VII SA/Wa 2729/22

VII SA/Wa 2729/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 49
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2022 poz 479
art. 6, 7, art. 1a pkt 12 lit. b
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.399.2021.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister" lub "organ II instancji") na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), postanowieniem z 27 października 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.399.2021.WK, po rozpatrzeniu zażalenia J. sp. z o. o. w W. (dalej jako "skarżąca"), na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "MWKZ") z 24 lutego 2021 r. znak: WSK.3151.3.2020.AS, nakładające na skarżącą spółkę grzywnę w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania decyzji tego organu z 23 września 2019 r., znak WSK.5180.100.2018 (dalej "decyzja z 23 września 2019r.") - utrzymał w mocy ww. postanowienie.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że MWKZ decyzją z 23 września 2019 r., znak: WSK.5180.100.2018.AS, nakazał J. sp. z o. o., przeprowadzenie w terminie do 31 marca 2020 r. robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W., niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, polegających na:
1. uprzątnięciu wnętrza budynku ze śmieci oraz gruzu ze zwalonych elementów substancji konstrukcyjnej; drewniane stropy belkowe, fragmenty więźby dachowej;
2. wykonaniu zabezpieczenia przed zawaleniem kominów, które straciły oparcie wskutek zawalenia więźby dachowej [rys. Nr 03 w projekcie - załącznik nr 2 do decyzji];
3. wykonaniu tymczasowego usztywnienia ścian elewacyjnych i wewnętrznych konstrukcyjnych stalowymi ściągami (ankrowanie) w poziomie stropów nad parterem i piętrem [rys. Nr 01 w projekcie o załącznik nr 2 do decyzji];
4. wykonaniu osłony budynku przed zalewaniem przez wody opadowe w formie przykrycia plandekami z tworzywa sztucznego całego rzutu obiektu; plandeki powinny być oparte na drewnianych, deskowanych konstrukcjach ciesielskich z odpowiednim nachyleniem, umożliwiającym sprawny spływ wody deszczowej [rys. Nr 02 w projekcie o załącznik nr 2 do decyzji];
5. wykonaniu zabezpieczenia otworów okiennych ażurowych zamurowaniem, celem osłonięcia przed zalewaniem przez wody opadowe, a jednocześnie zapewnienia przewietrzenia.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji z 23 września 2019 r., Minister decyzją z 4 marca 2020 r., znak: DOZ.OAiK.650.1372.2019.BS, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin ich wykonania do 30 kwietnia 2020 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję, skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1169/20. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 29 kwietnia 2021 r.
Wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z 23 września 2019 r., MWKZ postanowieniem z 16 listopada 2020 r., znak: WSK.3151.3.2020.AS, nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 50 000 zł. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem z 8 lutego 2021 r., znak: DOZ. OAiK.650.1593.2020.WK, stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia.
Kolejno MWKZ z uwagi na pogorszający się stan techniczny spornego budynku w uzasadnieniu postanowienia z 24 lutego 2021 r., znak: WSK.3151.3.2020.AS (o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji z 23 września 2019 r., nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w spornym budynku) wskazał, że jego decyzja z 23 września 2019 r., nie została wykonana, dlatego też pismem z 15 czerwca 2020 r., wystosował do skarżącej upomnienie, wyznaczając 7 dniowy termin na wykonanie ww. prac. W upomnieniu wskazano, że niewykonanie prac w terminie będzie skutkować wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Pomimo powyższego wezwania do dobrowolnego wykonania decyzji organu konserwatorskiego, prace nie zostały wykonane. W związku z powyższym w dniu 2 października 2020 r., wszczęto postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy nr[...].
Następnie MWKZ stwierdził, że w związku z tym, że stan techniczny budynku z powodu braku wykonania prac zabezpieczających nakazanych przez organ konserwatorski może ulec dalszemu pogorszeniu i właściciel obiektu powinien przystąpić niezwłocznie do realizacji nakazanych prac zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne i wystawiony tytuł wykonawczy na zobowiązanego. Mając na celu wyegzekwowanie tego obowiązku, organ egzekucyjny postanowił zastosować środek egzekucyjny w formie grzywny w celu przymuszenia. Pomimo nałożenia grzywny postanowieniem MWKZ z 16 listopada 2020 r., zobowiązany nie uzyskał pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac przy zabytku, nie przystąpił do zabezpieczania i nie wykonał nakazanych prac przy budynku. Ograniczenie działań do złożenia wniosku o umorzenie grzywny, czy wniosku o dzierżawę w celu uzyskania dostępu do budynku jest w ocenie organu niewystarczające, dlatego kierując się potrzebą zapewnienia skuteczności środka egzekucyjnego i potrzebą ochrony zabytku przed całkowitym zniszczeniem, organ egzekucyjny postanowił nałożyć kolejną (postanowieniem z 24 lutego 2021 r. znak: WSK.3151.3.2020.AS) grzywnę w wysokości 50 000 zł.
