VII SA/Wa 2669/23

VII SA/Wa 2669/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 890/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
II OZ 481/24 - Postanowienie NSA z 2024-09-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust 1m, art 15 ust 2 pkt 7, art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2022 r. nr LXXIII/2413/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do: - § 9 ust. 3 w zakresie sformułowania "b1.2 UO, część b3.1 US", "część 4 KDD"; - § 20 ust. 2 pkt 3 lit. c; - § 20 ust. 4 pkt 3 lit. c; II. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: - c1.1 KK/U, c2.1 KK/U, c3.1 KK/U, d1.1 KK, d2.1 KK, d3.1 KK, d3.2 KK/U, 1KK/KDZ ul. K. (Trasa [...]), 2KK/KDZ, 2KK/KDL, IKK/KDL ul. B. oraz 1KK/KDD znajdujących się w granicach obszaru kolejowego stanowiącego teren zamknięty; - a2.1 MW/U, a3.1 UHB, a3.2 MW/U, b2.1MW/U, d1.3 UHB, d3.2 KK/U, 1KDZ ul. K., 1KK/KDL ul. B., 3KDL ul. O., 4KDL ul. B., 2KDD i 4KDD, w zakresie, w jakim usytuowane są w strefie szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, tj. w odległości do 10 m od obszaru kolejowego stanowiącego granice terenu zamkniętego; III. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "skarżący") przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2022 r., Nr LXIII/2413/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. i S. w rejonie ulicy O.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 911, dalej "u.p.z.p.") oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1, mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p."), w związku z art. 4 pkt 8, art. 53 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1786, z późn. zm.), poprzez dopuszczenie do realizacji obiektów budowlanych innych niż droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy w granicach obszaru kolejowego, stanowiącego teren zamknięty, jak również braku uwzględnienia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenów w odległości do 10 m od granicy obszaru kolejowego;
- § 8 ust. 2 zd. 1 i § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, z późn. zm.), poprzez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: b1.2 UO, b3.1 US i 4 KDD, w związku z wyznaczoną na rysunku planu granicą obszaru zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków, oznaczoną symbolem KZ-RZ1, obejmującego historyczny układ urbanistyczny ulicy K. wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. pod numerem [...], decyzją Nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2021 r., znak: [...].
Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ustaleń:
- § 9 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) bl.2 UO, część b3.1 US, (...) część 4 KDD",
- § 20 ust. 2 pkt 3 lit. c uchwały;
- § 20 ust. 4 pkt 3 lit. c uchwały;
- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: c1.1 KK/U, c2.1 KK/U, c3.1 KK/U, d1.1 KK, d2.1 KK, d3.1 KK, d3.2 KK/U, 1KK/KDZ ul. K. (Trasa [...]), 2KK/KDZ, 2KK/KDL, 1KK/KDL ul. B. i 1KK/KDD znajdujących się w granicach obszaru kolejowego stanowiącego teren zamknięty;
- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: a2.1 MW/U, a3.1 UHB, a3.2 MW/U, b2.1MW/U, d1.3 UHB, d3.2 KK/U, 1KDZ ul. K., 1KK/KDL ul. B., 3KDL ul. O., 4KDL ul. B., 2KDD i 4KDD, w zakresie, w jakim usytuowane są w strefie szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, tj. w odległości do 10 m od obszaru kolejowego stanowiącego granice terenu zamkniętego.
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uargumentował podniesione zarzuty wskazując m.in., że szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia użytkowania, w tym również zakaz zabudowy, na terenach graniczących z obszarem kolejowym, wynika wprost z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym. Obszarem kolejowym jest zaś powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Dodatkowo ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu dla terenów w sąsiedztwie linii kolejowej wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1247). Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że obszar kolejowy jest jednym z rodzajów terenu zamkniętego, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z póżn. zm.).
Wojewoda podniósł, że zgodnie z wykazem tabelarycznym załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 552, z późn. zm.), w granicach obszaru objętego planem znajdują się linie kolejowe nr [...] [...] - [...] oraz nr [...] [...]., które ze względów gospodarczych, społecznych, obronnych lub ekologicznych, zaliczone zostały za linie mające znaczenie państwowe. Także w obszarze objętym planem, w granicach działki nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się linia kolejowa nr [...] [...], stanowiąca łącznicę o dawnej nazwie [...]. Obszar objęty planem przylega do ww. linii kolejowych. Stosownie do decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI poz. 38, z póżn. zm.), tereny przez które przebiegają linie kolejowe nr [...] i [...] znajdują się w granicach działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących tereny kolejowe zamknięte ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.
