejscu zaprojektowanej I kondygnacji naziemnej), a przedłożony projekt budowlany zamienny przewiduje budowę 6 segmentów, w tym 5 segmentów IV kondygnacyjnych i 1 segment VI kondygnacyjny oraz II kondygnacyjny garaż podziemny.
Wobec powyższego PINB zasadnie zdaniem organu odwolawczego skorzystał w postępowaniu z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestor w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] lutego 2021 r. Nr [...] (decyzja ostateczna) przedłożył projekt budowlany zamienny inwestycji z lipca 2021 r. wraz z ekspertyzą dotyczącą prawidłowej kwalifikacji kondygnacji budynku jako kondygnacji podziemnej oraz z opinią techniczną w sprawie sposobu klasyfikacji formalnej kondygnacji garażu podziemnego. Projekt budowlany zamienny przewiduje budowę 6 segmentów, w tym 5 segmentów IV kondygnacyjnych i 1 segment VI kondygnacyjny oraz II kondygnacyjny garaż podziemny. Ponadto w projekcie budowlanym zamiennym w części rysunkowej przewidziano szeroki zakres robót ziemnych, które zdaniem inwestora doprowadzą do zakwalifikowania aktualnie wykonanej kondygnacji naziemnej określonej jako garaż -1 jako kondygnacji podziemnej.
Organ odwoławczy zauważył, na co również wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 6 marca 2024 r., że sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych zmian podlega w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny. Oznacza to, że zastosowanie w sprawie ma art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie organ na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.
MWINB wyjaśnił, że w projekcie budowlanym zamiennym budynku realizowanego na ww. działce przyjęto inne rzędne niż w pierwotnym projekcie budowlanym, od którego odstąpiono przyjmując, że hala garażowa jest zagłębiona powyżej połowy przylegającego terenu, zatem można ją zakwalifikować jako kondygnację podziemną. PINB w P. uznał natomiast, że z uwagi na rzędną terenu z mapy do celów projektowych wynoszącą ok. 114,5, kondygnacja ta faktycznie jest pierwszą kondygnacją naziemną, co wpływa na niewłaściwe wyliczenie powierzchni zabudowy inwestycji, a także oceny odnośnie zgodności jej parametrów z przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a kondygnacje garażu na poziomie - 4,16 (etap II) i garażu na poziomie - 3,41 (etap I) są w rzeczywistości kondygnacjami nadziemnymi i powinny zostać wliczone do wskaźnika intensywności zabudowy oraz przy określeniu wysokości budynku.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że dla poziomu garażu - 1 (rzędna 3,41), który został określony jako kondygnacja podziemna, trzeba wjechać po pochylni wewnętrznej w górę w stosunku do rzędnych ulicy. Organ wskazał, że PINB uznał odkład ziemi wokół granic działki za niestanowiący części naturalnego ukształtowania terenu i terenów przyległych, gdyż teren zainwestowanej działki był płaski i nie było na nim zlokalizowanych żadnych skarp. Jego zdaniem odkład ziemi wokół granic działki nie jest częścią naturalnego ukształtowania terenu działki i terenów przyległych, a rzędne wysokościowe elementów projektowanego budynku powinny odnosić się do poziomu istniejącego terenu. Konsekwencją powyższego było stwierdzenie przez organ I instancji, że budynek nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części obrębu [...] część III, przyjętym uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. i uznanie, że kondygnacja określona w projekcie budowlanym zamiennym jako "-1" jest kondygnacją naziemną.
W odniesieniu do powyższego, WSA w Warszawie w wyroku z 6 marca 2024 r. wskazał, że: "zasadniczy problem ujawniony w toku postępowania legalizacyjnego dotyczył ustalenia, czy dodatkowa kondygnacja, pierwotnie w projekcie budowalnym kwalifikowana jako kondygnacja naziemna z przeznaczeniem mieszkalnym a przekształcona w toku budowy w garaż wielostanowiskowy, mogła zostać w projekcie budowlanym zamiennym przekształcona jako garaż znajdujący się na poziomie spełniający cechy kondygnacji podziemnej". Jednocześnie Sąd zarzucił MWINB, że nie dokonał stosownej oceny stanowiska organu I instancji w tym przedmiocie. Sąd zobowiązał zatem organ odwoławczy do ustalenia, czy inwestor był w ogóle uprawniony w świetle przepisów Prawa budowlanego do zmiany rzędnych w projekcie budowlanym zamiennym, na skutek przewidzianych w nim robót ziemnych, w efekcie których jedna kondygnacja budynku zostanie zasypana ziemią. Kwestią zasadniczą w sprawie jest zatem ustalenie, czy wykonanie dodatkowej kondygnacji budynku i jej obsypanie ziemią powoduje, że staje się ona kondygnacją podziemną.
WSA w Warszawie w wyroku z 6 marca 2024 r. uznał przy tym za niewystarczające wyjaśnienia, że podniesienie terenu inwestycji o ok. 2,30 m jest niemożliwe, z uwagi na wyrażone w tej kwestii stanowisko Wójta Gminy L..
Obowiązkiem organów administracyjnych jest ocena projektu budowlanego zamiennego w świetle art. 35 Prawa budowlanego i ustalenie, czy zakładane rozwiązania projektowe są zgodne z prawem, przy uwzględnieniu, że na obecnym etapie postępowania prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a nie postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego jeszcze niezrealizowanego. Zakres badania projektu budowlanego zamiennego obejmuje ocenę jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy założeniu że pozostała część projektu budowlanego nie została w tym zakresie zmieniona. Ponadto organ winien dokonać jednoznacznej w świetle przepisów Prawa budowlanego, w tym § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, kwalifikacji kondygnacji określonej w projekcie budowlanym zamiennym jako "-1".
