VII SA/Wa 269/25

VII SA/Wa 269/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marcin Maszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 § 1 pkt 4. art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. J. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2024 r. nr 1708/OPO/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 30 grudnia
2024 r. nr 1708/OPO/2024, uchylająca w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 7 października 2024 r.
nr 344/BIA/PB/2024/X i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania.
Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.
Prezydent decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 410/2023 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił A. J. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") pozwolenia na budowę
6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na
dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. m.st. W.
W dniu 30 kwietnia 2024 r. A. R.-J. oraz S. M. J. (dalej: "wnioskodawcy") wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.").
W związku z tym, postanowieniem z dnia 13 maja 2024 r., Prezydent wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzję Prezydenta z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 410/2023.
Decyzją z dnia 7 października 2024 r. nr 344/BIA/PB/2024/X Prezydent odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 410/2023.
W ocenie organu I instancji, sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia
w zabudowie działki wnioskodawców nr ew. [...] z obrębu [...] (obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie wychodzi poza granicę terenu inwestycji) ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia
12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t."), albowiem:
a) projektowana inwestycja nie ogranicza zabudowy na działce
w odległościach, o których mowa w przywołanym przepisie, ściany bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowane są minimum 3m, a z otworami minimum 4m od granicy z działkami sąsiednimi (§ 12 r.w.t.),
b) nie ogranicza naturalnego doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się na działce wnioskodawców (§ 13 r.w.t.),
c) nie wpływa na nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu, szkole oraz pokoi mieszkalnych
w odniesieniu do budynku zlokalizowanego na działce wnioskodawców (§ 60 r.w.t.),
d) nie ogranicza dojazdu do działek budowlanych i do budynku wnioskodawców (§ 14 r.w.t.),
e) realizowana inwestycja nie ma wpływu na usytuowanie, wszystkie miejsca postojowe zrealizowane będą na własnej działce w stosownych odległościach, co nie wywiera jakiegokolwiek oddziaływania na sąsiednie działki w tym dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (§ 18-21 r.w.t.),
f) nie ma wpływu na usytuowanie miejsc do gromadzenia i segregacji odpadów na działkach sąsiednich (§ 22 i 23 r.w.t.),
g) projektowana inwestycja pozostaje bez wpływu na uzbrojenie techniczne zabudowanej działki nr [...] z obrębu [...], (§ 26, § 28-30 r.w.t.),
h) odległość projektowanego budynku wraz ze ścianami ograniczającymi rozprzestrzenienia ognia od istniejącego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] budynku nie wpływa na oddziaływanie projektowanej inwestycji w tym zakresie na wspomnianą działkę (§ 271-273 r.w.t.).
Organ I instancji podkreślił, że brak oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie został wyjaśniony w dokumentacji projektowej, a zgodnie
z przepisami prawa budowlanego, za prawidłowe wykonanie projektu w sposób zapewniający spełnienie norm wymaganych przepisami, odpowiada projektant.
Prezydent dostrzegł, że wnioskodawcy swój interes prawny wywodzi z faktu, że są bezpośrednim sąsiadem inwestycji objętej postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę, dalej wskazuje, że interes prawny wynika z art. 140 i art. 144 k.c. wskazując na uniemożliwienie lub znaczne utrudnienie przejazdu do nieruchomości wnioskodawcy w trakcie realizacji jak i po zakończeniu budowy, poprzez wzmożony ruch pieszych i pojazdów, powstawanie nadmiernego hałasu oraz powstania przenoszenia się pyłu budowlanego. W związku z tym przypomniano, że kwestia uciążliwości i obniżenia komfortu życia związanego z projektowanym budynkiem zaliczana jest do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi jedynie określone roszczenia cywilnoprawne.
Odnosząc się do sygnalizowanej przez wnioskodawców konieczności zapewnienia miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, organ I instancji podniósł, że zatwierdzona dokumentacja budowlana jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru X-71 - część I, w gminie Warszawa-Białołęka przyjętego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Białołęka nr XLII/552/01 z 25 maja 2001 r., w zakresie § 11 ust. 5 pkt 6.1 mówiącym, że jedno miejsce parkingowe w zabudowie jednorodzinnej powinno odpowiadać 1 lokalowi, nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej budynku.