Wojewoda stwierdził, że na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, wyznaczone zostały granice terenów kolejowych zamkniętych oraz strefy szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, które stanowią obligatoryjne oznaczenie graficzne ustaleń planu ( § 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 28 uchwały). Z rysunku planu wynika, że w granicach terenu kolejowego zamkniętego stanowiącego działkę ewidencyjną: nr [...] z obrębu [...] - znajdują się tereny oznaczone symbolami: c1.1 KK/U, c2.1 KK/U, c3.1 KK/U, d3.1 KK, d3.2 KK/U, 1KK/KDZ ul. K. (Trasa [...]), 2KK/KDL i 1KK/KDD oraz nr [...] z obrębu [...] - znajdują się tereny oznaczone symbolami: d1.1 KK, d2.1 KK, d3.1 KK, d3,2 KK/U, 2KK/KDZ i 1KK/KDL ul. B. Ponadto z rysunku planu wynika, że w granicach strefy szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, wyznaczonej w odległości do 10 m od terenu zamkniętego kolejowego, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] znajdują się tereny oznaczone symbolami: a2.1 MW/U, a3.1 UHB, a3.2 MW/U, b2.1MW/U, b3.3 UK/UH, d3.2 KK/U, IKDZ ul. K., 3KDL ul. O., 2KDD, 4KDD i 4KD-P; nr [...] z obrębu [...] znajdują się tereny oznaczone symbolami: d1.2 UHB, dl.3 UHB,d3.2 KK/U, d3.3 UHB, IKDZ ul. K., 1KK/KDL ul. B. i 4KDL ul. B. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że tereny oznaczone symbolami: d3.2 KK/U i 1KK/KDL ul. B, znajdują się zarówno w granicach terenu kolejowego zamkniętego, jak też w strefie do 10 m od tego terenu.
Skarżący stwierdził, że położenie terenów oznaczonych na rysunku planu w granicach terenów zamkniętych, stanowiących obszar kolejowy, jak też położenie terenów w odległości do 10 m od terenu kolejowego zamkniętego, stanowi okoliczność faktyczną obligującą organ do określenia w planie miejscowym, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. określenia granic terenów zamkniętych i stref ochronnych od tych terenów oraz ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów znajdujących się w strefie. Przede wszystkim powinien obowiązywać zakaz lokalizowania budynków i budowli, które nie są przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Następnie Wojewoda podniósł, że w zaskarżonym planie z jednej strony Rada Miasta Stołecznego Warszawy wskazała na rysunku planu granice terenów kolejowych zamkniętych oraz określiła granicę strefy szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, w odległości do 10 m od granicy terenu kolejowego zamkniętego, jak też odniosła się w tekście uchwały do wymogu obowiązywania w tej strefie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu dla terenów w zasięgu tej strefy, wynikających z przepisów odrębnych, a z drugiej strony dopuściła, zarówno w granicach terenów zamkniętych, jak też w strefie do 10 m od tego terenu, możliwość realizacji budynków, budowli oraz prowadzenia robót budowlanych nie związanych z obsługą ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowej, a więc niezgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu transportu kolejowego.
Zdaniem Wojewody, do naruszenia w istotny sposób, zasad sporządzania planu miejscowego doszło także, poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie ochrony wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ulicy K., w związku z powstaniem ewidentnej sprzeczności pomiędzy rysunkiem i tekstem uchwały, w zakresie określenia terenów objętych obszarem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków, którego granice oznaczono na rysunku planu symbolem KZ-RZ1. Z części tekstowej i graficznej uchwały wynika, że w granicach obszaru objętego niniejszym planem miejscowym znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków, ujęte w gminnej ewidencji zabytków oraz objęte ochroną konserwatorską i ustaleniami planu, w tym dotyczące wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ulicy K.