MWINB czyniąc zadość wskazaniom zawartym w powołanym wyroku, przeprowadził ponownie analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ wskazał, że po pierwsze, jak wynika z porównania projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Nr [...] oraz projektu zagospodarowania terenu w projekcie budowalnym zamiennym, rzędne terenu wokół budynków na skutek robót ziemnych ulegną zmianie z projektowanych 115,85 m n.p.m. na docelowe 118,15 m n.p.m., a zatem wokół budynków teren zostanie podniesiony o 2,30 m. Pierwotnie bowiem zostało zaprojektowanych (decyzja Starosty P. Nr [...] z [...] czerwca 2018 r.) 7 segmentów o IV kondygnacjach naziemnych z wspólnym garażem podziemnym na poziomie -1 (kondygnacja podziemna). W wyniku zmian wykonano dodatkowy poziom garażu w miejscu zaprojektowanej I kondygnacji naziemnej. Projekt budowlany zamienny spornej inwestycji przewiduje zaś próbę zmiany wykonanej kondygnacji nadziemnej w podziemną poprzez wykonanie nasypu przyległego do budynków w postaci skarp okalających, w wyniku czego powstać ma 6 segmentów, w tym 5 segmentów IV kondygnacyjnych i 1 segment VI kondygnacyjny oraz II kondygnacyjny garaż podziemny.
Mając to na uwadze, zgodnie z definicją kondygnacji znajdującą się w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy przez nią rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m (...). Za kondygnację podziemną rozumie się zaś kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację (§ 3 pkt 1 ww. rozporządzenia). Natomiast kondygnacją nadziemną jest każda kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18). Zaznaczono jednocześnie, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się przy tym, że wymóg zagłębienia kondygnacji, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej przylegającego do niej terenu należy odnieść do tego terenu przylegającego, a nie terenu przylegającego bezpośrednio.
Organ przypomniał, że odnośnie do definicji "poziomu terenu" zawartej w § 3 pkt 15 warunków technicznych wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II OSK 336/21 twierdząc m.in., że "dokonując wykładni celowościowej tego pojęcia należało stwierdzić, że ustawodawca odniósł poziom terenu do rzędnej w danym miejscu działki budowlanej, a zatem istniejącej rzędnej terenu. Gdyby natomiast celem ustawodawcy było przyjęcie jako punktu wyjścia rzędnej projektowanej, to z pewnością wprowadziłby takie określenie, tak jak zostało to uczynione w innych definicjach, jak np. w definicji sutereny zawartej w § 3 pkt 20, która odnosi się do poziomu projektowanego (lub terenu urządzonego). Zauważyć również należy, że za taką wykładnią przepisu, przyjmując racjonalność ustawodawcy, przemawia to, że w brzmieniu obowiązującym przed ostatnią jego zmianą (nowela z 17 marca 2009 r.; Dz. U. z 2009 r. Nr 461, poz. 56) poziom terenu zdefiniowany był jako "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych". Skoro ustawodawca zdecydował o zmianie przepisu, w tym poprzez wyeliminowanie używanych wcześniej pojęć "projektowany", to należało przyjąć, że dla ustalenia wykładni pojęcia "poziom terenu", od którego dodatkowo uzależnione są ustalenia innych parametrów obiektu, kluczowy jest poziom istniejący, a nie projektowany. Odmienna interpretacja mogłaby doprowadzić do obejścia przepisów prawa m.in. w sytuacji, gdy wysokość obiektu planowanej inwestycji zostałaby określona jedynie poprzez ilość kondygnacji. Zmiana rzędnych i ustalenie innego poziomu terenu niż teren istniejący mógłby doprowadzić do realizacji inwestycji znacznie odbiegającej od zabudowy zrealizowanej na terenie sąsiadującym z inwestycją, pomimo zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie tego parametru. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie odnoszą parametru "wysokości" obiektu do terenu projektowanego.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., wysokość budynku, służącą do przyporządkowania terenu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Aby kondygnacja mogła zostać uznana za podziemną niezbędne jest spełnienie wymogu zagłębienia jej poniżej przylegającego terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. Przy czym wymóg zagłębienia dotyczy całej kondygnacji, czyli wszystkich stron budynku.
W świetle powyższego w ocenie organu nie jest możliwe wyeliminowanie naruszenia prawa powstałego na skutek odstępstw o charakterze istotnym, poprzez podniesienie terenu o ok. 2,30 m (poziom terenu nie jest istniejący, ale projektowany, przewidziany do podniesienia o 2,30 m). A nawet gdyby przyjąć, w ślad za rozwiązaniami przyjętymi przez Inwestora, że podniesienie terenu może zmienić kwalifikację kondygnacji z naziemnej na podziemną, to w omawianym przypadku z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika, że zasypanie ziemią kondygnacji budynku w celu jej kwalifikacji jako podziemnej posiada jednakowy poziom od wszystkich stron obiektu. Obsypanie ziemią jedynie fragmentów kondygnacji (np. pozostawiając wejście do budynku na częściowo zasypanym poziomie) nie spełnia wymogu przepisu § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Przemieszczenie określonej ilości ziemi przez podwyższenie istniejącego terenu wokół części budynku z pominięciem np. wejścia do budynku, nie uzasadnia zmiany kwalifikacji kondygnacji, w której ono się znajduje z naziemnej na podziemną. Reasumując, nie jest możliwa kwalifikacja przewidzianej do zasypania kondygnacji budynku usytuowanego na ww. działce jako kondygnacji podziemnej. Przyjęcie takiego stanowiska (tzn. uznanie wykonanej w ramach odstępstwa kondygnacji garażu za naziemną, a nie podziemną) wpływa na wysokość budynku oraz sposób obliczania wskaźnika intensywności zabudowy (powiększone o wysokość/powierzchnię dodatkowej naziemnej kondygnacji garażu).
