VII SA/WA 271/07

VII SA/Wa 271/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Mirosława Kowalska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi spółki "[...]" sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., odmówił inwestorowi [...] Sp. z o.o. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. (dz. nr ew. [...] w obrębie [...]).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestor [...] Sp. z o.o. wnioskiem złożonym w dniu 21 lipca 2006 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W., na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...].
W trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowej inwestycji stwierdzono niezgodności obiektu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki w zakresie:
- lokalizacji i ilości miejsc parkingowych (nie wykonano części miejsc parkingowych przewidzianych planem zagospodarowania działki a część działki przewidzianą pod miejsca parkingowe ogrodzono ogrodzeniem wewnętrznym od pozostałej części i na tej części zgromadzono materiały budowlane);
- lokalizacji terenów zielonych;
- lokalizacji wjazdu na posesję.
Zdaniem organu powyższe odstępstwa wykonane zostały bez dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ stwierdził, że na w/w nieruchomości wybudowano obiekt - wiatę nie objętą decyzją o pozwoleniu na budowę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał ponadto, iż inwestor nie usunął wszystkich braków w złożonym wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji określonych w wezwaniu z dnia 28 sierpnia 2006 r.
Organ I instancji podniósł również, iż postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr-[...], wymierzono inwestorowi karę w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości określonych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. złożyła [...] Sp. z o.o.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zarzuty przedstawione w zaskarżonej decyzji są również przedmiotem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., w sprawie wymierzenia kary, na które to złożyła w dniu 26 września 2006 r. zażalenie.
Strona skarżąca oświadczyła, iż zapewniła odpowiednią ilość miejsc parkingowych w stosunku do współczynnika przyjętego w decyzji wydanej przez Wydział Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 1998 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja nakładała obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych, według wskaźnika 30 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej dla biur i handlu.
Odnosząc się do kwestii pobudowania ogrodzenia, [...] Sp. z o.o. wskazała, iż jako właścicielowi całości nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] oraz [...] z obrębu [...] przysługiwało prawo pobudowania ogrodzenia wewnętrznego, które nie jest usadowione od strony drogi, bez wymaganego zgłoszenia czy też pozwolenia.
Skarżąca podniosła nadto, iż tereny zielone, zlokalizowane na nieruchomości przy ul. [...] w W., wykonane są zgodnie z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] września 1998 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a podczas rozmieszczania zieleni na przedmiotowej nieruchomości uwzględniono fakt, że ulica [...], przy której jest zlokalizowany budynek biurowy, jest drogą wojewódzką z bardzo intensywnym ruchem pojazdów osobowych i ciężarowych.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego zjazdu na teren działki nr ew. [...] z ul. [...], strona skarżąca wskazała, iż był on wykonany odrębnie, zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym z sierpnia 2005 r., który został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Dróg Miejskich oraz przez Inżyniera Ruchu [...].
Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonej w zaskarżonej decyzji dotyczącej pobudowania wiaty, inwestor oświadczył, że jest to jedynie zadaszenie przylegające do wysokiego ogrodzenia chroniącego teren budynku biurowego przed uciążliwym hałasem, dobiegającym z sąsiedniej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie dokonał pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało uchybienie dyspozycji zawartej w przepisach art. 7 i 77 k.p.a.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w protokole kontroli obowiązkowej znajduje się zapis, iż istotnych odstępstw od projektu odnośnie budynku nie stwierdzono. Stwierdzone przez organ I instancji odstępstwa dotyczą jedynie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu.
Organ II instancji podniósł, iż w aktach sprawy brak jest projektu, co uniemożliwia na etapie postępowania odwoławczego ustosunkowanie się do tych zarzutów.
Również, w ocenie organu odwoławczego, w tym zakresie niemożliwa jest analiza zarzutów podniesionych w odwołaniu, iż stwierdzone odstępstwa nie naruszają postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1998 r., Nr [...].
Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W ocenie skarżącej organ odwoławczy posiadał wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy informacje i dokumenty.
Ponadto Spółka wskazała, iż po otrzymaniu decyzji organu I instancji, odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie, usunęła wiatę wzniesioną na czas budowy oraz przywróciła pierwotnie zaprojektowaną lokalizację miejsc parkingowych.
[...] Sp. z o.o. nadto podniosła, iż poza zakresem badania organów obu instancji, powinna pozostawać kwestia lokalizacji zjazdu, gdyż jego budowa była objęta odrębnym pozwoleniem na budowę, a wykonanie ogrodzenia wewnątrz działki nie jest reglamentowane przepisami prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Podstawą materialnoprawną decyzji kontrowanej w niniejszym postępowaniu jest przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92).
Konieczność zaś przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji.
Często bowiem wystarczającym do ustalenia nieznanej, a ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, jest podjęcie we własnym zakresie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do ustalenia tego faktu i zwrócenie się o tę informację do organu I instancji, a zakres tych działań niewątpliwie nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego.
W tym miejscu należy odnieść się do zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz stwierdzić, że organ odwoławczy niezasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy.
Podstawą bowiem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak wynika z zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, była wyłącznie kwestia, iż brak jest w aktach sprawy projektu zagospodarowania działki lub terenu, zatem w ocenie organu nie jest możliwa kontrola zaskarżonej decyzji organu I instancji, jak również ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od kontrolowanej decyzji I-instancyjnej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy, w ramach swoich kompetencji, korzystając z przepisu art. 136 k.p.a., mógł zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], aby ten uzupełnił dokumentację przedmiotowej sprawy. Nie była to w żadnym przypadku kwestia, która wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady prawa administracyjnego wyrażone w art. 7 k.pa. oraz art. 77 k.p.a., które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.