Minister, odnosząc się do kwestii braku dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia odpowiedniego zaplecza do realizacji robót budowlanych wskazał, że jeżeli jest taka konieczność, dostęp na teren nieruchomości na potrzeby budowy można uzyskać na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej jako p.b.). Powyższe nie może uzasadniać niewywiązania się strony z obowiązku nałożonego przez organ administracji publicznej.
Organ pouczył, że dolegliwość finansowa wynikająca z grzywny w celu przymuszenia, może być uchylona w przypadku wykonania nakazu. Oznacza to, że w przypadku wykonania obowiązku, zobowiązany będzie miał prawo do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny, zgodnie z art. 125 ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U z 2022 r., poz. 479 ze zm. dalej jako u.p.e.a.) lub zwrotu grzywny zgodnie z art. 126 u.p.e.a.
Na powyższe postanowienie, dochowując ustawowego terminu, zażalenie złożyła skarżąca "podnosząc, że już w 2012 roku, stopień zniszczenia budynku frontowego, przy ul. [...] w W., określony został na 85,20 %, a obecnie proces zniszczenia pogłębił się i obecnie jedynym rozsądnym rozwiązaniem jest jego natychmiastowe wyburzenie, gdyż jakiekolwiek prace przy budynku, w tym mające na celu jego zabezpieczenie stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia wielu osób. Wojewódzki Konserwator Zabytków znajduje się w posiadaniu wielu ekspertyz, potwierdzających stan awaryjny budynku, obrazujących postępujący proces jego degradacji i zniszczenia, aż do jego całkowitej śmierci technicznej."
Dalej skarżąca powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2018 r., którym to sąd uchylił decyzję Ministra odmawiającą skreślenia budynku frontowego, przy ul. [...] z rejestru zabytków wskazała, że zdaniem Sądu "dokonana przez organ ocena odnośnie utraty przez ten obiekt wartości chronionych z uwagi na jego zniszczenie nie była prawidłowa, a wydana przez organ decyzja nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Organ pozostaje obojętny na argumenty, iż ręczne odgruzowanie budynku nie jest możliwe, gdyż stanowi zbyt duże zagrożenie, a ponadto zawalone belki stropowe są zbyt ciężkie (300-400 kg), natomiast do odgruzowania mechanicznego potrzebny jest odpowiedni dostęp do nieruchomości, którego Spółka do tej pory mimo starań nie posiada."
Dalej skarżąca spółka wskazała, że podjęła kroki w celu wykonania obowiązków nałożonych przez organ konserwatorski, jednak aby było możliwe ich wykonanie niezbędny jest odpowiedni dostęp do swojej nieruchomości i dla jego uzyskania spółka podjęła stosowne działania. Ponadto podkreśliła, że intensywnie poszukuje wykonawcy (co jest znacznie utrudnione z uwagi na zły stan techniczny budynku, stwarzającym duże ryzyko dla życia i zdrowia ludzkiego), który podejmie się wykonania obowiązków nałożonych przez organ konserwatorski.
Minister opisując przebieg postępowania wyjaśnił, że z postanowienia organu I instancji wynika, iż przedmiotowy nakaz nie został wykonany.
Organ zważył, że zgodnie z art. 119 u.p.e.a., organ ma prawo nałożyć grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na stronie obowiązku, jako środek egzekucyjny. Jednorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 złotych, jeżeli zobowiązanym jest osoba fizyczna oraz 50 000 złotych, jeżeli zobowiązanym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (art. 121 ww. ustawy).
Zdaniem Ministra, z rozwiązania prawnego wynikającego z art. 7 § 2 u.p.e.a., (w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego), nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków.
Wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Środek ten w ocenie Ministra jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, że zgodnie z art. 49 ust. 4 u.o.z., wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości.
Minister stwierdził, że grzywna jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego.
Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem sytuacji, w której egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, bowiem wówczas grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy).
Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu argumentu nadmiernej dolegliwości nałożonej grzywny stwierdził, że w postanowieniu organ egzekucyjny prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny na 50 000 złotych, a więc w maksymalnej wysokości, w jakiej organ może jednorazowo nałożyć na osobę prawną, zgodnie z art. 121 u.p.e.a., mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji. Organ egzekucyjny słusznie nie brał pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanej spółki, ponieważ z art. 121 u.p.e.a., nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym.
Minister odnosząc się do podniesionego w zażaleniu argumentu zauważył, że zarzuty podniesione w odwołaniu w ogóle nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, a odnoszą się do ostatecznej decyzji MWKZ z 23 września 2019 r., znak: WSK.5180.100.2018.AS, nakazującej skarżącej przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W., niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku (która na skutek skargi spółki, była przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej, zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1169/20, oddalającym skargę).
Na koniec organ II instancji odnosząc się do zarzutu, że nie dokonał wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego oparł się na wyroku z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 689/18, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 lutego 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.292.2017.AJ, odmawiającą skreślenia budynku przy ul, [...] z rejestru zabytków i wskazał, że decyzją z 21 października 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.557.2022.AJ, odmówił skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków.
Reasumując Minister wyjaśnił, że postanowienie MWKZ z 24 lutego 2021 r., znak: WSK.3151.3.2020.AS, jest słuszne i zgodne prawem.
Z postanowieniem Ministra z 27 października 2022 r., nie zgodziła się skarżąca Spółka, wnosząc pismem z 29 listopada 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.
Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące uznaniem organu, że odwołująca się spółka nie podjął działań zmierzających do wykonania robót budowlanych nakazanych przez organ, podczas gdy w rzeczywistości realizacja nakazanych prac z uwagi na okoliczności niezależne of skarżącego nie była możliwa;
2) art. 49 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c u.o.z. poprzez bezzasadne uznanie, że w sprawie przepisy te mają zastosowanie i można było skutecznie nakazać odwołującej się spółce wykonanie określonych robót budowlanych w budynku, przy ul. [...] w W. ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a w szczególności ekspertyz technicznych budynku.
W uzasadnieniu skargi szeroko przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów i opisała przebieg postępowania.
W treści skargi wskazano, że budynek przy ul. [...] nie jest już zabytkiem i figuruje w rejestrze zabytków, tylko formalnie, na skutek niezrozumiałych działań urzędników Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którzy wbrew jednoznacznym dowodom odmawiają skreślenia ruiny przy ul. [...], z rejestru zabytków, jednocześnie ignorując dowody potwierdzone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (VII SA/Wa 689/18) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1402/19).
Skarżąca podniosła, że poczyniła liczne działania celem uzgodnienia z MWKZ sposobu w jaki miałyby być przeprowadzone prace budowlane przy budynku przy ul. [...] oraz celem znalezienia wykonawcy, który takich prac by się podjął. Wyjaśniła, że w tym zakresie spotkała się z opieszałością i oporem MWKZ. Podkreśliła, że stan budynku przy ul. [...] powoduje, że nie da się do niego wejść nie narażając się na utratę życia lub kalectwo. Budynek ten przeszedł kilka pożarów, zawalony jest dach tego budynku i znaczna część stropów poszczególnych pięter. Pozostałe elementy dachu i stropów, które nie uległy jeszcze całkowitemu zawaleniu mogą w każdej chwili odpaść stanowiąc ogromne zagrodzenie dla osób, które znajdowałyby się wewnątrz ruiny budynku. Wskazała, że w momencie wydzierżawienia działki [...] i [...]konserwator, nałożył na spółkę obowiązek ręcznego odgruzowania zawalisk znajdujących się wewnątrz budynku. Pomimo prób rozmów z konserwatorem i udokumentowaniem, że realizacja prac w sposób zaproponowany przez konserwatora jest nierealna i że żaden z potencjalnych wykonawców nie skieruje ludzi do pracy w tak skrajnie niebezpiecznych warunkach, niemal gwarantujących ciężki uszczerbek na zdrowiu, konserwator odstąpił od tego wymogu dopiero na skutek oficjalnego odwołania w trybie administracyjnym. Decyzja odstępująca od odgruzowania ręcznego zapadła dopiero 21 grudnia 2021 r. Wobec powyższego skarżąca zarzuciła organom opieszałość w rozpatrzeniu ww. sprawy.
