VII SA/Wa 2674/22

VII SA/Wa 2674/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OZ 164/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-13
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. i D. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.207.2022.BKW w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. B. i D. B. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją znak: DOZ-OAiK.650.207.2022.BKW z 20 października 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w części decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 lutego 2022 r. znak: WSK.5180.257.2021 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, utrzymując tę decyzję
w mocy w pozostałym zakresie.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją z 14 lutego 2022 r. znak: WSK.5180.257.2021, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków – działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c", art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1 oraz art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710; ze zm.; dalej: u.o.z.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) – nakazał A. B. i D. B. (dalej: skarżącym) przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku spichlerza znajdującego się na terenie twierdzy [...] w N., położonego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...], polegających na:
1) wykonaniu opaskowego wieńca stalowego w postaci kształtownika ceowego
o wymiarze h=200mm mocowanego do murów zewnętrznych poprzez kotwy wklejane – rozwiązanie to należy zastosować na dwóch poziomach (licząc od rzędnej istniejących sklepień); zaleca się osadzić na licu murów ceowniki wzajemnie skręcone śrubami. Do kształtowników należy zamontować stalowe ściągi stabilizujące istniejące mury;
2) rozparciu ścian (murów zewnętrznych spichlerza) układem stalowych przypór (bądź systemowych wysokich podpór teleskopowych o przegubowych węzłach) – rozpory należy kotwić do ceowników w strefie montażu ściągów oraz w podłożu nad obszarem ścian nośnych przyziemia, zabezpieczając je niezależnym tramem przed przesunięciem;
3) montażu tymczasowej osłony na zwieńczeniach murów zewnętrznych w postaci płyt OSB 3 gr. 22 mm zabezpieczonych przeciwwodnie materiałem papowym
w układzie pojedynczym; nasadę zabezpieczającą muru należy zamocować do stabilnej podstawy ceglanej poprzez kotwy wklejane; elementy ceglane zwieńczenia, które wykazują rozluźnienie wiązań należy zdemontować
i zabezpieczyć na terenie celem późniejszego wykorzystania;
4) usunięciu wszelkiej roślinności oraz warstwy wegetacyjnej humusu występującej na wszystkich sklepieniach spichlerza na poziomie +7,5 m i powyżej (dot. również murów spichlerza); samosiewy należy usunąć mechanicznie, tak by nie uszkodzić zabytkowej tkanki murów; zabrania się usuwania istniejącego zasypu gruzowego sklepień, co mogłoby doprowadzić do propagacji zarysowania elementów;
5) wykonaniu systemowych ostemplowań (dopuszczalne jest wykonanie stemplowania za pomocą elementów drewnianych) wszystkich zarysowań nadproży ceglanych
w otworach murów zewnętrznych;
6) podstemplowaniu systemowym rusztowaniem stalowym wspartym na ułożonych prefabrykowanych płytach betonowych ścian zewnętrznych od strony nieistniejącego skrzydła zachodniego, które zachowały się w postaci wysuniętych
i zawieszonych nawisów ściennych;
7) wykonaniu podstemplowania arkady portalu wejściowego za pomocą systemowych stempli – wysokich podpór teleskopowych o odpowiedniej nośności; system zabezpieczenia łuku arkady należy wykonać z zastosowaniem drewnianych krążyn;
8) zabezpieczeniu przed samoczynnym oderwaniem obluzowanych detali architektonicznych panoplii oraz maszkaronów na elewacjach w poziomie gzymsu kordonowego;
9) zabezpieczeniu otworów drzwiowych (dawnych wrót) i okiennych przed dostawaniem się do środka opadów atmosferycznych;
których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku tj. budynku spichlerza wpisanego do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr. [...] decyzją z [...] kwietnia 1957 r. Organ
I instancji określił termin wykonania prac, o których mowa powyżej na 31 października 2022 r. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
2.2. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucili temu organowi naruszenie art. 49 ust. 1 u.o.z., jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
2.3. Zaskarżoną decyzją znak: DOZ-OAiK.650.207.2022.BKW z 20 października 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego:
– uchylił ww. decyzję w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt. 9, tj.
w zakresie zabezpieczenia otworów drzwiowych (dawnych wrót) i okiennych przed dostawaniem się do środka opadów atmosferycznych;
– nakazał wykonanie tymczasowego osłonięcia zachowanych sklepień poprzez zastosowanie poszycia na podkonstrukcji drewnianej z zachowaniem spadków
i zapewnieniem odprowadzania wody rurami spustowymi w bezpiecznej odległości od fundamentów;
– uchylił ww. decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych działań w terminie do 31.10.2022 r.
