VII SA/Wa 2698/21

VII SA/Wa 2698/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2048/22 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 50 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E S, B M, G P i I L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 2698/21
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO") na podstawie art. 127 § 3, art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) po rozpatrzeniu wniosku IL, G P, H S, J W, M D, K D, M B, D B, M K, A K, B M, H J, T J, P W, D W oraz E S o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z [...]listopada 2020 r.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] marca 2010 r. Burmistrz Miasta J. wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , na terenie działki nr ew. [...]w obr. [...], położonej w rejonie Al. [...] w [...]. Następnie pismem z 18 listopada 2010 r. I L, A P, G P, H S, J W, W W, M D, K D, M B, D B, J W, A W, A W, M W, E K, A K, M K, D B, K M, W M, M K, A K, H K, B M, H J, T J, J J, J J, P W, D W, Pan W M, W G L oraz E S zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza miasta [...] z [...]marca 2010 r., nr [...]. Z uwagi na to, że nie wszystkie osoby wykazały, że mają interes prawny w przedmiotowej sprawie, SKO odmówiło osobnym orzeczeniem wszczęcie przedmiotowego postępowania w stosunku do: J W, A W, A W, M W, M K, K, A K, D B, K M, W M, H K, J J i J J. Następnie SKO decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza miasta [...] z [...] marca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...]lutego 2012 r.
Po rozpatrzeniu skargi E S, A P, B M i I L, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2359/12, uchylił ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , nakazując jednocześnie organowi, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, prawidłowo określić krąg osób, które mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego i którym przysługiwałby status strony w postępowaniu nieważnościowym i w zależności od wyników tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcia procesowe. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r. SKO, uwzględniając ww. wyrok WSA w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...]marca 2010 r., nr [...].
W wyniku rozpatrzenia wniosku z 23 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z [...] września 2017 r., utrzymało w mocy własną decyzję z [...]lutego 2015 r. Następnie wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2943/16 WSA w Warszawie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]września 2016 r. i z [...]lutego 2015 r.
Decyzją z [...]listopada 2020 r. znak: [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...]nr [...]z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. 22 grudnia do organu wpłynął wniosek I L, A P, G P, H S, J W, W W, M D, K D, M B, D B, J W, A W, A W, M W, E K, A K, M K, D B, K M, W M, M K, A K, H K, B M, H J, T J, J J, J J, P W, D W oraz E S o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] listopada 2020 r. We wniosku zarzucono Burmistrzowi Miasta [...]brak wykazania dopełnienia obowiązku zawiadomienia zarówno w zakresie podstawowym, jak i zawiadomienia w sposób zwyczajowy. Zarzucono również naruszenie art. 52, 53, 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez brak określenia w decyzji granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających, nieprzeprowadzenie analizy odziaływania oraz naruszenie art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa OOŚ"). Po jego rozpoznaniu SKO decyzją z [...]października 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne rozstrzygnięcie z [...]listopada 2020 r.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz wyłącznie skontrolowanie, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W toku przeprowadzonego postępowania, odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał za niedopuszczalny zarzut dotyczący nie wyjaśnienia czy dopełniony został obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w tym w sposób zwyczajowo przyjęty. Z akt sprawy wynika, że pismem z 15 maja 2009 r. organ zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Pismo to zostało doręczone stronom postępowania oraz podane do publicznej wiadomości. SKO wskazało także, że przy wydawaniu zaskarżonej nie naruszono przepisów art. 52, 53 i 54 u.p.z.p. i została ona wydana zgodnie z przepisami przedmiotowej ustawy. Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący braku określenia w decyzji granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających, należy bowiem wskazać, że załącznik do decyzji stanowi mapa terenu z zaznaczonymi granicami lokalizacji inwestycji. Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowa inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 - Dolina środkowej [...] , a obszar ten znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zatem zaskarżona decyzja nie narusza art. 96 ust. 1 i 2 ustawy OOŚ. W związku z powyższym, organ stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]marca 2010 r., nr [...] nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E S, B M, I L, G P, domagając się jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 52, art. 53 oraz art. 54 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez Burmistrza Miasta [...]decyzji nr [...], tj. w dniu [...]marca 2010 r. poprzez ich niezastosowanie,
- art. 96 ust. 1 i 3 ustawa OOŚ- poprzez ich niezastosowanie,
- § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 marca 2010 r. - poprzez ich niezastosowanie.
- art. 2 Konstytucji RP,
- zasady praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego),
- zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.),
- zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.),
- zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.),
- zasady uwzględniania z urzędu przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2021r. znak: [...], utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2020r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...]z dnia [...] marca 2010r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na terenie działki nr ew. [...]w obr. [...], położonej w rejonie Al. [...]w [...].
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.
W tym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma wada rozstrzygnięcia określona jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. II OSK 513/21. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).
Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.
Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego pa
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 30 marca 2010r.) -dalej: u.g.n. Natomiast jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są miedzy innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Na gruncie powyżej przywołanych przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym cechami charakterystycznymi dla inwestycji celu publicznego są: jej zakres, to jest określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym oraz to, czy cel danego zamierzenia stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Posiada zatem status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Stanowi więc inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19; wyroki WSA w Krakowie z 5 czerwca 2020 r., II SA/Kr 1534/19; z 13 maja 2021 r., II SA/Kr 223/21).
