VII SA/Wa 2723/22

VII SA/Wa 2723/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2022r., w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] Willi P. R. położonej przy ul. [...] w [...]; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz A. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A.C. (skarżący) pismem z 24 listopada 2022 r., przywołując art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), złożył skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], w zakresie w jakim dotyczy ono włączenia karty adresowej budynku zlokalizowanego na działkach ew. nr. [...] przy ul. [...] w M., pow. [...] do gminnej ewidencji zabytków.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: ustawa) w zw. z § 18 i 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej: rozporządzenie), polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez:
- bezpodstawne i dowolne uznanie przedmiotowego budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy;
- umieszczenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy spełnia on przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia;
- umieszczenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez zawiadomienia o tym fakcie właściciela nieruchomości.
Wskazał także na możliwe naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, polegające na tym, że przedmiotowy budynek został wyznaczony przez organ bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Wywodząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] budynku przy ul. [...] w załączniku "Wykaz zabytków nieruchomych" do Zarządzenia oraz wyłączenie ze zbioru karty adresowej tego budynku oraz jej uchylenie. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie.
Uzasadniając skargę A.C. wskazywał, że jest właścicielem nieruchomości, na której położony jest budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków miasta [...]. Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wystąpił do Starosty [...] z wnioskami o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach ew. nr. [...]przy ul. [...]w M. oraz na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] w tej samej lokalizacji.
Postanowieniami z 4 listopada 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku i budowy budynku na ww. działkach.
Skarżący akcentował, że zaskarżonym zarządzeniem, do gminnej ewidencji zabytków włączono kartę ewidencyjną budynku, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia przysługującego mu prawa własności, bowiem objęcie budynku ochroną konserwatorską oznacza władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Podkreślał więc, że charakter prawny czynności włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowił przedmiot licznych kontrowersji wśród przedstawicieli orzecznictwa. Zgodnie z aktualnym, przeważającym poglądem sądów administracyjnych jest to czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18.05.2021 r.,11 OZ 218/21, LEX nr 3175377).
Wskazując na naruszenie prawa materialnego skarżący zaznaczył, że kwestionuje zasadność umieszczenia przez Burmistrza Miasta [...] w gminnej ewidencji zabytków budynku, stanowiącego własność skarżącego. Przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że budynek został wybudowany pod koniec XIX w. niemniej jednak data powstania nie może stanowić jedynej podstawy dla uznania nieruchomości za zabytek i w konsekwencji tak radykalnego ograniczenia właściciela w jego uprawnieniach. Okoliczności wydania zaskarżonego zarządzenia wskazują, że jego celem nie była rzeczywista ochrona obiektu stanowiącego zabytek w myśl przywołanej ustawy, a jedynie próba wstrzymania inwestycji pod tym samym adresem. Skarżący zauważał, że zaskarżona czynność (umieszczenie karty ewidencyjnej budynku w ewidencji) nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu, które uzasadniałaby takie a nie inne rozstrzygnięcia. Szeroko podnoszone są zaś zastrzeżenia co do konstytucyjności tej procedury, jak również skutków umieszczenia karty ewidencyjnej w gminnej ewidencji. Tym bardziej działania organu (Burmistrza) powinny być przejrzyste i udokumentowane odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami.
W stanie faktycznym sprawy przedmiotowy budynek poza wspomnianym wiekiem nie przedstawia jakichkolwiek walorów naukowych czy też historycznych lub artystycznych, których zachowanie z uwagi na interes publiczny uzasadniałoby ograniczenie uprawnień właściciela i w konsekwencji wstrzymanie inwestycji. Budynek był w przeszłości wielokrotnie modernizowany przez poprzednich właścicieli, w wyniku czego zmieniono bryłę budynku, jego wygląd, a także układ i wyposażenie pomieszczeń wewnątrz, doprowadzając do tego, że w chwili obecnej nie przedstawia on żadnych cech wartych zachowania.