– wyznaczył nowy termin wykonania nakazanych działań do 30.11.2022 r.
– utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.
2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że budynek Spichlerza [...] w M. (dziś N.) wpisany został do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków Województwa [...] z [...].04.1957 r. w związku
z powyższym jest on objęty jedną z ustawowych form ochrony zabytków określoną
w art. 7 u.o.z.
2.3.2. Jak podał organ odwoławczy, 6.10.2021 r. przedstawiciele WKZ przeprowadzili kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami odnośnie do budynku spichlerza. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono zły stan techniczny obiektu. W toku postępowania WKZ dopuścił jako dowód w sprawie ekspertyzę konstrukcyjno-budowlaną z grudnia 2021 r. Stan techniczny zabytkowego Spichlerza określono w niej jako bardzo zły. Z biegiem czasu ulega on stałemu pogorszaniu się, co może doprowadzić do zawalenia elementów obiektu. Stan fundamentów jest zły, a elementy konstrukcyjne, jak ściany oraz sklepienia wykazują znaczne deformacje geometryczne. Na istniejących elementach konstrukcyjnych występują liczne uszkodzenia techniczne takie jak: rozspojenia, spękania oraz zarysowania przebiegające w kierunkach pionowych i diagonalnych.
W wielu miejscach w strukturze ściany występują liczne wyrwy i kawerny. Na ceglanych licach murów dostrzec można rozwarstwienia struktury wewnętrznej cegieł oraz kruszenie i pudrowanie. W obrębie koron murów i na lokalnych powierzchniach widoczny jest porost roślinny i mchowy. Nadproża otworów okiennych posiadają liczne zarysowania wskrośne, które biegły uznał za wynik wady konstrukcyjnej. Część sklepień nad kondygnacją parteru (szczególnie w części centralnej) uległa zniszczeniu poprzez samoczynne zapadnięcie. W skrzydle wschodnim sklepienia pokryte są utworzoną i kumulującą się przez lata warstwą wegetatywną, która sprzyja rozwojowi samosiewów i przyczynia się zarówno bezpośrednio (poprzez utrzymywanie wilgoci) jak i pośrednio (poprzez wspieranie ukorzeniania się dziko rosnącej roślinności) na propagację stanu technicznego elementów obiektu. Od strony podniebienia sklepień
(w obrębie parteru) zaobserwowano powierzchnie o znacznej degradacji cegieł, która następuje w wyniku wnikania w strukturę cegieł wraz z wodą opadową związków soli oraz obecności grzybów stanowiących faktor bio-korozyjny. Na podniebieniach sklepiennych widoczne są również zarysowania konstrukcyjne, które pojawiają się na skutek deformacji i uszkodzeń ścian zewnętrznych budynku Spichlerza. Wewnątrz obiektu widoczne są pozostałości ściągów, które utraciły dawną funkcję stabilizacji stateczności ścian. W miejscach mocowania reliktów ściągów widoczne są spękania
i uszkodzenia wgłębne. Elementy architektoniczne z ciosów kamiennych są często odspojone i uszkodzone przez różne czynniki oraz upływający czas. Zniszczeniom uległy także bloki kamienne w partii cokołowej, a ich stan techniczny oceniono jako zły. Kamienne gzymsy na poziomie korony murów są w wielu miejscach uszkodzone
i zdeformowane, z licznymi pęknięciami i ubytkami. Portal kamienny w środkowej części elewacji południowej także uległ zniszczeniu w postaci widocznych pęknięć, ubytków. Również istniejące maszkarony umiejscowione na gzymsie kordonowym wymagają prac zabezpieczających – w tym zakresie w najgorszym stanie technicznym jest elewacja północna. Minister zauważył, że ww. opracowanie zawiera również wytyczne dotyczące doraźnych tymczasowych prac powstrzymujących czasowo jego postępującą degradację techniczną. Do podstawowego zakresu działań zaliczono czasową stabilizacją murów zewnętrznych oraz zabezpieczenie ich zwieńczenia przez wpływem wód opadowych oraz ograniczenie namakania zasypów sklepiennych oraz samej struktury nośnej. Wytyczne te stanowiły podstawę określenia przez organ I instancji zakresu nakazanych zaskarżoną decyzją prac konserwatorskich i robót budowlanych.