Z rysunku planu wynika, że granice obszaru KZ-RZ1 nie obejmują terenów oznaczonych symbolami: bl.2 UO, b3.1 US i 4 KBD, wymienionych w § 9 ust. 3 uchwały, a tym samym tereny te nie są objęte historycznym układem urbanistycznym ulicy K., wpisanym do rejestru zabytków. Tymczasem w ustaleniach szczegółowych dla terenów bl.2 UO i b3.1 US określono szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu związane z ich położeniem w historycznym układzie urbanistycznym ulicy K. Oznacza to, że ustalenia wprowadzone w tekście planu, w zakresie wskazania terenów znajdujących się w historycznym układzie urbanistycznym ulicy K. oraz przytoczone ustalenia szczególnych warunków ich zagospodarowania dla tych terenów nie mają powiązania z rysunkiem planu.
Konkludując Wojewoda stwierdził, że w kontekście powyższych rozważań w niniejszej sprawie doszło do zawarcia ustaleń z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Rada" lub "organ") w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Za bezprzedmiotowy Rada uznała zarzut skargi, że plan miejscowy nie uwzględnia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie wynikających z przepisów odrębnych z zakresu transportu kolejowego. Plan wyznacza na rysunku planu granicę terenów kolejowych zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu oraz strefę szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych. W § 18 ustala ograniczenia związane z funkcjonowaniem infrastruktury kolejowej, m. in. poprzez odesłanie do przepisów odrębnych z zakresu transportu kolejowego przy sytuowaniu budowli, budynków, drzew, krzewów i elementów ochrony akustycznej oraz przy wykonywaniu robót ziemnych, a także urządzaniu i utrzymywaniu zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie obszaru kolejowego i linii kolejowej, w tym z uwzględnieniem skrajnego toru, a także w zakresie dopuszczalności odstępstw.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw Rada uznała także zarzut braku jednoznacznych ustaleń w zakresie ochrony wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ulicy K. polegającego na sprzeczności pomiędzy rysunkiem i tekstem uchwały w zakresie określenia terenów objętych obszarem zabytkowym. Miejscowy plan został pozytywnie uzgodniony z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Z uwagi na zmiany wprowadzone do projektu planu, wynikające m. in. z uaktualnienia rejestru zabytków oraz stanu istniejącego, projekt planu został ponownie przedstawiony do uzgodnienia Konserwatorowi Zabytków w 2021 r., który postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] odmówił jego uzgodnienia. W uzasadnieniu Konserwator Zabytków wyjaśnił, że [...] marca 2021 r. wydał decyzję nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. historycznego układu urbanistycznego ulicy K. (wpis A-[...]), która uprawomocniła się w dniu 5 maja 2021 r. oraz nakazał wpisać do tekstu planu zapis o treści: "Podlega ochronie wpisany do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny ulicy K. teren a1.1 UN, część b1.1 ZP, b1.2 UO, część b3.1 US, IKDL, IKD.PM, część 4 KDD, 2KDL."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Mazowiecki, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia
w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).
Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zaliczając do nich: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; 3a) zasady kształtowania krajobrazu; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; 3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a; 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa; 5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; 7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.
Procedura zmierzająca do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uregulowana m.in. w art. 17 u.p.z.p., który przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (...); 4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) występuje o opinie o projekcie planu do podmiotów wskazanych w tym przepisie, jak również o uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, a ponadto o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Następnie 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Wymaga również podkreślenia, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1874/18). Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3593/18). Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, podkreślić należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów jego stanowienia, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3184/17). W tym zakresie podnosi się, że istotne naruszenie trybu ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, a w szczególności gdy nie są przestrzegane regulacje gwarantujące zainteresowanym podmiotom wypowiedzenie się w zakresie projektowanych ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 137/15). Ponadto, naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania natury ogólnej, Sąd uwzględnił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch zasadniczych problemów:
1) sposobu określenia zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zaskarżonej uchwale oraz brak powiązania części tekstowej z graficzną uchwały, w związku z wyznaczoną na rysunku planu granicą obszaru zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków oraz zaliczeniem tych terenów do historycznego układu urbanistycznego ul. K.