Z kolei podniesienie wysokości budynku i zmiana wskaźnika intensywności zabudowy nie jest dopuszczalne w świetle przepisów prawa miejscowego. Dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy określa uchwała Rady Gminy L. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części obrębu [...] część III, zgodnie z którą wskaźnik intensywności zabudowy spornej inwestycji należy obliczyć jako iloraz sumy powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych mierzonych po obrysie zewnętrznym ścian wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej i powierzchni tej działki. Wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem MU i MW w ww. uchwale wynosi maks. 2,5. Jak zaś wynika z przekazanej przy piśmie z 6 czerwca 2023 r. informacji o wartościach wskaźnika intensywności zabudowy wraz z rysunkami przedstawiającymi obrysy poszczególnych poziomów budynku uwzględnionych w obliczeniach, wskaźnik intensywności zabudowy obliczony zgodnie z definicją zawartą w uchwale nr [...] według dokumentacji przedłożonej w PINB w P. przez inwestora wynosi 1,98 (teren oznaczony symbolem MU) i 2,88 (teren oznaczony symbolem MW), a zatem przekracza ww. wartość. Zakładając, że nie jest możliwe obsypanie dodatkowej kondygnacji ziemią w celu jej kwalifikacji jako podziemnej, a wówczas kondygnacje garażu na poziomie - 4,16 (etap II) i garażu na poziomie -3,41 (etap I) są kondygnacjami nadziemnymi, to w celu obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy należy przyjąć, że inwestycja będzie posiadać częściowo 5 kondygnacji i częściowo 7 kondygnacji (a nie odpowiednio 4 i 6 kondygnacji jak wskazano w projekcie budowlanym zamiennym). Ponadto zaprojektowana wysokość zabudowy części A - F wynosi 16,56 m zamiast 14 m przewidzianych dla terenu oznaczonego symbolem MU. Wysokość zabudowy części C wynosi zaś 22,36 m, zamiast 18 m określonych dla terenu o symbolu MW.
Organ podsumował, że nie ulega wątpliwości, że w projekcie budowlanym zamiennym ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i urządzeniami, wobec braku możliwości podniesienia terenu o 2,30 m, nastąpiło przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy z maks. 2,5 na 2,88 (teren oznaczony symbolem MU), a wysokość budynku określona w dokumentacji zamiennej przekracza dopuszczalną wysokość określoną przepisami planu miejscowego (przy ich obliczaniu należy wziąć pod uwagę dodatkową kondygnację garażu na poziomie -1). W tej sytuacji nie jest możliwe zatwierdzenie dokumentacji zamiennej inwestycji.
Podsumowując organ zaznaczył, że niezgodność projektu budowlanego zamiennego inwestycji z lipca 2021 r. z ustaleniami mpzp (wobec braku możliwości zatwierdzenia przewidzianych w projekcie zamiennym robót ziemnych, w efekcie których jedna kondygnacja budynku zostanie zasypana ziemią) czyni niemożliwym zatwierdzenie dokumentacji zamiennej. Ewentualne natomiast późniejsze odwodnienia działki i wykonania technicznie poprawnego odprowadzenia wód z terenu inwestycji np. w wyniku uzyskania pozwoleń wodnoprawnych stanowią okoliczność wtórną w odniesieniu do oceny rozwiązań projektowych przyjętych w projekcie zamiennym z lipca 2021 r. w opisanym powyżej zakresie. Podstawowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy wykonanie dodatkowej kondygnacji budynku i jej obsypanie ziemia powoduje, że staje się ona kondygnacją podziemna (organ wyklucza możliwość uznania, że podsypanie terenu o 2,30m zmieni kwalifikację kondygnacji na podziemną).
Organ przypomniał, że WSA w Warszawie w wyroku z 6 marca 2024 r., wskazał, że w przypadku, gdy inwestor sporządził i przedstawił zamienny projekt budowlany, którego założenia nie odpowiadają przepisom, orzeczony winien zostać nakaz rozbiórki obiektu, gdyż konsekwencją przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, bądź decyzji o warunkach zabudowy będzie nakaz rozbiórki obiektu. Przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, który jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony.
Z uwagi więc na fakt, że objęta projektem budowlanym zamiennym omawiana inwestycja przekracza dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy, przewidziany w uchwale Rady Gminy L. nr [...] i dopuszczalną wysokość obiektu, konieczne było nakazanie w myśl art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jej rozbiórki.
Równocześnie organ zauważył, że w sprawie nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego, gdyż stan taki nie istnieje, a zaniechanie robót budowlanych usankcjonowałoby stan istniejący na gruncie. Ponadto z uwagi na zakres dokonanych odstępstw (i związany z tym stan faktyczny istniejący na gruncie) nie jest możliwe nakazanie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym.
Jednocześnie zauważono, że inwestor realizując obiekt budowalny jest zobowiązany do przestrzegania prawa budowlanego i dostosowania swoich zamierzeń do jego regulacji. Jeżeli natomiast przy budowie spornego obiektu odstąpiono od warunków decyzji Starosty Nr [...] i wykonane roboty podlegają trybowi naprawczemu w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem winno polegać na dostosowaniu robót do warunków istniejących na terenie ww. działki, w tym ukształtowania terenu, a nie na odwrót. Podmiot dokonujący odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę powinien doprowadzić obiekt do ustaleń obowiązującego mpzp, a jeżeli nie jest możliwe takie dokonanie modyfikacji obiektu inwestor winien się liczyć z koniecznością rozbiórki. Dopuszczenie sytuacji, w której doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem polega na dostosowaniu istniejącego "zastałego" terenu działki poprzez odpowiednie ukształtowanie gruntu do nowej inwestycji, godzi w zasadę równości wobec prawa. Usankcjonowanie takiego stanu rzeczy stanowiłoby w ocenie MWINB de facto akceptację próby ominięcia prawa i doprowadziłaby do stworzenia złej praktyki dla akceptowania przez organy administracji państwowej nieprawidłowych zachowań inwestora.
