VII SA/Wa 2688/21

VII SA/Wa 2688/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Marcin Maszczyński
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15, art. 16, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Marcin Maszczyński, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 13 maja 2021 r. nr 353/VIII/26/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru północno-zachodniej części miasta Konstancin-Jeziorna – etap 4 I. stwierdza nieważność § 31 pkt 8 oraz § 33 pkt 9 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna oraz działki nr ewid.[...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna; II. w pozostałej części oddala skargę; III. zasądza od Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna na rzecz skarżącego K. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 listopada 2021 r., K. K. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr 353/VIII/26/2021 Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna (dalej jako "Rada Miejska" lub "organ planistyczny") z dnia 13 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru północno-zachodniej części miasta Konstancin-Jeziorna – etap 4 (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy", "MPZP), w zakresie
postanowień § 31 pkt 8 - odnośnie części obszaru MN7, MN8, MN9, MN10 i § 33 pkt 9 - odnośnie części obszaru MNU2, MNU3, na których położona jest działka nr [...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna oraz postanowień § 31 pkt 8 - odnośnie części obszaru MN12, MN13 i § 33 pkt 9 - odnośnie części obszaru MNU 12, na których położona jest działka nr [...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna, dotyczących zakazu lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym.
Skarżący - wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej przez niego części oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - zarzucił skarżonej Uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 u.p.z.p. oraz art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej jako "Pr.bud."), polegające na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie zakazu lokalizacji więcej, niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym, wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działkach nr [...] obrębu [...] i nr [...] obrębu [...] obszaru Konstancin-Jeziorna (dalej jako "działki nr [...] i nr [...]").
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący jest współwłaścicielem działek nr [...] i nr [...], położonych w Konstancinie-Jeziornie i objętych księgą wieczystą [...], które to działki zostały objęte Planem miejscowym.
Powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący uznał, że posiada interes prawny, który został naruszony przez ww. Uchwałę, toteż może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Skarżący przywołał treść art. 28 § 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wskazując na art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podkreślił, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej władztwa planistycznego nie jest uprawnieniem nieograniczonym i organy gminy nie powinny go nadużywać, oraz że gmina w wykonywaniu swoich uprawnień ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z prywatnymi oraz uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
Ta ostatnia jest przez Skarżącego poddana w wątpliwość, bowiem jego zdaniem zaskarżona Uchwała w zakresie zmiany postanowień dotyczących jego działek
w ustalonym wcześniej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania może stanowić nadmierną ingerencję Gminy w prawo własności. Skarżący podniósł, że zakaz lokalizacji więcej, niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym obejmujący działki nr [...] i nr [...], których jest współwłaścicielem wydaje się być nie tylko pozbawiony podstaw faktycznych i prawnych, lecz także znacząco ograniczającym jego prawo własności poprzez pozbawienie go możliwości wydzielenia dwóch lokali w jednym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym. Jak podkreślił Skarżący, omawiany zakaz uniemożliwia wydzielenie dla innego członka rodziny samodzielnego lokalu mieszkalnego, co jest nieuzasadnione zważając na to, że w jednym budynku mogą przebywać osoby z rodziny dwupokoleniowej. Tym samym, omawiany zakaz ingeruje nie tylko w swobodę dysponowania własnością, lecz również wpływa na relacje międzyludzkie.
Skarżący zarzucił także, że wprowadzone w Uchwale rozwiązania utrudniają swobodne zagospodarowanie działek w przyszłości, obniżają w sposób rażący wartość rynkową nieruchomości, co z kolei przekłada się na wartość majątku i możliwości inwestycyjne związane z budową domu przez Skarżącego – jako przykład podając zmniejszenie wartości zabezpieczenia przy staraniu się o kredyt hipoteczny potrzebny do budowy domu dla rodziny dwupokoleniowej.