W projekcie każdy z lokali ma powierzchnię użytkową 118,22 m2, co odpowiada
2 miejscom parkingowym na lokal. Inwestycja składa się z 6 dwulokalowych budynków, co przekłada się na 24 znajdujące się na terenie inwestycji miejsca parkingowe. Prezydent wyjaśnił następnie, że sporna inwestycja nie znajduje się na terenie Natura 2000 oraz nie została zakwalifikowana na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 62). Ponadto spełnia wymagania planu miejscowego w zakresie § 11 ust. 2 pkt 10 dotyczącym zachowania min. 40% powierzchni biologicznie czynnej oraz min. 80% wskazanych na rysunku planu.
Z kolei odnośnie do możliwego spadku ciśnienia wody, wskazał, że za przyłączenie inwestycji do sieci wodociągowej odpowiada gestor sieci, a na etapie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor musi jedynie wskazać możliwość podłączenia projektowanej inwestycji z istniejącą siecią. Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że sporna zabudowa nie oddziałuje na możliwość zabudowy sąsiednich działek budowlanych (w tym dz. nr [...] z obrębu [...]).
Wnioskodawcy złożyli w dniu 25 października 2024 r. dwa tożsame odwołania od ww. decyzji organu I instancji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r. poz. 725; dalej: "Pr.b."), w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 Pr.b. poprzez uznanie, iż należące do nich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym nie przysługuje im status strony
w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę,
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania
i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie wszechstronnego rozpoznania niniejszej sprawy, a także podnoszonych przez nich argumentów, co skutkowało wadliwym uznaniem, że ich nieruchomość, a także nieruchomość, której jesteśmy współwłaścicielami tj. działki o nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W., nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co skutkowałoby posiadaniem statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę,
c) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r.
i tym samym uznanie, iż należące do nich nieruchomości nie znajdują się
w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym nie przysługuje im status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
Wnioskodawca zażądał uchylenia ww. decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, ja również wniósł o wstrzymanie wykonalności
w/w decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. nr 1708/OPO/2024, Wojewoda uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta z dnia 7 października 2024 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawcy swoją legitymację
w zakresie posiadania interesu prawnego do występowania jako strona postępowania wywiedli z bycia właścicielami nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny oraz jako współwłaściciele nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa do ww. nieruchomości, obręb [...], przy ul. [...]
w W. Wskazał, że działka nr [...], stanowiąca prywatną drogę dojazdową została obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości wobec której została wydana decyzja z dnia 13 grudnia 2023 r. Aktualnie toczą się również inne postępowania o ustanowienie służebności przesyłu na rzecz działki nr [...] przez teren działki nr [...]. Ponadto wskazał, że skala planowanego przedsięwzięcia deweloperskiego niewątpliwie uniemożliwi lub znacznie utrudni przejazd do należącej do nich, zabudowanej nieruchomości nr [...] poprzez drogę zlokalizowaną na działce nr [...]. W szczególności za sprawą wielomiesięcznej obecności pojazdów ciężkich
i ciężkich sprzętów budowlanych, a po zakończeniu budowy poprzez wzmożony ruch pieszych i pojazdów. Realizacja inwestycji w planowanej postaci powoduje również nadmierny hałas oraz powstanie i przenoszenie się pyłu budowalnego, co również
w negatywny sposób będzie oddziaływało na należącą do niego nieruchomość.
W ocenie Wojewody, organ I instancji przystępując do wstępnego etapu rozpatrywania wniosku wznowieniowego nie zbadał prawidłowo czy przedmiotowy wniosek został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania.
Po wznowieniu postępowania organ nie wezwał wnioskodawców do sprecyzowania własnego indywidualnego interesu prawnego upoważniającego do występowania
w ww. postępowaniu w charakterze strony, poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby ograniczenie
w możliwości zagospodarowania, w tym zabudowania nieruchomości będącej ich własnością na skutek wydania spornego pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł, że na etapie postępowania odwoławczego wnioskodawcy wskazali, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę obejmuje rozbiórkę ogrodzenia wzdłuż granicy
z działką nr [...], które jest własnością współwłaścicieli nieruchomości drogowej,
nie inwestora. Podniósł, że jest to istotna ingerencja w przysługujące im prawo własności, co może wskazywać na ich interes do występowania w ww. postępowaniu w charakterze strony, do czego organ I instancji się nie odniósł.