2) naruszenie przepisów odrębnych związanych z transportem kolejowym, w związku z dopuszczeniem do realizacji obiektów budowlanych innych niż droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy w granicach obszaru kolejowego, stanowiącego teren zamknięty, jak również w związku z brakiem uwzględnienia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenów w odległości do 10 m od granicy obszaru kolejowego, w granicach wyznaczonych na rysunku plan stref szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. sprecyzowano, że projekt planu miejscowego sporządza się zgodnie z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 u.o.z., ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z art. 18 ust. 2 u.o.z. wynika, że w planie miejscowym ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, uwzględniające opiekę nad zabytkami. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.o.z., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Jak wynika z art. 19 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.
W niniejszej sprawie istotna jest ocena zawarcia w zaskarżonej uchwale ustaleń w zakresie historycznego układu urbanistycznego ulicy K. Zdaniem Wojewody, z części graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że granice obszary KZ-RZ1 nie obejmują terenów oznaczonych symbolami b1.2 UO, b3.1 US i 4 KDD, wymienionych w § 9 ust. 3 uchwały, a tym samym tereny te nie są objęte historycznym układem urbanistycznym ul. K., wpisanym do rejestru zabytków.
Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej uchwale w części tekstowe w § 9 ust. 3 wniesiono zapis odnośnie do ochrony układu urbanistycznego ulicy K., jednak wymienione symbole terenów objętych wpisem nie są zgodne z oznaczeniami naniesionymi na rysunku planu, co naruszyło art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków. Z uwagi na treść przywołanych wyżej przepisów, Rada powinna była uwzględnić obszar historycznego układu urbanistycznego ulicy K. w części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonej uchwały.
Sąd wskazuje, że granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15). W niniejszej sprawie, obszar, który powinien się znaleźć w części graficznej zaskarżonej uchwały, wynika z decyzji właściwego organu ochrony zabytków o wpisie do rejestru zabytków. Zatem ochrona tego obszarów nie wynika wyłącznie z ujęcia ich w części tekstowej lub graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stanowisko Sądu znajduje odzwierciedlenie w piśmie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 stycznia 2023 r., w którym Konserwator wyjaśnił, że tereny b1.2UO, b3.1US (część) i 4 KDD (część), nie są objęte historycznym układem urbanistycznym, o którym mowa w decyzji Nr 38/2021 z dnia 19 marca 2021 r. Wymienione symbole nie są zgodne z oznaczonymi wniesionymi na rysunku planu. Rozbieżność pomiędzy skorygowanym rysunkiem planu, a zapisem w tekście planu nie została wychwycona przez organ konserwatorski podczas procedury uzgadniania projektu planu. Jednocześnie organ konserwatorski podniósł, że miejscowy plan spełnia wymogi ochrony konserwatorskiej dla historycznego układu urbanistycznego ulicy K. Na rysunku planu prawidłowo zostały naniesione jego granice, zatem zgodnie z ustaleniami planu, teren wyznaczony na rysunku planu podlega ochronie konserwatorskiej na mocy wpisu do rejestru zabytków i wszelkie działania w tym obszarze podlegają przepisom odrębnym z zakresu ochrony zabytków. Obszary te znajdują się w granicach obszarów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków – otoczenia obiektów zabytkowych oznaczonych na rysunku planu symbolem KZ-RZ2, które nie stanowią historycznego układu urbanistycznego ulicy K. wyznaczonego na załączniku graficznym do decyzji.
Wobec powyższego koniecznym stało się stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 uchwały w zakresie sformułowania "b1.2UO, b3.1US (część) i 4 KDD (część)". W ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do relacji części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały. Załącznik graficzny, jako integralna cześć planu jest regulacją wprost obowiązującą. Ma ona charakter dopełniający ustalenia zawarte w części tekstowej (zob. wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2137/16). Jak już wyżej wskazano, w części tekstowej zaskarżonej uchwały zawarto obszar, który nie podlega ochronie na mocy decyzji wspomnianej już decyzji Konserwatora.
W konsekwencji stwierdzenia nieważności wymaga także § 20 ust. 2 pkt 3 lit c oraz § 20 ust. 4 pkt 3 lit c zaskarżonej uchwały, które ustalają dla obszaru b (ust. 2 b1.2 UO i ust. 4 b3.1 US) szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, poprzez podleganie ochronie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ulicy K. Wskazany obszar nie został zaliczony do historycznego układu urbanistycznego ulicy K. decyzją z dnia 19 marca 2021 r., zatem błędnie został on zapisami uchwały objęty ochroną konserwatorską.