Skarżący wskazał, że art. 15 u.p.z.p. określający ramy przedmiotowe dla Uchwały nie zawiera obowiązku, uprawnienia lub upoważnienia do ustalenia przez gminę liczby lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a zwłaszcza ustanowienia ograniczenia liczby lokali w takim budynku. Ponadto, takie ograniczenie nie mieści się
w ramach zasad kształtowania zabudowy i wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu. Mimo, że organ może decydować o intensywności zabudowy, nie może czynić tego przez ograniczanie liczby lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Te zostały bowiem zdefiniowane w ustawie, tj. w art. 3 pkt 2a Pr.bud., zgodnie z którym, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek
w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ocenie Skarżącego omawiany zakaz zawarty
w zaskarżonej Uchwale i odnoszący się do nieruchomości będącej jego współwłasnością stanowi naruszenie przepisów odnoszących się do Planu miejscowego, a to zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wiąże się ze stwierdzeniem nieważności Uchwały w zaskarżonej części.
Uzasadniając powyższe, Skarżący wskazał ponadto na orzecznictwo sądów administracyjnych, przytoczył przepisy Konstytucji RP: art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3, oraz podniósł, że pozbawienie go możliwości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działkach nr [...] i nr [...] narusza również art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie, podnosząc m.in., że ograniczenia wprowadzone zaskarżoną Uchwałą i dotyczące działek Skarżącego pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia potrzeb interesu publicznego, ochrony środowiska, w tym walorów uzdrowiskowych i racjonalnej gospodarki przestrzennej będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego. Według organu planistycznego, w niniejszej sprawie niezasadnym jest podnoszenie automatycznego pierwszeństwa interesu publicznego przed indywidualnym i braku wyważenia tych wartości przez Gminę przed przyjęciem Uchwały. Zdaniem organu, kwestionowane ustalenia Planu miejscowego nie wkraczają w sferę uprawnień Skarżącego w sposób niezgodny z przepisami prawa, w szczególności z art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP. Organ planistyczny wskazał, że powierzchnia przedmiotowych działek Skarżącego umożliwia realizację zabudowy dla kilku rodzin nawet przy utrzymaniu w mocy zaskarżonej Uchwały.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła również, że brak ograniczenia liczby lokali mieszkalnych w budynku jednorodzinnym do jednego spowoduje zwiększenie ilości mieszkańców, to z kolei przełoży się bezpośrednio na nadmierne zwiększenie m.in. ilości pojazdów, zanieczyszczeń komunikacyjnych i hałasu. Wniosek ten został wysnuty po przeprowadzeniu przed podjęciem uchwały analiz potencjalnych działek budowlanych i przyszłych mieszkańców, wyliczenia przeniesiono na możliwości finansowe Gminy w zakresie realizacji usług publicznych, infrastruktury technicznej i przepustowość istniejącego układu komunikacyjnego; oraz że zgodnie ze Studium obszar objęty zaskarżoną Uchwałą powinien zostać zainwestowany wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną o charakterze ekstensywnym, tj. na dużych działkach mających określony przedział, od 1500 metrów kwadratowych do 3000 metrów kwadratowych z maksymalnym zadrzewieniem działek.
W ocenie Rady Miejskiej, zaskarżona Uchwała nie wprowadza niezgodności z art. 3 pkt 2a Pr.bud., lecz jedynie z uzasadnionych przyczyn limituje sposób zabudowy na tym terenie, a definicja zabudowy jednorodzinnej nie oznacza bezwzględnego prawa do realizowania zabudowy w wersji maksymalnej (tj. nie więcej, niż dwa lokale mieszkalne).
Rada Miejska wskazała ponadto, że regulacja Uchwały przekłada się także np. na konieczność zapewnienia przez Gminę odpowiedniej ilości usług publicznych, jaką spowoduje możliwość wykorzystania dwulokalowego charakteru zabudowy (właściwego w przeważającej mierze rozwiązaniom deweloperskim) oraz, że wprowadzone Uchwałą rozwiązanie nie uniemożliwia realizacji modelu wielopokoleniowego zamieszkania, (który zdaniem organu odchodzi do przeszłości i jest obecnie rzadko spotykany), lecz dąży do utrzymania w aprobowanych granicach liczby mieszkańców na tym terenie z uzasadnionych względów.
W piśmie z dnia 13 kwietnia 2022 r. Skarżący odniósł się do argumentacji organu planistycznego zawartej w odpowiedzi na skargę i podtrzymał zarzuty oraz twierdzenia zawarte w skardze.