2.3.3. Organ odwoławczy stwierdził, że nałożone obowiązki stanowią w istocie podstawowe działania zabezpieczające i hamujące postępujący proces destrukcji, a ich przeprowadzenie jest konieczne. Wydany nakaz podyktowany jest koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zniszczeniem zabytkowego obiektu. Jego pozostawienie w obecnym stanie i brak wykonania nakazanych działań zabezpieczających spowoduje pogłębienie się istniejących uszkodzeń i może doprowadzić do całkowitej utraty chronionego budynku. Nakazane działania stanowią niezbędne minimum dla zahamowania procesu niszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku. W ocenie Ministra, wyznaczony ponad ośmiomiesięczny termin tych działań,
a także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji jest natomiast uzasadnione ustalonym stanem zachowania przedmiotowego budynku. Uwzględnia czas potrzebny do realizacji nakazanych działań, mając na uwadze zarówno charakter prac, konieczność doboru odpowiednich technik oraz materiałów,
a także czas potrzebny na uzyskanie stosowych decyzji i pozwoleń. Niemniej z uwagi na czas rozpatrzenia niniejszej sprawy został wydłużony do 30.11.2022 r.
2.3.4. Minister podkreślił, że do obowiązków właściciela czy posiadacza zabytku,
w myśl ww. przepisów należy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich
i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. Obowiązki te spoczywają na właścicielu obiektu, niezależnie od długości okresu jego posiadania. Obecny zły stan techniczny obiektu, spowodowany jest zarówno naturalnym zużyciem technicznym elementów jak
i zaniechaniem przeprowadzania stosownych remontów oraz działań zabezpieczających i powstrzymujących zaistnienie obecnego stanu zagrożenia, w tym przez obecnego właściciela. Jego stan techniczny w dacie jego nabycia nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od bieżącego zabezpieczenia i utrwalenia istniejącej substancji zabytkowej narażonej na procesy destrukcji i dalszą degradację.
2.3.5. Minister podzielił stanowisko WKZ, co do konieczności nakazania skarżącym realizacji zadań, do których zobowiązują go przepisy ustawy o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości ustalony stan zachowania spichlerza. Jego wartość zabytkowa wymaga od organów ochrony zabytków podjęcia działań mających na celu zabezpieczenie substancji materialnej obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a zatem objętego najwyższą z możliwych ochroną. Wobec obecnego złego stanu technicznego jest ono zasadne i konieczne by nie doszło do dalszych uszkodzeń i całkowitej destrukcji chronionego budynku, do czego może dojść przy zaniechaniu ustabilizowania i wzmocnienia zachowanych elementów konstrukcyjnych oraz tymczasowego zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi zwieńczeń murów oraz sklepień, które naraża obiekt na dalsze oddziaływanie czynników niszczących, a w konsekwencji do pogłębienia zniszczeń oraz degradacji jego chronionych prawem wartości. Wobec aktualnego złego stanu technicznego obiektu konieczne jest pilne zabezpieczenie jego zachowanych elementów, tak by nie doszło do dalszych uszkodzeń. Konieczne jest podjęcie działań prowadzących do zatrzymania postępującego uszczuplania, a w konsekwencji całkowitej destrukcji jego walorów zabytkowych. Zalewanie wodami opadowymi, szczególnie w okresie zimy z uwagi na wielokrotne spadki temperatury poniżej zera, przyczynia się do propagacji uszkodzeń w strukturze obiektu i ma fatalny wpływ na zachowanie substancji zabytkowej. Warstwa humusu wraz z porastającą ją roślinnością dodatkowo utrzymuje wilgoć i pozwala na ukorzenianie się samosiewów, co ma negatywny wpływ na elementy konstrukcyjne budynku. W ocenie Ministra, wydając orzeczenie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie przekroczył także zakresu prac, jakie był uprawniony nakazać na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z., bowiem mieści się on w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Zakres koniecznych do wykonania prac został określony na podstawie ustaleń stanu zachowania zabytku oraz ww. projektu zabezpieczenia budynku.
2.3.6. W ocenie Ministra, nakazanie przez WKZ "zabezpieczenia otworów drzwiowych (dawnych wrót) i okiennych przed dostawaniem się do środka opadów atmosferycznych" wymagało uchylenia. Wykonanie powyższych robót, wobec aktualnego braku zadaszenia obiektu, nie przyniosłoby pożądanego efektu, co zasadnie podnieśli skarżący. Konieczne stało się zatem skorygowanie przez organ odwoławczy, nakazanych działań, mających na celu zabezpieczenie zachowanych sklepień na poziomie +7,5 m przed zalewaniem wodami opadowymi. Na podstawie analizy akt sprawy stwierdzono, że w aktualnym stanie murów bez kompleksowego wzmocnienia ścian nie jest możliwe wykonanie pełnego zadaszenia obiektu. Dlatego, zgodnie
z zaleceniem zawartym w ekspertyzie, należy wykonać tymczasowe osłonięcie zachowanych sklepień poprzez wykonanie poszycia na podkonstrukcji drewnianej
z zachowaniem spadków i zapewnieniem odprowadzania wody rurami spustowymi
w bezpiecznej odległości od fundamentów.