Następnie organ odwoławczy dokonał analizy projektu budowlanego
i podniósł, że na części rysunkowej do projektu zagospodarowania terenu wyraźnie wskazano "projektowane ogrodzenie" oraz w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu znalazła się wzmianka dot. budowy ogrodzenia (str. 4A). Organ winien odnieść się w tym zakresie, wyjaśniając czy przedmiotowym zamierzeniem budowlanym objęta jest również rozbiórka oraz budowa nowego ogrodzenia oraz czy ma to miejsce w granicy działek czy wyłącznie na działce inwestora. Stosownie bowiem do art. 154 § 1 k.c., domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Jak wynika z projektu budowalnego, od strony południowej, wzdłuż granicy z działką nr [...] znajduje się stare ogrodzenie, które zostanie zdemontowane i zastąpione nowym, współczesnym. Ponadto w opisie przedmiotu zamierzenia budowlanego inwestor wskazuje,
że zagospodarowanie projektowanych posesji obejmować będzie również infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania projektowanych budynków (w tym ogrodzenie zewnętrzne oraz działowe pomiędzy budynkami, furtkę oraz bramę – zgodnie z rysunkiem PZT). Wojewoda dodał, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę, jak i nazwa zamierzenia budowlanego wskazana na projekcie, nie zawierały informacji o rozbiórce starego ogrodzenia i zastąpieniu go nowym. Natomiast wnioskodawca w odwołaniu wskazał na możliwość doznania po jego stronie szkód
w postaci usunięcia należącego do niego jak i pozostałych właścicieli nieruchomości drogowej (tj. dz. ew. nr [...]), płotu oraz znajdujących się na nim urządzeń – paneli słonecznych.
Zdaniem Wojewody, kwestia dotycząca rozbiórki ogrodzenia, który jak wskazuje inwestor w projekcie – znajduje się od strony południowej, wzdłuż granicy
z działką nr [...], a która nie została ujęta we wniosku o pozwolenie na budowę, wymaga przeanalizowania przez organ I instancji. Wątpliwości Wojewody budzi usytuowanie ogrodzenia, biorąc pod uwagę zastrzeżenia wnioskodawców wskazane w odwołaniu oraz możliwość przyznania im na tej podstawie statusu strony. Wojewoda uznał, że organ I instancji powinien mieć na uwadze, że przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie,
na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać nawet wtedy, jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.
W ocenie Wojewody, wskazane przez wnioskodawców inne okoliczności,
tj. uniemożliwianie lub znaczne utrudnienie przejazdu do należącej do nich, zabudowanej nieruchomości poprzez drogę zlokalizowaną na działce nr [...],
w szczególności za sprawą wielomiesięcznej obecności pojazdów ciężkich i ciężkich sprzętów budowlanych, a po zakończeniu budowy poprzez wzmożony ruch pieszych i pojazdów, realizacja inwestycji w planowanej postaci spowoduje również nadmierny hałas oraz powstanie i przenoszenie się pyłu budowalnego, co również w negatywny sposób będzie oddziaływało na należącą do niego nieruchomość, nie stanowi
o posiadaniu przez niego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.
Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie, z naruszeniem przepisów dotyczących instytucji wznowienia postępowania, co w zestawieniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powoduje konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Organ
I instancji powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien raz jeszcze przeanalizować czy wnioskodawcą nie będzie przysługiwał status strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r., a przyznając status stron postępowania, oraz rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę pozwolenia na budowę nr 410/2023
z dnia 13 grudnia 2023 r., z jego udziałem, ponownie przeanalizuje projekt budowalny pod kątem zgodności z art. 35 Pr.b. Wojewoda przyjął, że dostrzeżone uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako skutkujące koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należało zatem uznać za stanowiące o zaistnieniu podstawy do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie nie miało na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a ustalenie czy wnioskodawcom mógł przysługiwać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Nr 410/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r. Organ odwoławczy na tym etapie postępowania nie miał podstaw do podważania treści tejże decyzji. Dopiero bowiem stwierdzenie, iż rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dawałoby organowi możliwość rozważenia wad projektu i analizy pozwolenia na budowę pod względem pełnej zgodności z przepisami prawa, a co za tym idzie możliwość odniesienia się do zarzutów wskazanych w treści odwołania. Dlatego rolą organu I instancji przy ponownym przeprowadzeniu postępowania będzie ponowna analiza, czy w świetle okoliczności przedstawionych we wniosku o wznowienie oraz w odwołaniu,
po weryfikacji ich twierdzeń, będzie istniała podstawa do uznania wnioskodawców za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W przypadku uznania ich za stronę postępowania rolą organu I instancji przy ponownym przeprowadzeniu postępowania będzie merytoryczna weryfikacja decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a więc przy ich uwzględnieniu organ w sposób wyczerpujący sprawdzi projekt budowlany zgodnie
z art. 35 ust. 1 Pr.b., dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Inwestor wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji Wojewody, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
1) art. 7 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nienależyte zapoznanie się ze stanem faktycznym postępowania i projektem budowlanym inwestycji;
2) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Na tej podstawie, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz
o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny
w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem
art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się
w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.