Zdaniem skarżącego, istotne kontrowersje wzbudzają okoliczności wydania zaskarżonego aktu. Mianowicie został on wydany w dniu [...] września 2022 r., a więc już po tym, jak skarżący wystąpił o pozwolenie na jego rozbiórkę i budowę. Jednocześnie organ nie zawiadomił wnioskodawcy zarówno o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków, jak również o dokonaniu tego wpisu. Koincydencja czasowa obu zdarzeń budzi uzasadnione wątpliwości co do zasadności i legalności działań Burmistrza Miasta [...], w szczególności gdy pod uwagę weźmie się fakt, że przedmiotowy budynek nie został uznany za zabytek ani w poprzedniej ewidencji gminnej z dnia 13 sierpnia 2014 r. (zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...]), ani w uchwale nr XXXI/375/18 Rady Powiatu Mińskiego z dnia 18 października 2018 r. w sprawie uchwalenia "Programu Opieki nad Zabytkami dla Powiatu Mińskiego na lata 2019-2022" (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 31 października 2018 r. poz. 10412), ani w końcu w uchwalonym MPZP - uchwała Nr XLV.442.2018 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 19 października 2018 r., poz. 9935), w którym to obszar, na którym znajduje się budynek oznaczony został symbolem [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (por. § 15 uchwały)
Niezależnie od wcześniejszych uwag, skarżący zasygnalizował też możliwe uchybienie przez Burmistrza Miasta [...] wymogowi z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy, zgodnie z którym przepis ten nakłada na organ prowadzący ewidencję obowiązek działania w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W stanie faktycznym brak informacji o tym, aby włączenie karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jedyny dokument jaki dokumentuje wydanie zaskarżonego zarządzenia stanowi plik w formacie pdf. umieszczony w systemie teleinformatycznym Biuletynie Informacji Publicznej urzędu w zakładce "rejestry, ewidencje, archiwa". Z treści tego dokumentu nie wynika, aby wyznaczenie zabytków przez Burmistrza do ewidencji poprzedzone było porozumieniem z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Brak ten skutkować powinien uznaniem, że budynek nie zalicza się do kategorii "innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków" zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy i również z tego powodu włączenie karty ewidencyjnej do gminnej ewidencji zabytków uznać należy za dokonane bez podstawy prawnej.
Reasumując, zdaniem skarżącego, okoliczności wydania zaskarżonego aktu wskazują na całkowitą dowolność organu przy jego wydawaniu, która doprowadziła do istotnych, a zarazem bezpodstawnych ograniczeń jego uprawnień jako właściciela. W zaistniałym stanie faktycznym nie można było dokonać wpisu obiektu, który nie został zakwalifikowany jako zabytek, bez ustalenia bądź analiz czy badań w tym przedmiocie. Przeciwne stanowisko jest niezgodne z treścią art. 3 pkt 1 ustawy. Dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu przy ul. [...] stanowiło zatem całkowicie dowolne i arbitralne działanie organu.
Przy piśmie z 12 grudnia 2022 r. A.C. złożył kserokopie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1992 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa siedleckiego domu K. Rudzkiego przy ulicy [...] (dawna ulica [...]) oraz decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 1993 r. uchylającej decyzję wojewódzkiego organu konserwatorskiego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz zauważał, że skarżący nie dochował terminu do jej wniesienia. Termin na wniesienie skargi w tej sprawie rozpoczął bieg od dnia publikacji zaskarżonego zarządzenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej miasta [...]. Zaskarżone zarządzenie zostało opublikowane w zakładce: Zarządzenia Burmistrza Miasta, VIII Kadencja 2018 - 2023, w dniu 15 września 2022 r. Zatem wynikający z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin na wniesienie skargi upływał w dniu 17 października 2022 r.
Organ zaznaczył przy tym, że nie posiada informacji, kiedy skarżący wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działkach ewid. nr [...], a wydane w dniu [...] września 2022 r. skarżone zarządzenie nie miało żadnego związku z toczącymi się przed organem architektoniczno-budowlanym postępowaniami. Do chwili obecnej Burmistrz pismem z 5 października 2022 r. został zawiadomiony jedynie o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym" na wymienionych wyżej działkach (data otrzymania zawiadomienia: 5 października 2022 r.).
W przypadku poddania merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, Burmistrz wywodził, że skarga powinna podlegać oddaleniu. Argumentował, że budynek przy ul. [...] został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W myśl zatem art. 22 ust. 5 ustawy oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia, karta adresowa ww. budynku została włączona do gminnej ewidencji zabytków, zaskarżonym zarządzeniem. Zgodnie z ustawą, jak i aktem wykonawczym do niej, burmistrz w odniesieniu do zabytków, ujętych w wojewódzkiej ewidencji, nie jest zobligowany do przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do gminnej ewidencji. Jest to czynność materialno-techniczna sprowadzająca się do ustaleń, czy dana nieruchomość została uprzednio ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ustawodawca nie pozostawił swobody organowi gminy, w kwestii wpisu takiej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.