Z kolei w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. (wpływ do tut. Sądu - 3 marca 2023 r.) pełnomocnik Skarżącego dokonał rozszerzenia wniosków zawartych w skardze, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części, tj. postanowień § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 Planu miejscowego już nie tylko w odniesieniu do działek nr [...]
z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiących współwłasność Skarżącego, ale
w odniesieniu do wszystkich terenów, których dotyczą przedmiotowe unormowania MPZP.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie sądowego wywołane skargą K. K., z uwagi na to, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania skargi innych osób, stwierdził nieważność m.in. przepisów § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 Uchwały, w zakresie słów "oraz więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym" oraz ze względu na to, że od ww. wyroku WSA w Warszawie wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rezultacie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1301/22, tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2025 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub
w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje
w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).
Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu 13 maja 2021 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia
2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a.
w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej Uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący
w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.
W ocenie Sądu, Skarżący w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżący jest bowiem współwłaścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna oraz działki nr [...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna, położonych
w granicach terenu objętego przepisami zaskarżonego Planu miejscowego. Wskazana działka nr ew. [...] znajduje się na obszarach oznaczonych w MPZP symbolami – MN7, MN8, MN9, MN10 i MNU2, MNU3. Z kolei działka nr ew. [...] znajduje się na obszarach oznaczonych w Planie miejscowym symbolami MN12, MN13 i MNU12. Dla wymienionych wyżej terenów przepisy zaskarżonej Uchwały wprowadziły uwarunkowania szczegółowe m.in. w postaci określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zob. § 31 i § 33). Co więcej, dla obydwu terenów w Planie przewidziano również m.in. ograniczenia w zabudowie (zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej – zob. § 31 pkt 7 i § 33 pkt 8), a także zasady scalania i podziału nieruchomości (§ 31 pkt 6 i § 33 pkt 7). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona Uchwała wprowadziła istotne ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości znajdujących się we współwłasności Skarżącego.
Zaskarżony Plan ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny Skarżącego, a jak wskazuje się w judykaturze naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę sąd ocenia natomiast, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie
z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Wypada jednak podkreślić, że procedując na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny kontroluje plan miejscowy w granicach interesu prawnego skarżących, co oznacza, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem powinna być cała uchwała, lecz w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności tylko w części, która wyznaczona jest granicami interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie wywodzony przez Skarżącego z prawa własności nieruchomości interes prawny obliguje więc do ewentualnego stwierdzenia nieważności Planu miejscowego tylko
w odniesieniu do tych postanowień Uchwały, które dotykać będą wyłącznie nieruchomości Skarżącego.
Z tego też powodu, już w tym miejscu Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że na uwzględnienie nie mógł zasługiwać postulat wyrażony w piśmie procesowym Skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r., w którym domaga się On stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w odniesieniu do wszystkich terenów objętych postanowieniami § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 Planu miejscowego, a więc nie tylko
w odniesieniu do nieruchomości stanowiących współwłasność Skarżącego.
Przechodząc do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów
w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – wszystkie opublikowane w CBOSA).
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń,
a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 - dalej: "rozporządzenie").
Mając powyższe na względzie, z uwagi na fakt, iż naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłyby wpłynąć na legalność Uchwały w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego Planu w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie stwierdził uchybień, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności Planu
w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku
z istotnym naruszeniem trybu sporządzania Planu miejscowego. Sąd ze szczególną uwagą dokonał analizy akt planistycznych z punktu widzenia zachowania wymogów nakreślonych przez art. 17 i nast. u.p.z.p. i nie stwierdził, aby zaskarżony Plan został przyjęty z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. W ocenie Sądu nie została również naruszona właściwość organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne, a poszczególne czynności podejmowane w toku procedury planistycznej zostały należycie udokumentowane. Z punktu widzenia procedury planistycznej Sąd nie dostrzega naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie zaskarżonej Uchwały.
W tym miejscu należy również podkreślić, że przedmiotowy Plan miejscowy był już przedmiotem oceny i kontroli sądów administracyjnych, które również nie dopatrzyły się naruszenia procedury prowadzącej do jego uchwalenia (zob. wyrok NSA z dnia
6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1301/22).