W tym stanie rzeczy organ utrzymał w mocy decyzję PINB Nr [...] z [...] lipca 2022 r.
Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:
1. art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, polegającym na:
- nie wyjaśnieniu przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), albowiem nie sposób za takie uznać stwierdzenie organu "organ wyklucza możliwość uznania, że podsypanie terenu o 2.30 zmieni kwalifikację kondygnacji na podziemną",
- uporczywym odwoływaniu się do definicji kondygnacji podziemnej wyłącznie w jej interpretacji niekorzystnej dla Skarżącej, naruszając tym samym zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Strony (art. 7a k.p.a.),
- nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez całkowite i celowe zdaniem Skarżącej pominięcie istotnego faktu, że zgodę na pierwotne obsypanie budynku (podniesienie terenu) o ponad 150 cm wydał [...] czerwca 2018 r. Starosta P. w decyzji o pozwoleniu na budowę numer [...],
- niezastosowaniu się do wyroku WSA z 6 marca 2024 r. w zakresie konieczności zbadania, zweryfikowania i odniesienia się do zawartych w dokumentacji sprawy ekspertyz rzeczoznawców w tym w szczególności ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego Pawła Kowalskiego potwierdzającej prawidłową kwalifikację kondygnacji parkingu "-1" jako kondygnacji podziemnej,
- prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w konsekwencji powyżej wskazanych naruszeń zasad postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a.),
2. § 3 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej jako: "w.t."), polegającym na przyjęciu interpretacji definicji kondygnacji podziemnej sprzecznej z literalnym jej brzmieniem, jak również ustaloną linią orzeczniczą,
3. art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 4 i 5 w związku z art. 35 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, polegającym na niedokonaniu oceny projektu budowlanego w świetle art. 35 Prawa budowlanego i ustaleniu, czy zakładane rozwiązania projektowe są zgodne z prawem przy uwzględnieniu, że na tym etapie postępowania prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a nie postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego jeszcze niezrealizowanego, a ponadto na przyjęciu, że Skarżąca nie wykonała nałożonego nań obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy projekt taki został organowi przedłożony oraz na rozstrzygnięciu sprawy na podstawie przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy podstawą orzeczenia powinien być przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w toku postępowania administracyjnego, zakończonego skarżoną decyzją, dopuścił się poważnych naruszeń podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie tylko nie wyeliminował, wskazanych przez Sąd, błędów w prowadzonym postępowaniu, ale konsekwentnie je powtarzał, dodatkowo je pogłębiając. MWINB wciąż pomija argumenty podnoszone przez skarżącą (zwłaszcza dotyczące kondygnacji podziemnej) oraz niesprzeczności zamierzenia budowlanego z mpzp, a rozstrzygnięcie opiera na swobodnej interpretacji przepisów (§ 3 pkt 17 w.t.), czy wręcz wyłącznie na własnym uznaniu nie wskazując niezgodności zamierzenia z konkretnym przepisem ("wobec braku możliwości podniesienia terenu o 2,30m" a przede wszystkim: "organ wyklucza możliwość uznania, że podsypanie terenu o 2.30 zmieni kwalifikację kondygnacji na podziemną").
W wyroku z 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał organowi, że "skoro organy administracyjne w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowały wobec inwestora najdalej idącą sankcję określona w Prawie budowlanym, a więc nakaz rozbiórki, to decyzje te winny zostać uzasadnione w sposób wyczerpujący, odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.". Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego poprzedzające przywołany wyrok, przyjęły brak możliwości podniesienia terenu, przy czym MWINB uczynił to na podstawie - błędnego - stanowiska Wójta Gminy L. dotyczącego stosunków wodnych. Tym razem MWINB uznał, że podniesienie terenu jest niedopuszczalne, a co za tym idzie kondygnacja podziemna, zgodna z definicją zawartą w § 3 pkt 17 w.t.), nie jest kondygnacją podziemną. Zignorował przy tym całkowicie fakt, że obowiązujący mpzp nie zakazuje w żadnej mierze zmiany rzędnych ukształtowania terenu oraz że zmianę rzędnych przewidywała już pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę wydana Skarżącej dnia [...] czerwca 2018 r. przez Starostę P. Organy nadzoru budowlanego przewidzianą w projekcie budowalnym zamiennym zmianę rzędnych nazywają "obsypaniem ziemią" lub "podsypaniem terenu", co odzwierciedla ich stosunek do Skarżącej i jej działań.
Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego dokonują własnej interpretacji definicji kondygnacji podziemnej, zawartej w § 3 pkt 17 w.t., pomijając przy tym fakt nowelizacji tego przepisu. Przed dniem 1 stycznia 2018 r. stanowił on, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Z dniem 1 stycznia 2018 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także usytuowaną pod nią kondygnację. Różnica pomiędzy obiema wersjami tego przepisu sprowadza się do wymogu zagłębienia kondygnacji podziemnej ze wszystkich stron budynku, który to wymóg był przewidziany w § 3 pkt 17 w.t. tylko przed 1 stycznia 2018 r. W aktualnym stanie prawnym wymogu takiego nie ma.