Dalej skarżąca podkreśliła, że budynkowi przy ul. [...] nie można przypisać walorów zabytku, na co wyraźnie wskazują dokumenty, przedstawiające dwa rodzaje argumentów, przemawiających za koniecznością skreślenia budynku przy ul. [...], z rejestru zabytków. Pierwszą grupę stanowią dokumenty, przekazujące argumenty o charakterze konserwatorskim, wskazujące, że przedmiotowy budynek nie posiada żadnych walorów artystycznych, naukowych ani historycznych, które uzasadniałyby jego wpis do rejestru zabytków. Drugą grupę stanowią dokumenty wskazujące na katastrofalny stan techniczny budynku, którego dewastacja posunięta jest tak daleko, że nie ma możliwości jego odbudowania przy zachowaniu oryginalnej substancji obiektu oraz jego autentyzmu.
Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca do skargi załączyła opinię prof. K.P., który w swej opinii podkreśla, że sporny budynek nigdy nie posiadał żadnych wartości artystycznych ani architektonicznych wobec czego nie powinien stanowić zabytku.
Kolejno skarżąca załączyła opinię prof. dr hab. inż. arch. Z.P., która przedstawia podobne stanowisko jak w ww. wymienionej opinii.
Dodatkowo skarżąca załączyła dokumenty wskazujące na katastrofalny stan techniczny budynku przy ul. [...] to jest: opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, protokoły kontroli przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, ekspertyzę techniczną prof. S.N. a także ekspertyzę konstrukcyjno-budowlaną mgr inż. T.B. z lipca 2019 r. Wszystkie ww. dokumenty wskazują na znaczą destrukcję spornego budynku wpisanego do rejestru zabytków.
Reasumując skarżąca podkreśliła, że budynek przy ul. [...], uległ zniszczeniu w takim stopniu, że jego remont czy odbudowa, nie mają zarówno ekonomicznego, jak i konserwatorskiego sensu, bowiem, zakres koniecznych do przeprowadzenia jest tak znaczny, że ich wykonanie spowoduje, że budynek straci cechę autentyzmu. Co więcej wskazała, że budynek grozi zawaleniem a wejście na jego teren może doprowadzić do niekontrolowanej katastrofy budowlanej. Wobec powyższych rozważań art. 49 ust. 1 u.o.z. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym bezprzedmiotową jest egzekucja obowiązku z niego wynikającego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Zabytków oraz o umorzenie postępowania. Zawnioskowała także o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego niniejszą skargą. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 9 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Skarga była niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą praworządności, celowości i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, wyrażonej w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli – jak w sprawie niniejszej –zobowiązany decyzją nakazową podmiot nie wykonuje nałożonego obowiązku, to wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.).
Zarówno grzywna w celu przymuszenia, jak i wykonanie zastępcze są środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na zobowiązanego wówczas, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, jak i wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Maksymalna wysokość grzywny nakładanej na osobę prawną wynosi 50 000 zł. (art. 121 § 2 u.p.e.a.).
Zgodnie z art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, zawierające wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny ww. warunki spełnił.
Niespornym w sprawie jest to, że MWKZ na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Decyzją z 23 września 2019 r. MWKZ nakazał skarżącej Spółce, jako właścicielowi budynku przeprowadzenie w terminie do 31 marca 2020 r. robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W., niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku. Decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Na skutek decyzji organu odwoławczego ta decyzja została uchylona w części nakazującej wykonanie robót budowlanych w części terminu i wyznaczono nowy termin do przeprowadzenia prac do dnia 30 kwietnia 2020 r., ale w pozostałej części pozostała w mocy, stając się ostateczną. Stała się też prawomocna, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1169/20 skargę na drugoinstancyjną decyzję Ministra. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 29 kwietnia 2021 r.