Przechodząc zatem do oceny zasad sporządzania Planu należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zaskarżony Plan miejscowy zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki.
Skarżący podnosi natomiast, że Rada Miejska uchwalając Plan miejscowy
w zakresie przyjętej treści § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 naruszyła konstytucyjne zasady gwarantujące ochronę prawa własności oraz przepisy u.p.z.p dotyczące zasad opracowywania planu przez pominięcie jednej z zasadniczych wartości, które organ powinien brać pod uwagę, tj. prawa własności do nieruchomości, działała poza kompetencjami, a także z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności Skarżącego.
Sąd podzielił powyższe zarzuty.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy Rada Miejska działała w ramach przyznanych jej kompetencji, a jeśli tak to czy w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności, tzn. czy wprowadzone w Planie ustalenia
w odniesieniu do działek Skarżącego nie stanowią nadmiernej ingerencji Gminy
w prawo własności i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak daleko idące ograniczenie tego prawa.
Zdaniem Sądu w przedmiotowym zakresie doszło do naruszenia zasad sporządzania Planu miejscowego w zakresie jego regulacji wprowadzonej w § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 MPZP. Naruszenie to ma charakter istotny, gdyż zdaniem Sądu jest przede wszystkim następstwem wykroczenia poza zakres ustawowo przyznanych kompetencji, a tym samym naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a nawet gdyby uznać, że działanie Rady Miejskiej może być poczytywane jako mieszczące się w posiadanych kompetencjach, to stanowi o dowolności i przekroczeniu przyznanego władztwa.
Rada Miejska korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w Uchwale takie rozwiązania, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie działek Skarżącego, a przy tym nie znajdują racjonalnego i przekonującego uzasadnienia. Istotne ograniczenie możliwości inwestycyjnych Skarżącego wynika stąd, że zarówno w przepisie § 31 pkt 8, jak i w § 33 pkt 9 Planu miejscowego, których postanowienia odnoszą się także do nieruchomości pozostających we współwłasności Skarżącego (działek nr ew. 4 i 35), zamieszczony został kategoryczny "zakaz lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym".
W tym względzie należy zauważyć, że wynikający z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zakres kompetencji do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie realizowany jest w ramach zagadnień wynikających z art. 15, które muszą lub mogą stanowić treść uchwalanego aktu. W ocenie tutejszego Sądu, rację ma strona skarżąca twierdząc, że z art. 15 u.p.z.p określającego ramy przedmiotowe treści Uchwały nie wynika obowiązek lub uprawnienie, a tym samym upoważnienie do ustalenia przez gminę liczby lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a zwłaszcza ustanowienie ograniczenia polegającego na ustaleniu, że budynek taki może składać się tylko z jednego lokalu mieszkalnego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawię w pełni podziela i uznaje za własny dominujący pogląd wyrażany w judykaturze, że w ramach zagadnień wynikających z art. 15 ust. 2 u.p.z.p nie mieści się zagadnienie dotyczące określania ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wielorodzinnym czy użytkowym. Kwestia związana z liczbą lokali we wnętrzu dopuszczonej do realizacji zabudowy nie wiąże się bowiem ani z zasadami zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. więc w przypadku terenu o przeznaczeniu mieszkaniowym z kwestią jego wyodrębnienia liniami rozgraniczającymi, dopuszczenia zabudowy, jej charakteru), ani
z zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (w ramach, których gmina wprowadza ustalenia mające na celu ochronę istniejącego ładu przestrzennego, a także pozwalające kształtować ład przestrzenny na nowych dotąd niezurbanizowanych terenach) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1522/20, CBOSA).
Należy w pełni podzielić zatem dominujący pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 546/19 oraz z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, a następnie zaakceptowany przez NSA w wyroku z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2631/18, zob. też m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/23 oraz wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1768/23, wszystkie dostępne na: CBOSA).