Tak jak wspomniano ustalenia obowiązującego mpzp dla obszaru w żadnej mierze nie zabraniają kształtowania poziomu terenu na obszarze nieruchomości objętej projektem. Obowiązująca definicja kondygnacji podziemnej odnosi się do ,poziomu terenu" do niej przylegającego (§ 3 pkt 17 w.t.), zaś "poziom terenu" w tych samych przepisach został zdefiniowany jako poziom projektowany przez projektanta, przez co należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej (§ 3 pkt 15 w.t.). W związku z tym twierdzenie WINB, że "organ wyklucza uznania, że podsypanie terenu o 2,30 m zmieni kwalifikację kondygnacji na podziemną" jest nie tylko działaniem bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, ale wręcz działaniem z rażącym naruszeniem prawa i jako takie podważa zaufanie obywatela do państwa prawa.
Bez zmian pozostaje wymóg zagłębienia kondygnacji poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Tym samym niezmienną pozostała zasada, że za kondygnację podziemną należy uznać kondygnację, która pozostaje obniżona względem otaczającego ją terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, nawet jeśli jej ściany są odsłonięte od gruntu.
Skarżąca spółka zaznaczyła, że projekt budowlany zamienny także w tym zakresie jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Potwierdza to znajdująca się w aktach niniejszej sprawy Ekspertyza z 21 grudnia 2020 r. autorstwa mgr inż. arch. Pawła Kowalskiego, rzeczoznawcy budowlanego dotycząca kwalifikacji kondygnacji budynku jako kondygnacji podziemnej. Ekspertyza ta również została po raz koleiny całkowicie pominięta i zignorowana przez MWINB.
Organy nadzoru budowlanego wydały zaskarżone decyzje, przywołując jako podstawę prawną art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, uznając, że Skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku przełożenia projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany zamienny został przedłożony PINB, a więc obowiązek został wykonany. Uwadze organów nadzoru budowlanego umknął fakt, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązująca od dnia 19 września 2021 r., w art. 25 nakazuje by do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie stosować przepisy dotychczasowe. Jako że postępowanie naprawcze dotyczy postępowania wszczętego przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego, to powinno ono być prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących przed tą nowelizacją.
Oznacza to, że podstawą orzeczenia powinien być wyłącznie przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, a przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przewidywał, że organ orzeka "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego".
Niedopuszczalne w ocenie Skarżącej było zatem orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy Skarżąca projekt zamienny przedłożyła. W sytuacji, gdyby projekt zamienny był niezgodny z prawem (a taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca) to obowiązkiem organu było odmówić zatwierdzenia projektu i dopiero gdy decyzja taka stałaby się ostateczna - orzec o dalszych losach inwestycji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego Jednak, jak wykazano powyżej, projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami, zatem nadzór budowalny powinien go zatwierdzić na podstawie art. 51 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2021 r.
Wskazano, że nawet jeśli przedłożony organowi projekt byłby niezgodny z ustaleniami obowiązującego mpzp lub przepisami budowlanymi to organ - po zweryfikowaniu projektu - powinien wezwać inwestora do poprawienia projektu i doprowadzenia do jego zgodności z przepisami co również nie nastąpiło. MWINB podjął decyzję o rozbiórce całego obiektu, nie analizując nawet, że obiekt w obecnym stanie zaawansowania jego budowy (nawet biorąc pod uwagę nieuprawnioną i podjętą z rażącym naruszeniem przepisów budowlanych interpretacją MWINB) jest zgodny z ustaleniami mpzp i przepisami budowlanymi. Literalnie i faktycznie sprawa wygląda więc tak, że MWINB podjął decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, który w obecnym stanie jego zaawansowania jest zgodny z ustaleniami mpzp i prawem budowlanym nawet biorąc pod uwagę nieuprawnioną interpretację organu.
Zaznaczono, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie głównego projektanta inwestycji arch. R. K. z 6 września 2023 r. o pełnej zgodności z prawem rozwiązań projektowych przyjętych w przedmiotowym projekcie budowlanym zamiennym inwestycji. Oświadczenie to zostało dołączone do skargi skierowanej do Sądu na decyzję WINB z 7 sierpnia 2023 r. i zostało przez WINB także zignorowane.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów legalności, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja MWINB, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 września 2024 r. nr 1101/24 znak: WOP.7721.617.2022 MN, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z [...] lipca 2022 r. znak: [...], nakazującą skarżącej całkowitą rozbiórkę będącego w budowie budynku, który docelowo w zamierzeniu inwestora miał być budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i urządzeniami w tym: instalacją gazową, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe i na cele p.poż. usytuowanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], na rogu ul. [...] i [...] w miejscowości Z gm. L.
Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W niniejszej sprawie, bezspornym jest zdaniem Sądu, że inwestor w trakcie realizacji inwestycji w sposób istotny odstąpił od warunków przewidzianych w decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę zmienionej decyzją Nr [...] z [...] maja 2019 r.
Jak wynika z akt sprawy, inwestor wystąpił do organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o kolejną zmianę udzielonego pozwolenia, jednak nie czekając na zakończenie tego postępowania, przystąpił do realizacji inwestycji w zmienionym i nie zatwierdzonym stosowną decyzją administracyjną, kształcie, co ujawniła przeprowadzona w dniu 29 stycznia 2021 r. kontrola obiektu.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, inwestor wykonał dodatkowy poziom garażu w miejscu zaprojektowanej I kondygnacji naziemnej.
Fakt istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkował zasadnym w ocenie Sądu wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Nałożenie takiego obowiązku gwarantuje ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez sporządzenie i zweryfikowanie przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, tj. projektu budowlanego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami (wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 461/19 wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania.