Mając na uwadze powyższe za niezasadny należy uznać zarzut art. 49 ust. 1 u.o.z., bowiem decyzja z 23 września 2019 r. nakazująca skarżącej Spółce przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W. nie była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Skutkiem niewykonania ww. decyzji było wydanie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z 24 lutego 2021 r., nakładające na skarżącą spółkę grzywnę w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania ww. decyzji z 23 września 2019 r. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy był przebieg nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem ww. decyzji z 23 września 2019 r. Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należało przyznać rację organom i zasadność nałożonej grzywny w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Niespornym jest także i to, że do 15 czerwca 2020 r. skarżąca Spółka nie wykonała nakazanych na nią obowiązków robót budowlanych, co spowodowało skierowanie do niej upomnienia, zawierającego termin na wykonanie ww. prac i pouczenie, że ich niewykonanie w terminie będzie skutkować wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Fakt niewykonania nakazanych robót potwierdzony został dowodem w postaci protokołu kontroli z 2 czerwca 2020 r., potwierdzającego, że nie wykonano prac budowlanych nakazanych decyzją MWKZ z 23 września 2019 r. Pomimo powyższego wezwania do dobrowolnego wykonania decyzji organu konserwatorskiego, prace nie zostały wykonane. W związku z powyższym zasadnie wszczęto postępowanie egzekucyjne.
Nie budzi wątpliwości, że sporny budynek jest wpisany do rejestru zabytków decyzją MWKZ z 22 października 1992 r. pod numerem [...]. Zaś jak wynika z ustawy wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory zabytkowe. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy. Podkreślenia wymaga, że zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z).
Nietrafny jest zarzut skarżącej, że "budynek przy ul. [...] nie jest już zabytkiem i figuruje w rejestrze zabytków, tylko formalnie". Należy wyjaśnić, że figurowanie budynku przy ul. [...] w W. w rejestrze zabytków jest faktem bezspornym, co wynika z decyzji MWKZ z 22 października 1992 r. pod numerem [...]. Obecny stan prawny jest zatem taki, że budynek jest obiektem zabytkowym. Z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że właściciel budynku będącego zabytkiem ma podejmować działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
Idąc dalej, mając na względzie przytoczone regulacje prawne uznać należy, iż zakres i charakter nałożonych w niniejszej sprawie obowiązków na właściciela spornego budynku (grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji z 23 września 2019 r., znak WSK.5180.100.2018 nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W.) ma wyłącznie na celu wyegzekwowanie nałożonych czynności, a co za tym idzie zahamowanie procesu degradacji zabytku, co oznacza, że organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 119 i 120 u.o.z.
Zarzuty skargi koncentrują się na kwestionowaniu faktu, iż przedmiotowy budynek nadal pozostaje zabytkiem. Zdaniem skarżącej budynek utracił walory pozwalające na uznawanie go za zabytek, a dodatkowo ewentualne prace zabezpieczające całkowicie pozbawią go tych walorów. Podniesiono, że z ekspertyz technicznych budynku, wynika, iż stopień jego degradacji jest tak dalece posunięty, że budynek utracił już i tak znikome wartości historyczne, stanowiące podstawę do jego figurowania w rejestrze zabytków i w obecnym stanie, nie świadczy o historii czasów, z których pochodzi, a jakiekolwiek prace budowlane prowadzone w jego obrębie, spowodują, że stanie się on współczesną atrapą i utraci cechę autentyczności.
Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że są one co najmniej przedwczesne, a przede wszystkim podniesione w nieodpowiednim postępowaniu.
Przypomnieć należy, że w celu określenia, czy przedmiotowy budynek zachował swoje walory zabytkowe i czy można wykreślić go z rejestru zabytków, należy wszcząć osobne postępowanie przed organami administracji. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym żaden z ww. organów nie mógł dokonać weryfikacji ostatecznej decyzji - nakładającej obowiązki na skarżącego, ani w zakresie jej rozstrzygnięcia (a więc: nałożonych nią obowiązków). Na tym etapie ww. organy zajmowały się wyłącznie koniecznością zastosowania środka egzekucyjnego i doborem tego środka w okolicznościach faktycznych sprawy, z czego - zdaniem Sądu - prawidłowo się wywiązały.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nie ma podstaw do uznania, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 121, 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. Nie można podzielić także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 czy też art. 80 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Istotne znaczenie w tej sprawie miało zaś, co warto podkreślić, niewykonanie w całości orzeczonych decyzją ostateczną obowiązków. Nie wynika z akt, czy samej skargi, aby organy poczyniły wadliwe ustalenia w tej kwestii.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.