Jak trafnie stwierdzono w orzeczeniu WSA w Gdańsku z 11 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 427/21, CBOSA), mając na uwadze przepisy u.p.z.p. odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów
i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej
w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu
o randze ustawowej - Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie
Zgodnie z art. 3 pkt 2a Pr.bud. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że intencją Rady Miejskiej przy uchwalaniu kontrolowanego zmienionego brzmienia Planu miejscowego było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej. Jednakże powyższa zmiana została dokonana w taki sposób, że Skarżący nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział to ustawodawca w art. 3 pkt 2a Pr.bud.
W konsekwencji dokonane zaskarżoną Uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością Skarżącego, stanowią zdaniem Sądu, oczywiste naruszenie przepisów odnoszących się do treści Planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności Uchwały w oznaczonej części.
Tutejszy Sąd dokonując powyższej oceny miał na uwadze fakt, że odmienne zapatrywanie na przedmiotowe zagadnienie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1301/22, który kontrolując kwestionowane również w niniejszej sprawie zapisy § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 Planu miejscowego, wyraził pogląd, wedle którego: "(...) wprowadzone
w poszczególnych jednostkach planistycznych ograniczenia w zakresie możliwości lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie stanowi przypisywanej przez Sąd a quo niedopuszczalnej modyfikacji definicji z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego tylko wyraz skorzystania
z możliwości kształtowania zasad zabudowy w ramach upoważnienia przewidzianego
w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p." Naczelny Sądu Administracyjny, inaczej niż
w przywołanym wcześniej orzeczeniach uznał zatem, że koncepcja ograniczenia zabudowy poprzez określenie liczby mieszkań w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jest dopuszczalnym prawnie rozwiązaniem służącym kształtowaniu ładu przestrzennego i dbałości o zrównoważony rozwój, z czego organ uchwałodawczy w niniejszej sprawie skorzystał.
Trzeba jednak podkreślić, że wyżej wyrażona ocena prawna nie wiąże
w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikający z tej normy prawnej stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r., sygn. akt II CKN 655/98, LEX nr 51062).
Niemniej, Sąd tu orzekający wziął pod rozwagę, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może niekiedy odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też jako dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, LEX nr 3109066).
Nawet jednak gdyby uznać, że stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej orzeczeniu NSA z 6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1301/22, w zakresie oceny, że działanie Rady Miejskiej pozostaje w danej kwestii (unormowanej przepisami § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 MPZP) w granicach upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., korzysta z powagi rzeczy osądzonej, to bez wątpienia nie ma to zastosowania w odniesieniu do możliwości badania przez tutejszy Sąd tych zagadnień, które dotyczą indywidualnego interesu prawnego Skarżącego i ewentualnego naruszenia jego praw wskutek uchwalenia ww. przepisów Planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3040/20, CBOSA).
Należy bowiem odnotować, że pomimo, iż w przywołanym uprzednio wyroku
z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1301/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dopuszczalność tego rodzaju ograniczeń w poszczególnych jednostkach planistycznych, to jednocześnie wskazał także na potrzebę ich weryfikacji z punktu widzenia niezbędności i proporcjonalności koniecznej przy ograniczaniu prawa własności w demokratycznym państwie prawa, zachowania konstytucyjnej zasady równości oraz prawidłowego ważenia interesów publicznych i prywatnych w trybie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. NSA dostrzegł zatem konieczność sprawdzenia działań gminy w tej kwestii w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa wyznaczającymi granice jej władztwa planistycznego. Jak bowiem wyjaśnił Sąd Naczelny, ograniczenie prawa własności może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jedynie gdy jest konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób i nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa.
Uwzględniając tak zarysowane wytyczne, tutejszy Sąd doszedł do wniosku, że ingerencja w prawo własności Skarżącego, przejawiająca się w ustanowieniu
w przepisach § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 Planu miejscowego bezwzględnego "zakazu lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym", nie została w kontrolowanym przypadku przekonująco umotywowana, wobec czego nie sposób przyjąć, by cechował ją aspekt racjonalności działania i by organ planistyczny prawidłowo zastosował tu zasadę proporcjonalności, wyrażoną
w Konstytucji RP (zob. art. 64 ust. 3).
Przede wszystkim należy raz jeszcze podkreślić, że jak zgodnie przyjmuje się
w doktrynie i orzecznictwie, ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać
w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, jakie przyświecają gminie, która wprowadza w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Powołany wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi wyraźnie, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2739/19, CBOSA).