3. A. B. i D. B. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra, zaskarżając ją
w części, w jakiej wyznaczono skarżącym nowy termin wykonania nakazanych prac do 30 listopada 2022 r. Organowi odwoławczemu zarzucili naruszenie:
1) art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez określenie zbyt krótkiego terminu na zrealizowanie określonych w decyzji prac konserwatorskich i robót budowlanych,
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak analizy materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w sprawie z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w tym w zakresie, w jakim organ błędnie przyjął, iż skarżący są
w stanie, w zakreślonym terminie, wykonać obowiązki z niej płynące, mając tu na uwadze zarówno charakter prac, które miałyby zostać wykonane, w tym konieczność doboru odpowiednich technik oraz materiałów spełniających wymogi konserwatora zabytków, jak również procedurę zmierzającą do uzyskania ewentualnych pozwoleń,
3) art. 7b w zw. z art 77 k.p.a. poprzez brak analizy materiału dowodowego i wydanie decyzji niespójnej z decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w zakresie terminu realizacji prac konserwatorskich i robót budowlanych, co wprowadziło skarżącego w błąd
i skutkowało rozplanowaniem prac na etapy z udziałem wykonawców, których zakończenie ma nastąpić do 31 grudnia 2023 r.
Skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji w zaskarżonej części, o wstrzymanie jej wykonania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3.1. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
4. Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie skarżących na to rozstrzygnięcie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OZ 164/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie.
6. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 49 ust. 1 u.o.z., który przewiduje, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
6.1. W realiach niniejszej sprawy, właściwość organów ochrony zabytków wynikała
z tego, że decyzją Konserwatora Zabytków Województwa [...] z [...] kwietnia 1957 r. do rejestru zabytków województwa mazowieckiego wpisano budynek Spichlerza [...] w M. (aktualnie: N.), pod numerem [...]. Ze skargi wynika, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest treść obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, lecz termin wyznaczony przez organ odwoławczy na wykonanie nakazanych prac.
6.2. Wyjaśnić należy, że decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Odnosi się to też do terminu wykonania nakazanych prac. Termin taki jest każdorazowo określany stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zwłaszcza konieczności ochrony przed zniszczeniem jednego z elementów dziedzictwa narodowego, jakimi są zabytki materialne (por. wyrok NSA z 9.04.2014 r., II OSK 2709/12, LEX nr 2122170). W szczególności, termin określony w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. powinien uwzględniać zakres nałożonych obowiązków, jak również to, że część z nich może wymagać uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia organu administracji publicznej, albowiem decyzja z art. 49 ust. 1 takiego zezwolenia nie zastępuje (por. wyrok WSA w Warszawie z 18.02.2014 r., VII SA/Wa 2006/13, LEX nr 1580872). Wyznaczony termin wykonania nakazanych prac nie może być z jednej strony nadmiernie odsunięty w czasie, gdyż wydłużanie tego okresu ponad niezbędne minimum prowadzić by mogło do zniweczenia celu (jakim jest zabezpieczenie substancji zabytku przed zniszczeniem, przy uwzględnieniu realnych możliwości wykonania orzeczonego obowiązku, z punktu widzenia technologicznych jego aspektów), a tym samym akceptacji dalszej degradacji zabytku, z drugiej zaś nie może być określony w sposób, który z przyczyn obiektywnych (wynikających choćby
z możliwości technologicznych, czy konieczności uzyskania stosownych zezwoleń na prowadzenie prac budowlanych), czyniłby ten obowiązek niemożliwym do wykonania (por. wyrok WSA w Warszawie z 18.07.2012 r., I SA/Wa 2352/11, LEX nr 1270933).
6.3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister – analizując prawidłowość terminu wyznaczonego przez organ I instancji na 31 października 2022 r. – wskazał, że "wyznaczony ponad ośmiomiesięczny termin tych działań, a także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji jest natomiast uzasadnione ustalonym stanem zachowania przedmiotowego budynku. Uwzględnia czas potrzebny do realizacji nakazanych działań, mając na uwadze zarówno charakter prac, konieczność doboru odpowiednich technik oraz materiałów, a także czas potrzebny na uzyskanie stosowych decyzji i pozwoleń. Niemniej z uwagi na czas rozpatrzenia niniejszej sprawy został wydłużony do 30.11.2022 r." Należy przy tym podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana 20 października 2022 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżących 28 października 2022 r., tj. na 34 dni przed upływem "nowego" terminu na wykonanie nakazanych prac.