Podkreślić w tym miejscu należy, że sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych zmian podlega bowiem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny. Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego odpowiednie zastosowanie do projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, także sprawdzenie przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań, organ na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Inaczej mówiąc podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Istotne jest, że konsekwencją przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego założenia nie będą odpowiadały wymogom określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego będzie nakaz rozbiórki obiektu. Poprzez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, który jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 330/16 wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że inwestor w wykonaniu obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., przedłożył projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji z lipca 2021 r. wraz z ekspertyzą dotyczącą prawidłowej kwalifikacji kondygnacji budynku jako kondygnacji podziemnej oraz z opinią techniczną w sprawie sposobu klasyfikacji formalnej kondygnacji garażu podziemnego.
Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny przewiduje budowę 6 segmentów, w tym 5 segmentów IV- kondygnacyjnych i 1 segment VI- kondygnacyjny oraz II - kondygnacyjny garaż podziemny. Ponadto w projekcie budowlanym zamiennym w części rysunkowej przewidziano szeroki zakres robót ziemnych, które zdaniem inwestora doprowadzą do zakwalifikowania aktualnie wykonanej kondygnacji naziemnej określonej jako garaż -1 jako kondygnacji podziemnej.
Istotą sporu w niniejszej sprawie, jest ocena, czy dodatkowa kondygnacja, pierwotnie kwalifikowana w projekcie budowalnym jako kondygnacja naziemna z przeznaczeniem mieszkalnym a przekształcona w toku budowy w garaż wielostanowiskowy, może zostać uznana za garaż znajdujący się na poziomie "-1" spełniający cechy kondygnacji podziemnej.
Inwestor w projekcie zamiennym przyjął inne rzędne terenu niż w projekcie pierwotnym, jednak argumentował, że pierwotna kondygnacja mieszkalna przekształcona w halę garażową, stanowi kondygnację podziemną, ponieważ jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. Swoje stanowisko w sprawie inwestor poparł przedłożonymi do akt sprawy ekspertyzami.
Zdaniem Sądu przyjęcie koncepcji proponowanej przez inwestora jest nie do zaakceptowania. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organy nadzoru budowlanego.
Zdaniem Sądu, PINB zasadnie uznał, że z uwagi na rzędną terenu z mapy do celów projektowych wynoszącą ok. 114,5, sporna kondygnacja faktycznie jest pierwszą kondygnacją naziemną, co wpływa na niewłaściwe wyliczenie powierzchni zabudowy inwestycji, a także ocenę zgodności jej parametrów z przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd w pełni podziela ocenę, że kondygnacje garażu na poziomie -4,16 (etap II) i garażu na poziomie - 3,41 (etap I), są w rzeczywistości kondygnacjami nadziemnymi i powinny zostać wliczone do wskaźnika intensywności zabudowy oraz przy określeniu wysokości budynku.
Przy ocenie spornej kondygnacji, zwrócić należy uwagę na ustalenia PINB, zgodnie z którymi, aby dostać się na poziom garażu określony przez inwestora jako "-1" i jako kondygnacja podziemna (rzędna 3,41), trzeba wjechać po pochylni wewnętrznej w górę w stosunku do rzędnych ulicy.
Słusznie także zdaniem Sądu, PINB uznał odkład ziemi (widoczny na materiale zdjęciowym znajdującym się w aktach sprawy) wokół granic działki za niestanowiący części naturalnego ukształtowania terenu i terenów przyległych, wskazując, że teren zainwestowanej działki był płaski i nie było na nim zlokalizowanych żadnych skarp. Jego zdaniem odkład ziemi wokół granic działki nie jest częścią naturalnego ukształtowania terenu działki i terenów przyległych, a rzędne wysokościowe elementów projektowanego budynku powinny odnosić się do poziomu istniejącego terenu. Konsekwencją powyższego było stwierdzenie przez organ I instancji, że budynek nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części obrębu [...] część III, przyjętym uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. i uznanie, że kondygnacja określona w projekcie budowlanym zamiennym jako "-1" jest kondygnacją naziemną.
Z kolei organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi, w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 6 marca 2024 r. i ocenił, czy w świetle art. 35 Prawa budowlanego dodatkowa kondygnacja, pierwotnie w projekcie budowalnym kwalifikowana jako kondygnacja naziemna z przeznaczeniem mieszkalnym a przekształcona w toku budowy w garaż wielostanowiskowy, mogła zostać w projekcie budowlanym zamiennym zakwalifikowana jako garaż spełniający cechy kondygnacji podziemnej.
Organ ocenił także, czy inwestor był uprawniony w świetle przepisów Prawa budowlanego do zmiany rzędnych w projekcie budowlanym zamiennym na skutek przewidzianych w nim robót ziemnych, w efekcie których jedna kondygnacja budynku zostanie zasypana ziemią i czy wykonanie dodatkowej kondygnacji budynku i jej obsypanie ziemią powoduje, że staje się ona kondygnacją podziemną.
Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie oparł się w swojej ocenie na opinii Wójta Gminy L. wskazującej, ze rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym mogą prowadzić do naruszenia art. 234 Prawa wodnego.
Organ dokonał także jednoznacznej oceny spornej kondygnacji w świetle przepisów techniczno-budowlanych, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela.
MWINB realizując wytyczne Sądu i ponownie oceniając materiał dowodowy, wskazał, że jak wynika z porównania projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Nr [...] oraz projektu zagospodarowania terenu w projekcie budowalnym zamiennym (rys. AB-100), rzędne terenu wokół budynków na skutek robót ziemnych ulegną zmianie z projektowanych 115,85 m n.p.m. na docelowe 118,15 m n.p.m., a zatem teren wokół budynków zostanie podniesiony o 2,30 m. Pierwotnie bowiem zostało zaprojektowanych (decyzja Starosty Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.) 7 segmentów o IV kondygnacjach naziemnych z wspólnym garażem podziemnym na poziomie -1 (kondygnacja podziemna). W wyniku zmian wykonano dodatkowy poziom garażu w miejscu zaprojektowanej I kondygnacji naziemnej. Projekt budowlany zamienny spornej inwestycji przewiduje zaś próbę zmiany wykonanej kondygnacji nadziemnej w podziemną poprzez wykonanie nasypu przyległego do budynków w postaci skarp okalających, w wyniku czego powstać ma 6 segmentów, w tym 5 segmentów IV- kondygnacyjnych i 1 segment VI- kondygnacyjny oraz II -kondygnacyjny garaż podziemny.