Odnosząc się natomiast do drugiego zagadnienia dotyczącego naruszenia przez Radę przepisów odrębnych związanych z transportem kolejowym, w związku z dopuszczeniem do realizacji obiektów budowlanych niż droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy w granicach obszaru kolejowego, stanowiącego teren zamknięty, jak również w związku z brakiem uwzględnienia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenów w odległości do 10 m od granicy obszaru kolejowego, w granicach wyznaczonych na rysunku plan stref szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu wyjaśnić należy, że szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia użytkowania terenów graniczących z obszarem kolejowym, wynikają wprost z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. (ust. 2) Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. (ust. 3) Odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach. (ust. 4) Przepisu ust. 2 nie stosuje się do budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Obszarem kolejowym jest zaś, w myśl art. 4 pkt 8 ww. ustawy powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.
Dodatkowo ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu dla terenów w sąsiedztwie linii kolejowej wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1247).
Skoro stosowną decyzją ministra właściwego do spraw transportu, jako teren zamknięty i zajęty pod linie kolejowe wskazano oznaczone działki ewidencyjne o konkretnej powierzchni, to granice tych dziełek ewidencyjnych wyznaczają obszar kolejowy w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. W granicach obszaru kolejowego objętego planem znajdują się linie kolejowe nr [...] [...] – [...] oraz nr [...] [...] - [...]. Linie te ze względów gospodarczych, społecznych obronnych lub ekologicznych, zaliczone został za linie o znaczeniu państwowym. Ponadto w obszarze objętym planem, w granicach działki nr ew. [...] obręb [...] znajduje się linia kolejowa nr [...] [...], przylegająca do powyższych linii kolejowych.
Na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, wyznaczone zostały granice terenów kolejowych zamkniętych oraz strefy szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, które stanowią obligatoryjne oznaczenie graficzne ustaleń planu (vide § 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 28 uchwały).
Z rysunku planu wynika, że w granicach terenu kolejowego zamkniętego stanowiącego działkę ewidencyjną:
- nr [...] z obrębu [...] znajdują się tereny oznaczone symbolami: c1.1 KK/U, c2.1 KK/U, c3.1 KK/U, d3.1 KK, d3.2 KK/U, 1KK/KDZ ul. K. (Trasa [...]), 2KK/KDL i 1KK/KDD;
- nr [...] z obrębu [...] znajdują się tereny oznaczone symbolami: d1.1 KK, d2.1 KK, d3.1 KK, d3.2 KK/U, 2KK/KDZ i 1KK/KDL ul. B.
Ponadto z rysunku planu wynika, że w granicach strefy szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, wyznaczonej w odległości do 10 m od terenu zamkniętego kolejowego, stanowiącego działkę ewidencyjną;
- nr [...] z obrębu [...] znajdują się tereny oznaczone symbolami: a2.1 MW/U, a3.1 UHB, a3.2 MW/U, b2.1MW/U, b3.3 UK/UH, d3.2 KK/U, IKDZ ul. K, 3KDL ul. O., 2KDD, 4KDD i 4KD-P;
- nr [...] z obrębu [...] znajdują się tereny oznaczone symbolami: dl.2 UHB, dl.3 UHB, d3.2 KK/U, d3.3 UHB, IKDZ ul. K., IKK/KDL ul. B. i 4KDL ul. B.
Jednocześnie tereny oznaczone symbolami: d3.2 KK/U i 1KK/KDL ul. B., znajdują się zarówno w granicach terenu kolejowego zamkniętego, jak też w strefie do 10 m od tego terenu.
Położenie tych terenów w granicach terenów zamkniętych, stanowiących obszar kolejowy, jak też ich położenie w odległości do 10 m terenu kolejowego zamkniętego, stanowi okoliczność faktyczną obligującą organ do określenia w planie ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów, tj. określenia granic terenów zamkniętych i stref ochronnych od tych terenów oraz ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów znajdujących się w tej strefie. W odległości do 10 m dla terenów graniczących z obszarem kolejowym powinien obowiązywać zakaz lokalizowania budynków i budowli, które nie są przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy (art. 53 ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym). Ponadto uwzględniony powinien być art. 4 ust. 8 tej ustawy, określający jakie budynki, budowle i urządzenia są dopuszczone do lokalizowania w granicach obszaru kolejowego.
W definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżania się tych innych obiektów do granic obszarów, zatem zgodnie z argumentacją a minori ad maius tym bardziej jest zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09, 7 listopada 2013 r., II OSK 1276/12, 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1866/19).
Zakaz ustanowiony w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym powinien zatem znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym, z którego zapisów powinno jednoznacznie wynikać, że obszary kolejowe nie są przewidziane do zabudowy. Ponadto istotnym jest, aby obszar był jednoznacznie określony w części tekstowej i graficznej planu. Jeżeli bowiem przepis rangi ustawy wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na obszarach kolejowych, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z przepisami ustaw i organ planistyczny nie może wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej.
Tym samym dopuszczenie na terenach znajdujących się w granicach terenu kolejowego zamkniętego, w ramach przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego, do lokalizowania usług niezwiązanych z prowadzeniem ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy, a także sformułowanie w odniesieniu do nich parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Także dopuszczenie do lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków z funkcjami usługowymi w strefie do 10 m od granicy terenu kolejowego zamkniętego, stanowi o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p oraz art. 53 ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.
Podsumowując tę część rozważań podkreślić należy, że w obszarze kolejowym mogą być lokalizowane elementy infrastruktury kolejowej, w tym m.in. drogi technologiczne i przejścia wzdłuż torów, czy też ogrodzenia związane funkcjonalnie z zarządzaniem, eksploatacją, utrzymaniem linii kolejowej oraz przewozem osób i rzeczy, nie zaś ogólnodostępne drogi publiczne, zaliczone na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy. Brak również możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej, usługowej i zieleni urządzonej niezwiązanych z obsługą ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowej. Tym samym, obszar kolejowy nie jest przewidziany do zabudowy, w inny sposób niż określony w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem przepis ten wyklucza możliwość budowy w jego granicach obiektów budowlanych nie związanych wyłącznie z obsługą ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowych. Natomiast art. 53 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy wyklucza możliwość sytuowania budowli i budynków w odległości mniejszej niż 10 m od obszaru kolejowego, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzecz, w tym do dróg pieszych i rowerowych, oraz do budynków lub budowli istniejących, stanowiących zabytki w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Skoro zakazy wynikające z przepisów rangi ustawowej wykluczają możliwość budowy na obszarze kolejowym obiektów budowlanych niezwiązanych wyłącznie z obsługą ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowych, to w planie miejscowym nie można dopuścić budowy takich obiektów, w szczególności poprzez określenie innego przeznaczenia niż jako obszar kolejowy oraz do sytuowania obiektów budowlanych w strefie do 10 m od obszaru kolejowego innych niż określone w art. 53 ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.
Tymczasem z ustaleń planu nie wynika, czy dopuszczone ustaleniami planu usługi, w obszarze kolejowym oraz w strefie do 10 m od tego obszaru, dotyczą wyłącznie obsługi przewozu osób i rzeczy. Zakazy wynikające ze stosowanych łącznie art. 4 pkt 8 i art. 53 ustawy o transporcie kolejowym powinny znaleźć swój wyraz w planie miejscowym, z którego ustaleń powinno jednoznacznie wynikać, ze obszar kolejowy nie jest przewidziany do zabudowy, w inny sposób niż określony w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że Rada, kierując się zasadą proporcjonalności, w toku prac planistycznych uwzględniła dotychczasowe przeznaczenie terenu. Wobec tego, że m.in. M., znajduje się na obszarze terenu zamkniętego, w trybie art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, istnieje możliwość odstępstwa od zasady zakazu usytuowania obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 ustawy. Samo odstępstwo nie może jednakże powodować zagrożenia życia lub niebezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Zgody na odstępstwo udziela bądź odmawia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy.
Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: c1.1 KK/U, c2.1 KK/U, c3.1 KK/U, d1.1 KK, d2.1 KK, d3.1 KK, d3.2 KK/U, 1KK/KDZ ul. K. (Trasa [...]), 2KK/KDZ, 2KK/KDL, IKK/KDL ul. B. oraz 1KK/KDD znajdujących się w granicach obszaru kolejowego stanowiącego teren zamknięty.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – orzekł jak w punkcie I i II sentencji. O kosztach postępowania, jak w punkcie II. orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.