6.4. Oceniając prawidłowość terminu wyznaczonego przez Ministra, Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja modyfikuje zakres prac nakazanych skarżącym do wykonania przy zabytku. Uchylając jeden z obowiązków nałożonych przez WKZ, Minister zobowiązał bowiem skarżących do wykonania tymczasowego osłonięcia zachowanych sklepień poprzez zastosowanie poszycia na podkonstrukcji drewnianej
z zachowaniem spadków i zapewnieniem odprowadzania wody rurami spustowymi
w bezpiecznej odległości od fundamentów. Sąd wskazuje, że obowiązki nałożone przez organ I instancji, które nie zostały przez Ministra uchylone oraz ww. obowiązek wprowadzony dopiero zaskarżoną decyzją, pozostają ze sobą w ścisłym związku. Nie tylko dotyczą tego samego obiektu, ale również pozostają ze sobą w związku faktycznym. Przykładowo, nowy obowiązek wykonania tymczasowego osłonięcia zachowanych sklepień pozostaje w technicznym związku z obowiązkiem montażu tymczasowej osłony na zwieńczeniach murów zewnętrznych. Zatem wykonanie prac nakazanych kolejnymi decyzjami organów ochrony zabytków musi być skoordynowane, aby w sposób optymalny służyło ochronie zabytku i samo w sobie nie stało się przyczyną zniszczenia lub istotnego uszkodzenia tego zabytku. W ocenie Sądu, tak znaczny zakres prac, do których – w toku kontrolowanego postępowania – organy ochrony zabytków zobowiązały skarżących, powinien skłonić te organy do wyznaczenia takiego terminu, który uwzględniłby czas potrzebny do realizacji nakazanych działań, mając na uwadze zarówno charakter prac, konieczność doboru odpowiednich technik oraz materiałów, a także czas potrzebny na uzyskanie stosowych decyzji i pozwoleń. Sąd podkreśla, że z istoty art. 49 ust. 1 u.o.z. wynika, że termin wyznaczony przez organ nie powinien być zbyt odległy. Niemniej jednak musi być adekwatny nakazanym obowiązkom i przez to możliwy do osiągnięcia przez adresata decyzji. Zdaniem Sądu, wyznaczenie zaledwie jednomiesięcznego terminu na wykonanie wszystkich ww. prac, na zabytku nieruchomym o znacznej kubaturze, nastąpiło zatem z przekroczeniem granic swobodnego uznania i nosi cechy arbitralności, nie przystając do zakresu nałożonych obowiązków. W tym zakresie Sąd stwierdził zatem naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy ustali taki termin wykonania nakazanych działań, który uwzględni zakres tych prac, po zweryfikowaniu podnoszonych przez skarżących informacji o działaniach organów nadzoru budowlanego.
6.5. Uwzględniając zasadniczy zarzut skargi, Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, a nie – jak określono w skardze – wyłącznie "w zakresie, w jakim Minister (...) wyznaczył stronom nowy termin wykonania nakazanych działań na dzień 30 listopada 2022 r.". Sąd przypomina, że w świetle art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylenie decyzji w części jest dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że pozostała część tej decyzji charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 28 maja 2010 r., II FSK 299/09, oraz z 11 września 2014 r., I FSK 1326/13; WSA w Łodzi w wyroku z 22 listopada 2019 r., I SA/Łd 563/19, WSA w Rzeszowie w wyroku z 2 czerwca 2020 r., I SA/Rz 768/19; J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 145, wyd. V, LexisNexis 2011;
T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 145, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Zdaniem Sądu, decyzja wydana w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. posiada samodzielność w obrocie prawnym jedynie w powiązaniu
z określonym w niej terminem wykonania nakazanych działań. Określenie terminu jest obowiązkowe nie tylko z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 49 ust. 1 u.o.z., ale również dlatego, że jeżeli adresat nakazu nie przystąpił do nakazanych prac lub robót albo nie skończył ich w wyznaczonym w tym nakazie terminie, to może dojść do wykonania zastępczego (M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 49). Zatem termin ten jest ściśle związany nie tylko z całością decyzji, ale również z każdym poszczególnym obowiązkiem nałożonym taką decyzją. Obowiązki te mogą istnieć
w obrocie prawnym wyłącznie gdy określono termin ich wykonania. Wobec tego nieprawidłowe określenie terminu wykonania tych obowiązków, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.
7. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uwzględnił skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a.