Zgodnie z definicją kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy przez nią rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.
Z kolei zgodnie z § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia, za kondygnację podziemną rozumie się kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację, natomiast kondygnacją nadziemną jest każda kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18).
Mając na uwadze przewidziane przez inwestora w projekcie zamiennym podniesienie terenu wokół budynków, co spowoduje pokrycie spornej kondygnacji ziemią i zagłębienie jej poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, istotne jest przytoczenie definicji poziomu terenu zawartej w § 3 pkt 15 wspomnianych warunków technicznych, zgodnie z którą należy przez to rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej.
Definicja ta ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Organy bowiem niezasadnie wymagały zagłębienia kondygnacji podziemnej ze wszystkich stron budynku, co przewidywała definicja kondygnacji podziemnej zawarta w § 3 pkt 17 rozporządzenia sprzed nowelizacji z 2018 r. Obecnie nie ma natomiast wymogu zagłębienia kondygnacji ze wszystkich stron
Słusznie natomiast organy kwestionowały proponowane przez inwestora, przewidziane w projekcie zamiennym, sztuczne podniesienie terenu o 2, 30 m, które zdaniem inwestora kwalifikowało sporną kondygnację jako kondygnację podziemną.
Zdaniem Sądu poziom terenu należy rozumieć jako rzędną co prawda przyjętą w projekcie ale rzeczywistą, wskazaną na mapie do celów projektowych, nie zaś ukształtowaną przez projektanta. Rozumienie definicji poziomu terenu proponowane przez inwestora, prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, kiedy to na przykład o sposobie ustalania wysokości zabudowy decydowałby w istocie projektant. Pojęcie rzędnej przyjętej w projekcie, nie jest tożsame z pojęciem rzędnej projektowanej.
Sąd podziela stanowisko organu, że za poziom terenu uznać należy rzeczywistą rzędną działki, nie zaś rzędną przewidzianą w projekcie zamiennym wynikającą ze sztucznego podniesienia terenu celem zagłębienia w ziemi spornej kondygnacji, tak by spełniała definicje kondygnacji podziemnej.
Jak trafnie wskazał w odniesieniu do definicji "poziomu terenu" zawartej w § 3 pkt 15 warunków technicznych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 336/21, "dokonując wykładni celowościowej tego pojęcia należało stwierdzić, że ustawodawca odniósł poziom terenu do rzędnej w danym miejscu działki budowlanej, a zatem istniejącej rzędnej terenu. Gdyby natomiast celem ustawodawcy było przyjęcie jako punktu wyjścia rzędnej projektowanej, to z pewnością wprowadziłby takie określenie, tak jak zostało to uczynione w innych definicjach, jak np. w definicji sutereny zawartej w § 3 pkt 20, która odnosi się do poziomu projektowanego (lub terenu urządzonego). Zauważyć również należy, że za taką wykładnią przepisu, przyjmując racjonalność ustawodawcy, przemawia to, że w brzmieniu obowiązującym przed ostatnią jego zmianą (nowela z dnia 17 marca 2009 r.; Dz. U. z 2009 r. Nr 461, poz. 56) poziom terenu zdefiniowany był jako "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych". Skoro ustawodawca zdecydował o zmianie przepisu, w tym poprzez wyeliminowanie używanych wcześniej pojęć "projektowany", to należało przyjąć, że dla ustalenia wykładni pojęcia "poziom terenu", od którego dodatkowo uzależnione są ustalenia innych parametrów obiektu, kluczowy jest poziom istniejący, a nie projektowany. Wypada dodać, że odmienna interpretacja mogłaby z łatwością doprowadzić do obejścia przepisów prawa m.in. w sytuacji, gdy wysokość obiektu planowanej inwestycji zostałaby określona jedynie poprzez ilość kondygnacji. Zmiana rzędnych i ustalenie innego poziomu terenu niż teren istniejący mógłby doprowadzić do realizacji inwestycji znacznie odbiegającej od zabudowy zrealizowanej na terenie sąsiadującym z inwestycją, pomimo zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie tego parametru. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie odnoszą parametru "wysokości" obiektu do terenu projektowanego".
Organ zasadnie uznał, że nie jest możliwe wyeliminowanie naruszenia prawa powstałego na skutek odstępstw o charakterze istotnym, poprzez podniesienie terenu o ok. 2,30 m (poziom terenu nie jest istniejący, ale projektowany, przewidziany do podniesienia o 2,30 m).
Podniesienie wysokości budynku i zmiana wskaźnika intensywności zabudowy nie jest dopuszczalne w świetle przepisów prawa miejscowego. Dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy określa uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części obrębu [...] część III, zgodnie z którą wskaźnik intensywności zabudowy spornej inwestycji należy obliczyć jako iloraz sumy powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych mierzonych po obrysie zewnętrznym ścian wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej i powierzchni tej działki. Wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem MU i MW w w/w uchwale wynosi max. 2,5. Jak wynika natomiast z przekazanej przy piśmie z dnia 6 czerwca 2023r. informacji o wartościach wskaźnika intensywności zabudowy wraz z rysunkami przedstawiającymi obrysy poszczególnych poziomów budynku uwzględnionych w obliczeniach, wskaźnik intensywności zabudowy obliczony zgodnie z definicją zawartą w uchwale nr [...] według dokumentacji przedłożonej w PINB przez inwestora wynosi 1,98 (teren oznaczony symbolem MU) i 2,88 (teren oznaczony symbolem MW), a zatem przekracza ww. wartość.
