VII SA/Wa 2652/22

VII SA/Wa 2652/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2022 r. nr DOA.7110.146.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") zaskarżoną decyzją z 13 października 2022 r., nr DOA.7110.146.2022.KBL, po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 28 marca 2022 r., znak: IF-O.7840.670.2020.KMB-5, w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], dotyczącej budynku usług turystycznych oraz terenowych urządzeń rekreacyjnych z infrastrukturą towarzyszącą i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. W pozostałym zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z 28 marca 2022 r., znak: IF-0.7840.670.2020.KMB-5, Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę "terenu rekreacji z zespołem budynków obsługujących oraz budynku usług turystycznych z częścią usług komercyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w K.
Powodem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] było uznanie, iż rażąco narusza ona ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu objętego inwestycją. Organ wojewódzki wskazał, że budynek zaprojektowany na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 13-MU, jest budynkiem posiadającym 16 lokali mieszkalnych oraz lokale usługowe z usługami komercyjnymi i służącymi rekreacji oraz recepcją, o funkcji usługowej, z dominującą funkcją hotelarską. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje natomiast na ww. terenie nowej zabudowy wielorodzinnej, ani usług hotelowych. Ponadto inwestycja przewidywała na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 3-US budowę 11 budynków mieszkalnych czterolokalowych i 2 budynki mieszkalne, jednorodzinne. Teren 3-US w miejscowym planie przeznaczony był na usługi sportu i rekreacji, a przeznaczenie dopuszczalne stanowiła zabudowa związana z obsługą funkcji sportu i rekreacji zajmująca nie więcej niż 5% wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu. Tym samym funkcja mieszkaniowa nie została przewidziana dla ww. terenu.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wskazała, że celem inwestycji jest stworzenie kompleksu sportowo-rekreacyjnego uwzględniającego dyscypliny sportowe tj.: zjazdy saneczkowe, bouldering czy gra w boule, dla której powstaje specjalne boisko do gry. Na terenie inwestycji znajdzie się także plac zabaw oraz zewnętrzna siłownia. Podniosła, że nie uchyla się od wykonania ww. obiektów. W planowanych 13 budynkach będą znajdowały się pomieszczenia obsługujące z aneksami kuchennymi. Budynki te będą spełniały funkcje sportu, rekreacji i wypoczynku przez umożliwienie osobom korzystającym ze strefy sportowo-rekreacyjnej realizowania różnego rodzaju sportów i rekreacji innych niż zewnętrzne, a także funkcje wypoczynkową oraz pobytowo-noclegową, dopuszczalną w miejscowym planie. Wykorzystanie takie, częściowo w ramach przeznaczenia podstawowego, a częściowo dopuszczalnego, mieści się więc w przeznaczeniu terenu 3-US. Dodatkowo wskazała, że w przedwstępnych umowach sprzedaży lokali w projektowanych budynkach wskazano, że są one lokalami niemieszkalnymi. Podała także, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na zawarcie umów o roboty budowlane, częściowe wykonanie robót budowlanych, wydane decyzje, zgłoszenia, porozumienia, umowy, w tym przedwstępne sprzedaży lokali niemieszkalnych.
Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją GINB uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 28 marca 2022 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., w zakresie dotyczącym budynku usług turystycznych oraz terenowych urządzeń rekreacyjnych z infrastrukturą towarzyszącą i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wskazano, że jej przedmiotem jest budowa budynku usług turystycznych o funkcji mieszkalnej z częścią usług komercyjnych w poziomie parteru (teren określony w miejscowym planie symbolem 13-MU), terenowych urządzeń rekreacyjnych oraz zespołu 13 budynków "obsługujących" terenowe urządzenia rekreacyjne (teren określony w miejscowym planie symbolem 3-US). Teren tej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ustaleniami uchwały nr XLII/394/14 Rady Miejskiej w Karpaczu z 24 marca 2014 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki C - Zarzecze (Dz. Urz. Woj. Dolno, z 2014 r. poz. 1715; zmiana: Dz. Urz. Woj. Dolno, z 2014 r. poz. 2568).