W tym kontekście Sąd wziął pod rozwagę wyjaśnienia Rady Miejskiej przedstawione w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że celem organu planistycznego – przy wprowadzaniu kwestionowanych zapisów w MPZP – było ograniczenie liczby ludności na terenie objętym Planem miejscowym, które w zamiarze organu zapobiegać ma nadmiernemu wykorzystaniu terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, a w konsekwencji ograniczyć niepożądane skutki wzrostu populacji na obszarze Miasta, posiadającego walory uzdrowiska, w postaci wzrostu ruchu samochodowego i związanych z tym negatywnych zjawisk: wzrostu zanieczyszczenia wód, powietrza, itp.
Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko jest jednak z oczywistych powodów nieuzasadnione i błędne.
Po pierwsze stwierdzić trzeba, że osiągnięcie poprzez takie działanie planistyczne celów wskazywanych przez Radę Miejską nie wydaje się być uzasadnione i racjonalne. Jest tak już z tego tylko powodu, że brak jest przekonujących przesłanek przemawiających za tym, by przyjąć, że sama tylko możliwość wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w jednym budynku jednorodzinnym powoduje w istocie zwiększenie gęstości zaludnienia. Rzecz jasna rozwiązanie takie z jednej strony daje możliwość zamieszkania w jednym budynku mieszkalnym np. dwóm rodzinom, ale równie dobrze liczniejsza rodzina wielopokoleniowa bądź wielodzietna może zamieszkiwać w budynku, na który składa się tylko jeden lokal mieszkalny. Samo więc ograniczenie prawa do wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w jednym budynku jednorodzinnym nie oznacza jeszcze, że będzie on zamieszkiwany przez mniejszą liczbę osób. Jak natomiast słusznie podnosi Skarżący, skutkować to może niczym nieuzasadnionym ograniczeniem swobody dysponowania przez właściciela nieruchomości jego własnością. Wbrew uprawnieniom, jakie stwarza ustawowe pojmowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Pr.bud.), wprowadzone ograniczenie praw właściciela obiektu powodować może bowiem niezrozumiałe wręcz trudności
w korzystaniu z tego rodzaju obiektu budowlanego. Nie bez racji Skarżący wskazuje tu sytuację, w której dla przykładu małżonkowie po rozwodzie nie będą mogli wyodrębnić w budynku dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, choć działanie takie wcale nie musi powodować zwiększenia liczby osób zamieszkujących w tym obiekcie. Przedmiotowy zakaz może zatem istotnie ograniczać właścicielom budynku prawo do organizacji życia prywatnego, natomiast brak jest przekonujących przesłanek wskazujących na to, że sporny zakaz wpłynie na racjonalizację gospodarki przestrzennej i przyczyni się do ochrony środowiska oraz zachowanie walorów uzdrowiskowych miejscowości.
Wypada zauważyć, że dążąc do pożądanego przez Radę Miejską ładu przestrzennego i ograniczenia negatywnych skutków przeludnienia terenów obejmowanych planem miejscowym, organ planistyczny posiada szereg innych narzędzi zapobiegających nadmiernej urbanizacji. Jak wynika z ustaleń zaskarżonej Uchwały, z takich też rozwiązań Rada Miejska słusznie skorzystała. Tego rodzaju zamierzeniom służą bowiem zapisy MPZP określające zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej czy minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Osiągnięcie zakładanych celów umożliwiają również te postanowienia Planu miejscowego, które dopuszczają na danym terenie wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a zatem wykluczające inne formy zabudowy (np. bliźniaczą lub szeregową), a przy tym zakazujące lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej.
