VII SA/Wa 2675/11

VII SA/Wa 2675/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska
Paweł Groński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 28 i  art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odmówił ww. spółce wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która prowadzi prace rozbiórkowe budynku nr [...]na działce gruntu nr [...] z obrębu [...] w [...].
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 27 kwietnia 2011 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] pismo spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zawierające żądanie wszczęcia i przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która prowadzi prace rozbiórkowe budynku nr [...]na działce gruntu nr [...] z obrębu [...] w [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]wskazał, że
z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż spółce [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 928/96 organ odwolawczy wskazał, że interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji.
Organ II instancji wskazał, iż tytuł prawny do nieruchomości nr 113 z obrębu [...] przysługuje spółce [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...], jako użytkownikowi wieczystemu, co wynika z odpisu księgi wieczystej z dnia 3 lutego 2010 r., natomiast [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do argumentu podniesionego przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], iż ma ona interes prawny, wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego, organ odwoławczy stwierdził, że może on być dochodzony jedynie w postępowaniu cywilnym i nie może stanowić przesłanki do uznania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] za stronę w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej. Zdaniem organu II instancji bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, zatem skarżąca spółka nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek.
Jednocześnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do kwestii realizowania przez inwestora rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ II instancji wskazał, że z przekazanych akt sprawy, w szczególności z protokołu z oględzin z dnia 10 września 2010 r. oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nie wynika, czy przed przystąpieniem inwestora do uprawnienia, wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] tj. rozbiórki budynku nr [...]zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] został spełniony wymóg zawarty w pkt lb i c decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Zgodnie z tymi wymogami przed przystąpieniem do rozbiórki należało wykonać inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji występujących w obiektach, a także należało dokonać uzgodnień z lokalnymi służbami technicznymi w celu ewentualnego odłączenia sieci.
Organ odwoławczy zauważył, iż z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] oraz wyjaśnień inwestora wynika, że nie dokonano uzgodnień, o których mowa w pkt lc decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., a mianowicie nie dokonano uzgodnień z lokalnymi służbami technicznymi w celu ewentualnego odłączenia sieci. W konkluzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji winien rozważyć wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w przypadku realizowania rozbiórki budynku nr [...]niezgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a także inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego była spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Jednakże [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jest właścicielem urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu oraz energii elektrycznej, posadowionych m. in. na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], na której to prowadzone są przedmiotowe prace rozbiórkowe hali nr [...] jest [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 49 k.c., urządzenia przesyłowe stanowią część składową instalacji przedsiębiorstwa energetycznego, a takim jest [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zdaniem strony skarżacej prawo własności do urządzeń sieci elektroenergetycznej oraz wodociągowo – kanalizacyjnej, ma przez normę art. 49 § 1 k.c. zastosowanie w sprawie niniejszej, zatem w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) krąg podmiotów ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a., a nie tylko na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Jednoczesnie skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z decyzją udzielającą pozwolenia na rozbiórkę, prace rozbiórkowe miały być przeprowadzone zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, z zachowaniem szczególnych warunków bezpieczeństwa, zapewnionych zarówno przed przystąpieniem do rozbiórki, jak i w trakcie jej prowadzenia. Przede wszystkim, inwestor na podstawie wydanej decyzji, przed przystąpieniem do rozbiórki, powinien wykonać inwentaryzacje sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji występujących w obiektach, a także dokonać uzgodnień z lokalnymi służbami technicznymi tj. skarżącym w celu ewentualnego odłączenia sieci, względnie — dokonania przebudowy sieci w celu prowadzenia robót rozbiórkowych zgodnie z wymogami prawa budowlanego.
Strona skarżaca stwierdziła, że kontrola ma na celu sprawdzenie czy prace rozbiórkowe hali nr [...] prowdzone są w opisany powyżej sposób, tj. zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę.
Ponadto [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] podkreśliła, że urządzenia elektroenergetyczne, wodne, kanalizacyjne, cieplne i gazowe są trwale i nierozerwalnie powiązane ze sobą, zarówno fizycznie, jak i funkcjonalnie, dlatego każdorazowa ingerencja w postaci prac wyburzeniowych bez uzgodnień z właścicielem - [...] Sp. z o.o. - skutkuje ich uszkodzeniem i może prowadzić do zakłóceń działania całej sieci wchodzącej w skład przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jej celowości czy słuszności.
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.
Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7
i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji (postanowienia) winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia powołanych przepisów.
Zaskarżonym postanowieniem [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym organ na podstawie art. 104 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. odmówił spółce [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], prowadzącej prace rozbiórkowe budynku nr [...]na działce gruntu nr [...] z obrębu [...] w [...].
Na wstępie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki organy obu instancji oceniały przymiot strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę nie według zasad określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz miały na uwadze art. 28 k.p.a., określający szerzej krąg stron niż określony w art. 28 Prawa budowlanego. Organy obu instancji wprawdzie zastosowały właściwą podstawę prawną dla oceny przymiotu strony skarżącej, jednakże uczyniły to bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Należy przy tym podkreślić że omawiany interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie musi wynikać z prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu) gruntu.
Zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83).
W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem urządzeń służących do doprowadzania i odprowadzania płynów, pary, gazów oraz energii elektrycznej posadowionych m.in. na terenie działki nr [...]. Takie urządzenia - w oparciu o treść art. 49 k.c. stanowią cześć składową instalacji przedsiębiorstwa.
Jednocześnie skarżąca wskazała, że jej przymiot strony wynika także z treści samej decyzji rozbiórkowej, która wskazuje, że przed przystąpieniem do rozbiórki należy wykonać inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu oraz instalacji występujących w obiektach. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób ocenione przez organ. Organ winien wyjaśnić czy skarżąca jest właścicielem urządzeń przebiegających przez działkę, której dotyczy pozwolenie na rozbiórkę w rozumieniu art. 49 k.c., a jeśli tak to czy okoliczność ta pozwala na przyznanie skarżącej spółce przymiotu strony.
Reasumując w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej spółki organ weźmie pod uwagę wskazana wyżej ocenę prawną i odniesie się do wszystkich argumentów podniesionych przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w [...].
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w pkt I wyroku.
Na podstawie art. 152 ww. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).