W orzecznictwie podkreśla się, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne
z naruszeniem tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt
I OSK 517/17). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego
w oparciu o art. 136) (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza
art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie
i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji,
co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA
z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16).
Zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania administracyjnego wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że po wniesieniu środka zaskarżenia dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Pamiętać przy tym należy, że na każdym etapie postępowania, a więc także w postępowaniu odwoławczym, organ administracji jest obowiązany badać legitymację podmiotu
występującego o wszczęcie postępowania, tj. czy może on być stroną postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt
I OSK 1471/13, oraz z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 226/15). Należy wyjaśnić, że jeżeli organ odwoławczy nie podziela oceny organu I instancji co do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania zwyczajnego, lub też jeśli uważa,
że okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona, to może w trybie art. 50 k.p.a. wezwać podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. Działanie takie mieści się bowiem – w ocenie Sądu – w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ odwoławczy może przeprowadzić w warunkach art. 136 § 1 k.p.a. Zatem obowiązujące przepisy nie uniemożliwiały organowi odwoławczemu dokonania samodzielnej weryfikacji, czy wnioskodawcy powinni byli zostać uznani za stronę postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta decyzji z dnia
13 grudnia 2023 r. nr 410/2023.
Wymaga podkreślenia, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgromadził niezbędny materiał dowodowy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rzeczywistym motywem wydania decyzji kasacyjnej przez Wojewodę był brak dokładnego omówienia w uzasadnieniu decyzji z dnia
7 października 2024 r. wszystkich istotnych dowodów w sprawie oraz odniesienia się przez organ I instancji do wynikających z nich okoliczności. Innymi słowy, Wojewoda potwierdził, że materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego został już zgromadzony, a do wyjaśnienia pozostają nie tyle okoliczności faktyczne, co ocena skutków prawnych wynikających z już zgromadzonych dowodów. W ocenie Sądu, w postępowaniu odwoławczym organ
odwoławczy korzysta z pełnej kompetencji do oceny dowodów zgromadzonych już
w sprawie, nawet jeśli nie wszystkie te dowody zostały ocenione przez organ
I instancji lub gdy z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji nie wynika, czy zostały one wzięte pod uwagę. Należy bowiem zauważyć, że skoro ustawodawca w art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tj. zgromadzenie nowych dowodów, to tym bardziej dopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy oceny dowodów już zgromadzonych w aktach sprawy.
Organ odwoławczy ma nie tylko prawo ale i obowiązek formułowania własnych ocen prawnych stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też fakt, że organ I instancji nie ocenił stanu faktycznego przez pryzmat wszystkich adekwatnych i możliwych do zastosowania norm prawnych nie uzasadnia wydania decyzji w warunkach art. 138 § 2 k.p.a.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda wskazuje dokładnie przepisy, które pominięto przy ocenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców. Nie ma zatem przeszkód, aby to Wojewoda dokonał oceny, czy sporna inwestycja z uwagi na te przepisy prowadzi do ograniczeń
w zabudowie nieruchomości należących do wnioskodawców. Należy przy tym pamiętać, że Wojewoda może również zgromadzić nowe dowody, gdyby te już zgromadzone w sprawie okazały się wystarczające. Istotne w sprawie jest to aby nie przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że w zaleceniach dla organu I instancji, Wojewoda nie sformułował dotychczas żadnych wytycznych dotyczących poszukiwania nowych dowodów – nakazał jedynie ponowną ocenę już zgromadzonych. Zagadnienia dotyczące zakresu robót budowlanych zatwierdzonych decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 410/2023 są możliwe do ustalenia na podstawie treści tej decyzji
i zatwierdzonej nią dokumentacji budowlanej. Zatem w zasadzie dla oceny wpływu tej inwestycji – w kształcie określonym w spornej decyzji – poszukiwanie dodatkowych dowodów może nie być niezbędne.
Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem przymiot strony posiadają jedynie organ oraz osoba wnosząca sprzeciw. Skoro zaś spór w sprawie dotyczył ustalenia, czy . A. R.-J. oraz S. M. J. są stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę,
to Sąd – bez ich udziału w niniejszym postępowaniu (wynikającym z jednoznacznego brzmienia art. 64b § 3 p.p.s.a.) – nie mógł wypowiadać się w sposób wiążący o ich prawach i obowiązkach.
W związku ze stwierdzeniem, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.