Trudno natomiast przekonująco uzasadnić, i w ocenie Sądu zadaniu temu nie podołała Rada Miejska, by odpowiednim narzędziem do realizacji celów stawianych sobie przez ten organ była ingerencja w prawo do organizacji i zagospodarowania wnętrza budynku jednorodzinnego, gdyż w zasadzie do tego sprowadza się zakaz urządzenia w nim więcej niż jednego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, takie działanie nie wiąże się z innym niż przewidziany sposobem zagospodarowania (a więc użytkowania działki), ani z ładem przestrzennym, ponieważ nie może w żaden sposób wpłynąć na zachowanie porządku przestrzennego, gdyż nie kształtuje przestrzeni na zewnątrz. Jako ewentualnie uzasadnioną celami wskazywanymi przez Radę Miejską,
a zarazem i zakresem jej kompetencji należy zaś uznać inną możliwość wprowadzenia przez organ planistyczny ustaleń dotyczących określonej formy zabudowy możliwej do realizacji w danym terenie, np. wspomnianego już dopuszczenia jednej tylko z form budynku jednorodzinnego, tj. budynku wolnostojącego na jednej działce budowlanej
o określonej (minimalnej) powierzchni. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że postanowienia planów miejscowych ograniczające możliwość sytuowania zabudowy szeregowej lub bliźniaczej, albo dopuszczające w zabudowie szeregowej maksymalną liczbę segmentów w szeregu, stanową taki właśnie element kształtowania intensywności zabudowy. Rozwiązaniem służącym tego rodzaju celom nie są natomiast ograniczenia dotyczące liczby lokali mieszkalnych w jednym budynku jednorodzinnym.
Po wtóre, w przekonaniu Sądu całkowicie nieuprawnione są te argumenty Rady Miejskiej, w których sygnalizowane są negatywne dla Miasta skutki mogące być rzekomo wynikiem dopuszczenia lokalizacji dwóch lokali mieszkalnych w jednym budynku jednorodzinnym, a polegające na zwiększeniu urbanizacji terenów objętych Planem miejscowym i wynikające z tego faktu potrzeby, np. rozbudowy sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, przedszkoli, szkół, sieci dróg, itp.
W odniesieniu do tych motywów organu planistycznego wskazać trzeba, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy: ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości
i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, lokalnego transportu zbiorowego, a także edukacji publicznej (zob. art. 7 ust. 1).
Wskazywane przez Gminę zadania o charakterze użyteczności publicznej (m.in. dotyczące wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, usuwania odpadów komunalnych, transportu lokalnego) należą więc do obowiązkowych zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, a które są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. Powyższe oznacza, że realizacja i zaspokajanie tych zbiorowych potrzeb wspólnoty przez gminę musi następować bez względu na liczbę mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, a zarazem na poziomie odpowiednim do możliwości gminy. Przy czym należy podkreślić, że sposób realizacji zadań własnych gminy, a w szczególności ich finansowania, został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1311/97, LEX nr 34178), z tym tylko zastrzeżeniem, że zadania te są finansowane zarówno z dochodów własnych gminy, jak i subwencji. Oznacza to jednak, że zwiększenie liczby mieszkańców gminy powoduje równoczesne zwiększenie jej dochodów. Nie jest zatem tak jak wskazuje organ planistyczny, że zwiększanie liczby mieszkańców powoduje samo tylko obciążenie jej kosztami realizacji zadań własnych. Wzrost liczby mieszkańców wiąże się bowiem również
z jednoczesnym zwiększeniem dochodów gminy, a przy tym racje ma Skarżący wskazując, że większość usług świadczonych przez instytucje gminne czy przedsiębiorstwa komunalne (np. usługi zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków) jest odpłatna i to mieszkańcy ponoszą koszty ich świadczenia. Zarazem gmina ma obowiązek dostosować realizację zadań własnych do potrzeb jej mieszkańców, adekwatnie do liczby mieszkańców i w ramach uzyskiwanych w ten sposób dochodów.
Ponadto wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Tym samym, kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się
z jednej strony z uwzględnieniem prawa gminy do podejmowania działań, które
w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11).
Z drugiej zaś strony, kształtowanie polityki przestrzennej gminy odbywać się musi
z poszanowaniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej racjonalnego zagospodarowania.
Ponownie zaznaczyć trzeba, że zasada proporcjonalności nakazuje organom tworzącym prawo miejscowe użycie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego społecznie użytecznego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 401/19). Co do zasady należy przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji interesu publicznego, z którym jest powiązana, to nawet priorytet interesu publicznego nad interesem prywatnym nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek, ponieważ efekt w postaci ochrony interesu publicznego można byłoby uzyskać w inny sposób (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 785/16).