Burmistrz zauważał przy tym, że zaskarżone zarządzenie zastąpiło w całości uprzednio obowiązujące zarządzenie Nr [...]Burmistrza Miasta [...] z [...]sierpnia 2013 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta [...]. Prace nad aktualizacją zarządzenia z 2013 r. rozpoczęły się w marcu 2021 r., kiedy to organ gminy robił rozeznanie w zakresie kosztów aktualizacji gminnej ewidencji zabytków. Na wniosek Burmistrza Miasta [...] Agencja Obsługi Nieruchomości, Konsulting, E. .K. wykonała i przekazała do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2021 r. dwa egzemplarze aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków dla miasta [...]. Po otrzymaniu ww. aktualizacji Burmistrz pismem z 19 stycznia 2022 r. wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanym dalej również "Konserwatorem", o stosowne uzgodnienie w zakresie gminnej ewidencji zabytków miasta [...]. W przekazanych przez Burmistrza Miasta, Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, do uzgodnienia kartach adresowych zabytków nie było karty dla budynku przy ul. [...]. Odpowiadając na ww. pismo Burmistrza Miasta, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z 31 marca 2022 r. nakazał dokonać korekt w kilku przekazanych kartach adresowych zabytków oraz zwrócił uwagę na to, iż "W przedłożonym zbiorze nie uwzględniono części zabytków ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w związku z powyższym należy wykonać karty adresowe dla następujących obiektów: - [...] d. [...], willa, 1880, dz. ew. nr [...] obr. [...]". Burmistrz Miasta, występując ponownie o uzgodnienie gminnej ewidencji zabytków miasta [...], pismem z 18 maja 2022 r. dostosował się do wytycznych Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał karty adresowe zabytków wraz z ich wykazem. W dniu 8 lipca 2022 r. Konserwator zaopiniował pozytywnie przedłożony wykaz obiektów proponowanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oraz zbiór kart adresowych. Wykaz zabytków nieruchomych do zarządzenia jest tym samym wykazem, który został zaopiniowany przez Konserwatora w dniu 8 lipca 2022 r.
Burmistrz zaznaczył przy tym, że organ prowadzący gminną ewidencję zabytków nie może polemizować czy daną nieruchomość uprzednio wpisaną do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ująć w gminnej ewidencji. Jego działanie w tej materii opiera się bowiem na automatyzmie. Kwalifikacja obiektu będącego przedmiotem sprawy do objęcia wpisem w ewidencji zabytków, w tym ocena walorów historycznych i wartości kulturowej, została zatem dokonana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na etapie wpisu do ewidencji wojewódzkiej. Jak wynika z pisma Konserwatora z dnia 12 grudnia 2022 r. "Dokumentację ewidencyjną w postaci tak zwanej białej karty zabytku architektury i budownictwa dla tego obiektu sporządzono w maju 1986 roku. Powyższa dokumentacja zawiera informacje historyczne, opisowe, konserwatorskie, plany sytuacyjne i rzuty obiektu oraz serwis fotograficzny, a także informacje dotyczące bibliografii i archiwaliów.". Tym samym, usunięcie zabytku będącego przedmiotem tej sprawy z ewidencji gminnej może nastąpić tylko w wyniku usunięcia tego obiektu z ewidencji wojewódzkiej, a do badania cech obiektu w kontekście spełniania przez niego warunków ujęcia w ewidencji wojewódzkiej właściwy pozostaje Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków.
W replice na odpowiedź na skargę Burmistrza Miasta [...] A.C. wyjaśniał, że o zaskarżonej czynności dowiedział się dopiero po przeczytaniu uzasadnień postanowień Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki i budowy budynku przy ul. [...]. Wcześniej nie zaistniały przesłanki uzasadniające potrzebę sprawdzania BIP Urzędu Miasta. Organ zaś zaniechał zawiadomienia właściciela zabytku o włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji.
Na rozprawie pełnomocnik organu przedłożył kopię nieostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 31 lipca 2023 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynku willi mieszkalnej, położonego przy ul. [...] ( [...]) w M., na terenie działek ewidencyjnych o nr [...], obręb [...], wnioskując o dopuszczenie jako dowód w niniejszej sprawie.