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Przy czym jak wynika z ust. 1a przywołanej wyżej normy prawnej, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej, a także do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania, a co za tym idzie ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego należało ustalić w drodze decyzji administracyjnej.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wszczyna się na wniosek inwestora, którego niezbędne elementy określa ust. 2 przywołanego przepisu. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1 u.p.z.p). Przepis art. 53 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W sprawie niniejszej takie zawiadomienie nastąpiło poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta, na stronie internetowej tego Urzędu oraz w rejonie inwestycji.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje wydawane w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego podlegają stosownym uzgodnieniom, w przypadkach określonych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto, jak wynika z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Podkreślenia wymaga również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, co oznacza, że organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p). Przy czym, stosownie do treści powołanego wyżej art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. organ prowadzący to postępowanie ma jednak obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Powyższe dotyczy między innymi obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.
Stosownie do treści art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,dalej "u.p.z.p.", organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązkiem organu jest zatem m.in. dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.i.o.ś. w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane, zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). W związku z tym, że przedmiotem kontroli sądowej była prawidłowość postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, odwołać należy się do przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego, które to przepisy określają parametr mocy promieniowanej izotropowo inwestycji oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, kwalifikujący dane zamierzenie jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8).
Nadto przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ww. ustawy stanowił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1.
Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: pkt. 7) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:
nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 20.000 W;
Zgodnie natomiast z przepisem § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: pkt 8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:
nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.
Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 roku, sygn. akt II OSK 104/13 oraz z 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt II OSK 2706/13).
Jednocześnie zdaniem organu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt II OSK 2706/13, oraz z 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15).
Jak wykazał organ po dokonaniu analizy akt sprawy - przedmiotowa stacja bazowa wyposażona będzie w anteny skierowane w trzech różnych kierunkach (azymut 69°, 189° i 309°, po dwie anteny w danym kierunku). Każda z anten skierowana w danym kierunku będzie miała równoważną moc promieniowania izotropowo wynoszącą 4967 W (antena BSA 001) i 1393 W plus 1517 W (antena BSA002). Po zsumowaniu mocy anten skierowanych w danym kierunku moc promieniowania wyniosłaby maksymalnie 7.877 W. Zważywszy na to, że tilt maksymalny wynosi odpowiednio 6° i 8°, obniżenia wiązek dla ww. tiltów (nawet w odległości 300m) osiągną poziomy niedostępne dla ludności.
Konkludując, ustalenie, czy przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie wymaga żadnego "procesu dowodzenia", lecz prawnej oceny parametrów inwestycji podanych przez inwestora pod kątem podpadania pod przepisy powołanego rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa i wskazania, która to norma została w taki kwalifikowany sposób naruszona. Ogólne odwoływanie się do naruszeń prawa jest w przypadku takiego postępowania jak niniejsze, niedopuszczalne.
Ponownego podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja zapadła w ramach postępowania nieważnościowego, a należy pamiętać, że kwestia interpretacji ww. przepisów rozporządzenia nie jest jednolita. Tytułem przykładu można wskazać na orzeczenia, w których NSA jednoznacznie odwołuje się do wykładni literalnej § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, a więc konieczności wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (wyroki z 17 lutego 2017 r. II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r. II OSK 1194/17; z 12 października 2021 r. II OSK 2124/18; z 12 stycznia 2021 r. III OSK 3455/21; z 23 listopada 2021 r. III OSK 4390/21; z 7 grudnia 2021 r. III OSK 682/21 oraz z 11 stycznia 2022 r. III OSK 7423/21). Nie można w ramach postępowania nieważnościowego gdy prezentowana jest także odmienna interpretacja tych przepisów uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa w opisywanym zakresie. Jest bowiem powszechnie przyjmowane, że o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy, gdy chodzi o przepis, który może stanowić podstawę do rozbieżnej wykładni.
Sąd przy tym podkreśla, że nie wypowiada się za żadną z dwóch możliwych wykładni powołanego przepisu, gdyż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozważanie tego nie jest konieczne. Istotne jest bowiem w tego rodzaju sprawie jedynie to, że powołany przepis jest interpretowany w różny sposób, co powoduje, że Sąd musi tę kwestię brać pod uwagę, a także co należy zaznaczyć, zobowiązany jest dokonać oceny czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia jednej z tych możliwych wykładni.
Mając na uwadze stan faktyczny sprawy i biorąc pod uwagę, że w celu określenia maksymalnej mocy promieniowania, organy dokonały analizy po zsumowaniu mocy anten skierowanych w danym kierunku, uprawniony jest wniosek , że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej.
Nadto z akt sprawy wynika natomiast, że przedmiotowa inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 - Dolina środkowej [...] – Informacja Referatu Zamówień Publicznych i Ochrony Środowiska). Brak więc jest , w ocenie Sadu, uzasadnionych przyczyn dla przyjęcia, że decyzja Burmistrza Miasta [...]Nr [...]z dnia [...]marca 2020r.,naruszała i to w stopniu rażącym, przepis art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania, np. właścicielki działki nr ew. [...]przy ul. [...] i braku zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania i zapewnienia jej udziału w postępowaniu, Sąd wyjaśnia, że w warunkach niniejszej sprawy nie mógł uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2943/16, nie można także organowi zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ bowiem wyczerpująco rozważył całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Na zakończenie powyższych rozważań, należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Konkludując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , że decyzja Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]marca 2010r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U 2022r., poz.329).