Przy słusznym jak już wspomniano założeniu, że obsypanie dodatkowej kondygnacji ziemią nie spowoduje zakwalifikowania jej jako kondygnacji podziemnej, a wówczas kondygnacje garażu na poziomie - 4,16 (etap II) i garażu na poziomie -3,41 (etap I) są kondygnacjami nadziemnymi, w celu obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy należy przyjąć, że inwestycja będzie posiadać częściowo 5 kondygnacji i częściowo 7 kondygnacji (a nie odpowiednio 4 i 6 kondygnacji jak wskazano w projekcie budowlanym zamiennym). Ponadto zaprojektowana wysokość zabudowy części A - F wynosi 16,56 m zamiast 14 m przewidzianych dla terenu oznaczonego symbolem MU. Wysokość zabudowy części C wynosi zaś 22,36 m, zamiast 18 m określonych dla terenu o symbolu MW.
W przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym wobec braku możliwości podniesienia terenu o 2,30 m nastąpiło przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy z max. 2,5 na 2,88 (teren oznaczony symbolem MU), a wysokość budynku określona w dokumentacji zamiennej przekracza dopuszczalną wysokość określoną przepisami planu miejscowego (przy ich obliczaniu należy wziąć pod uwagę dodatkową kondygnację garażu na poziomie -1).
W tej sytuacji nie jest możliwe zatwierdzenie dokumentacji zamiennej spornej inwestycji, jako niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wobec braku możliwości zatwierdzenia przewidzianych w projekcie zamiennym robót ziemnych, w efekcie których jedna kondygnacja budynku zostanie zasypana ziemią).
Z kolei kwestia ewentualnego odwodnienia działki i wykonania technicznie poprawnego odprowadzenia wód z terenu inwestycji np. w wyniku uzyskania pozwoleń wodnoprawnych, na co wskazywał Wójt Gminy L., stanowią okoliczność wtórną w odniesieniu do oceny rozwiązań projektowych przyjętych w projekcie zamiennym z lipca 2021 r.
Podkreślić należy, że wykonanie czynności nakazanych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest prawem lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Konsekwencją ich niewykonania jest zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".
Niewykonanie obowiązku należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w jego wykonaniu, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 p.b.), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 891/22. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 p.b. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2187/20).
Mając na uwadze, że objęta projektem budowlanym zamiennym inwestycja przekracza dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy, przewidziany w uchwale Rady Gminy L. nr [...] i dopuszczalną wysokość obiektu, organy zasadnie zastosowały regulację przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w postaci rozbiórki obiektu.
W rozpoznawanej sprawie jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie było możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego, gdyż stan taki nie istnieje, a zaniechanie robót budowlanych usankcjonowałoby stan istniejący na gruncie. Ponadto z uwagi na zakres dokonanych już odstępstw nie jest możliwe nakazanie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym.
Sąd w pełni podziela ocenę organu, że inwestor realizując obiekt budowalny jest zobowiązany do przestrzegania prawa budowlanego i dostosowania swoich zamierzeń do jego regulacji. Jeżeli natomiast przy budowie spornego obiektu odstąpiono od warunków decyzji Starosty Nr [...] i wykonane roboty podlegają trybowi naprawczemu w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem winno polegać na dostosowaniu przedmiotowych robót do warunków istniejących na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] w miejscowości Z. gm. L., w tym ukształtowania terenu, a nie na odwrót (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021r., sygn.. akt: II OSK 336/21). Podmiot dokonujący odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę powinien zatem doprowadzić obiekt do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie jest możliwe takie dokonanie modyfikacji obiektu inwestor winien się liczyć z koniecznością rozbiórki. Dopuszczenie sytuacji, w której doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem polega na dostosowaniu istniejącego "zastałego" terenu działki poprzez odpowiednie ukształtowanie gruntu do nowej inwestycji, godzi w zasadę równości wobec prawa. Sąd podziela ocenę organu, że usankcjonowanie takiego stanu rzeczy stanowiłoby de facto akceptację próby ominięcia prawa i doprowadziłaby do stworzenia złej praktyki dla akceptowania przez organy administracji państwowej nieprawidłowych zachowań inwestora.
Zdaniem Sądu nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. organy obu instancji przeprowadziły rzetelnie i wyczerpująco postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób należyty sporządziły uzasadnienie swoich decyzji, wyjaśniając przesłanki przyjętego rozstrzygnięcia. Ponadto MWINB dodatkowo odniósł się do argumentów przedstawionych przez inwestora.
Nie doszło także do naruszenia art. 7a k.p.a.. Wskazać należy, że zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2065/21). Tymczasem w niniejszej sprawie definicja kondygnacji podziemnej i poziomu terenu jest w świetle przepisów oraz przytoczonego orzecznictwa jednoznaczna.
Niezasadny jest też zarzut niewezwania inwestora przez MWINB przed wydaniem skarżonej decyzji do poprawienia projektu. Inwestor miał możliwość jego poprawienia na etapie postępowania przed organem I instancji, czego nie uczynił i konsekwentnie także w toku postępowania przed MWINB prezentował stanowisko, że możliwe jest zachowanie inwestycji z dwoma poziomami garażu. W sytuacji dokonania przez inwestora daleko posuniętych prac z odstępstwem od projektu pierwotnego, poprawiony projekt budowlany zamienny musiałby przewidywać również szeroki zakres robót odpowiadających w istocie orzeczonej rozbiórce. Nie jest natomiast celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego zatwierdzenie dokumentacji zamiennej, która w całości zmienia charakter inwestycji objętej odstępstwami.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.