Sąd postanowił wnioskowany dokument dopuścić jako dowód, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do najdalej idącego wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, którego zamiarem było postulowane odrzucenie skargi, Sąd wskazuje na konstytucyjne gwarancje prawa do sądu, które obejmują przede wszystkim prawo do uruchomienia postępowania przed sądem i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia przez sąd. Prawo to nie ma bezwzględnego i absolutnego charakteru, niemniej jednak Sąd podkreśla, że kwestia terminu do wywiedzenia skargi w sprawach związanych z ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, stanowiąca pochodną zagadnienia charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest w aktualnym orzecznictwie wykładana w sposób niejednolity. W postanowieniu z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy poglądów w tym aspekcie zauważając, że zgodnie z pierwszym poglądem, działania takie należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21 oraz z 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Zgodnie z drugim poglądem, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16). Powyższe zauważenie jest istotne w kontekście dochowania terminu do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że uchybienie terminu nie wiąże się z obligatoryjnym odrzuceniem skargi. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że istnieją podstawy do uznania, iż zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu. Po pierwsze, Burmistrz Miasta [...] wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków, którego załącznikiem był wykaz zabytków nieruchomych z terenu Miasta. W zasób ewidencyjny, pod numerem 95, została włączona karta adresowa zabytku, opracowana w maju 2022 r., pn. "Willa [...]" przy ul. [...] w M.czas powstania 1880 r., którego właścicielami i użytkownikami byli: J. F., J.M., S. G., obecnie zaś budynek jest własnością PPHU "AS" A.C. – firmy deweloperskiej działającej na rynku mieszkaniowym w M.. Powyższe mogło wywołać przeświadczenie strony skarżącej, że jest to czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i taką też podstawę skarżący wskazał w skardze wniesionej do tut. Sądu, informując, że o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków dowiedział się z postanowień Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 listopada 2022 r. Skargę zaś złożył nie przekraczając terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W świetle powyższego, wobec istotnych wątpliwości co do charakteru działań organu, jak i terminu dla wywiedzenia skargi, Sąd uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi złożonej w niniejszej sprawie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd podkreśla, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta [...] podjęte zostało na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do tych przepisów wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Zaskarżone zarządzenie w swej treści nie wykazuje szczegółowej podstawy dla ujęcia poszczególnych zabytków umieszczonych w wykazie zabytków nieruchomych, stanowiącym załącznik do zarządzenia. Z argumentacji organu wynika natomiast, że podstawą włączenia do gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w M.był art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina, powołując się na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z 12 grudnia 2022 r. zauważa, że ww. nieruchomość figuruje w ewidencji zabytków województwa mazowieckiego. W piśmie tym, które zostało włączone w akta sprawy, zaznaczono, że dokumentację ewidencyjną w postaci tak zwanej białej karty zabytku architektury i budownictwa dla obiektu sporządzono w maju 1986 r., która została włączona w 1986 r. do ewidencji województwa mazowieckiego. Organ nie posiada informacji na temat czasowego wyłączenia obiektu z przedmiotowej ewidencji.
Przyjmując zatem, że podstawą ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków był art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy, zauważyć trzeba, że przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, przewidują swoistą procedurę weryfikacyjną wpisów do rejestru gminnego. W myśl § 18 ust. 1 tego rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. W świetle § 18a ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza nową kartę adresową zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym.
Jak stanowi § 18b ust. 1 rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem.
Kierując się powyższymi unormowaniami, jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta [...] zweryfikował opracowanie sporządzone na potrzeby ewidencji wojewódzkiej w maju 1986 r. i jednocześnie – w drodze porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - zlecił wykonanie aktualnego opracowania, którego efektem jest karta adresowa zabytku sporządzona 11 maja 2022 r. Nowa karta zawiera aktualny opis stanu zachowania budynku przy zauważeniu, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególna formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z akt przedłożonych Sądowi nie wynika jednakże, by o okoliczności przystąpienia do sporządzania, a następnie samej czynności sporządzenia nowej karty adresowej zabytku zawiadomieni zostali właściciele tego budynku. Powyższe naruszenie procedury sporządzenia nowej karty adresowej zabytku, w ocenie Sądu, świadczy o istotnej wadliwości zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2022 r. w zakresie ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
W tym miejscu Sąd uznał za uzasadnione odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału, postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
Brak zapewnienia współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. tego rodzaju gwarancji świadczy, w ocenie Sądu, o zaistnieniu uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia tej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] przyjętej Zarządzeniem Burmistrza z [...] września 2022 r. Przedłożona przez organ decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydana w dniu 31 lipca 2023 r. pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takim przypadku sąd orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 tej ustawy).
Wobec powyższych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że zarządzenie nr [...]Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej włączenia do gminnej ewidencji zabytków budynku – Willa P. R., położonego przy ul. [...] w M., zostało wydane z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).