W planowaniu przestrzennym należy wiec uwzględnić - między innymi - nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy
w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia
w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane
i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w planie miejscowym uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć. Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych MPZP.
Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów. Rolą organu jest więc takie wyważenie interesów publicznego i prywatnego, aby z jednej strony w jak największym stopniu rozwiązać i zabezpieczyć na przyszłość potrzeby wspólnoty, z drugiej zaś, by jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy) i tym samym może w to prawo ingerować. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji
w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zaś nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wymaganiom tym w żadnym razie nie odpowiada przyjęte na gruncie przepisów § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 kontrolowanego Planu miejscowego rozwiązanie zakazujące lokalizacji więcej niż jednego tylko lokalu mieszkalnego w jednym budynku jednorodzinnym. Poza niczym nieuzasadnioną ingerencją i ograniczeniem prawa własności w swobodnej (i dozwolonej ustawowo - zob. art. 3 pkt 2a Pr.bud.) organizacji przestrzeni wewnątrz budynku mieszkalnego, rozwiązanie to nie przyczynia się do prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego terenu objętego Planem miejscowym. Jak już wyjaśniono, tego rodzaju zakaz nie stanowi środka regulacji gęstości zaludnienia na danym obszarze, gdyż
w tym zakresie organ planistyczny dysponuje innymi bardziej adekwatnymi narzędziami prawnymi. Trudno również uznać, by wprowadzenie przedmiotowego zakazu mogło być uzasadnione potrzebą ochrony uzdrowiskowego charakteru miejscowości. Rada Miejska nie wykazała w przekonujący sposób, że akurat zastosowanie tego narzędzia przyczyni się do zachowania wymaganej jakości walorów środowiskowych Gminy. Realizacji tych celów również służą zupełnie inne środki, którymi dysponuje Rada Miejska i nie sposób przyjąć, by akurat wprowadzenie zakazu wydzielenia w budynku jednorodzinnym więcej niż jednego lokalu mieszkalnego mogło w jakimkolwiek stopniu przyczyniać się do ich urzeczywistnienia. Organ planistyczny nie przedstawił tak jednoznacznych przesłanek wskazujących, że to akurat wprowadzone zakazy pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia potrzeb interesu publicznego, ochrony środowiska, w tym walorów uzdrowiskowych i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego ładu przestrzennego. Równocześnie twierdzenia Rady Miejskiej nie wskazują, że wprowadzenie rzeczonego zakazu może spowodować ograniczenie niepożądanego obciążenia Gminy kosztami realizacji jej zadań własnych, skoro w razie przyrostu liczby mieszkańców, proporcjonalnie do tego zjawiska wzrastają dochody gminy, z których możliwe jest zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności.
W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzone w badanym Planie obostrzenia (§ 31 pkt 8 i § 33 pkt 9) nadmiernie ingerują w prawo własności Skarżącego, jako współwłaściciela działek nr [...] i [...] położonych na terenie objętym MPZP, albowiem nie znajdują wystarczającego uzasadnienia w interesie publicznym
i jako takie są wyrazem nadużycia władztwa planistycznego.
Dokonane wskazanymi wyżej przepisami kontrolowanej Uchwały ustalenia stanowią wobec tego naruszenie przepisów odnoszących się do treści Planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności Uchwały w oznaczonej części. Zdaniem tutejszego Sądu, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1287/11, CBOSA), zgodnie z którym, "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu".
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 31 pkt 8 i § 33 pkt 9 zaskarżonej Uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna oraz działki nr [...] z obrębu [...] Konstancin-Jeziorna, stanowiących współwłasność Skarżącego, uznając, że wyeliminowanie z obrotu prawnego tych tylko zapisów, nie wpłynie na możliwość funkcjonowania pozostałych unormowań Planu miejscowego. Z uwagi zaś na to, że Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. przepisów odnośnie wszystkich terenów, których one dotyczą, a do których Skarżący nie posiada tytułu prawnego, Sąd w tym zakresie oddalił skargę, z uwagi na niedopuszczalność orzekania poza interesem prawnym wnoszącego skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Skarżącego od Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika (480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wpisu od skargi (300 zł).