Organ stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że budynek usług turystycznych usytuowany na terenie 13-MU ma pełnić funkcje turystyczne (usługi hotelarskie). Zgodnie z § 4 pkt 6 ww. uchwały przez usługi turystyczne należy rozumieć funkcję terenów i obiektów służących działalności z zakresu usługi rozumianych zgodnie z art. 3 ustawy o usługach turystycznych. Stosownie do art. 3 pkt 1 i pkt 8 ustawy o usługach turystycznych (Dz.U z 2014 r., poz. 196) w brzmieniu obowiązującym 24 marca 2014 r. przez usługi turystyczne należy rozumieć usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym. Organ zwrócił uwagę, że 1 lipca 2018 r. definicja usług turystycznych została zmieniona wraz z wejściem w życie ustawy z 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2361). Z definicji usług turystycznych wyłączone zostały usługi hotelarskie (z wyjątkiem zakwaterowania w celach innych niż pobytowe, które nie są nieodłącznym elementem przewozu pasażerów). Przeniesienie i zmiana brzmienia definicji usług turystycznych do nowej ustawy nie pociągnęła za sobą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki C-Zarzecze. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie, że 1 lipca 2018 r. zmieniła się definicja usług turystycznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczałoby, że ww. plan w ogóle nie dopuszczał od 1 lipca 2018 r. możliwości realizacji obiektów świadczących usługi hotelarskie. Taka interpretacja z pewnością byłaby sprzeczna z intencją uchwałodawcy. Dlatego też nie można podzielić stanowiska organu wojewódzkiego, iż kontrolowana decyzja, w części dotyczącej budynku usytuowanego na terenie 13-MU, w sposób rażący jest niezgodna z przeznaczeniem ww. terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Następnie organ podniósł, że zgodnie z § 24 uchwały podstawowym przeznaczeniem terenu 3-US są usługi sportu i rekreacji - urządzenia terenowe. Przeznaczeniem dopuszczalnym jest zabudowa związana z obsługą funkcji sportu i rekreacji zajmująca nie więcej niż 5%, wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu, miejsca postojowe dla samochodów oraz urządzenia infrastruktury technicznej, w tym również na wydzielonych działkach. Zdaniem organu zaplanowane budynki ("obsługujące") na ww. terenie niewątpliwie nie stanowią urządzeń terenowych usług sportu i rekreacji. Z analizy treści projektu budowlanego, w tym również rysunków rzutów poszczególnych kondygnacji projektowanych budynków wynika, że w ww. budynkach mają być świadczone usługi hotelarskie (indywidualny wynajem apartamentów przez poszczególnych właścicieli lokali). Organ odwoławczy stwierdził, że deklarowana możliwość umieszczenia w projektowanych budynkach urządzeń do gimnastyki indywidualnej, do masażu, sprzętu i akcesoriów do gry w Dart, gry planszowe itp. nie powoduje, iż mogą być one określone jako urządzenia terenowe do świadczenia usług sportu i rekreacji. Wskazał, że oceniając, czy zadeklarowana funkcja przedmiotowych budynków jest zgodna z przeznaczeniem terenu należy zauważyć, że ww. urządzenia i do gier nie są sprzętem do obsługi funkcji sportu i rekreacji, w szczególności deklarowanych do realizacji na pozostałym terenie. Przykładową zabudową związaną z obsługą funkcji sportu i rekreacji byłyby szatnie, miejsca sprzedaży biletów, pomieszczenia dla osób pracujących w obsłudze i ochronie obiektu. W ocenie organu odwoławczego w omawianym przypadku deklarowane przeznaczenie 13 budynków zaprojektowanych na terenie 3-US jako związane z obsługą funkcji sportu i rekreacji stanowi próbę obejścia przez inwestora przepisów miejscowego planu, który nie przewiduje zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej ani usług hotelowych na terenie 3-US. Tym samym decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., w części dotyczącej 11 budynków czterolokalowych i 2 budynków dwulokalowych ("budynków obsługujących") narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja obarczona tak poważną niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne, godząc w istotę porządku planistycznego. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi.
Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie w jakim GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 28 marca 2022 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego bezpodstawne zastosowanie, a to z uwagi na błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa;
art. 156 § 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie, pomimo tego, że nawet w przypadku ewentualnego uznania, że Starosta [...] wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa pomimo, iż w sprawie zachodziła bezwzględna przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, co wskazane zostało w odwołaniu;
art. 16 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, a to z uwagi na naruszenie zasady trwałości decyzji w zakresie, w jakim organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego wzruszoną w trybie stwierdzenia jej nieważności z naruszeniem przepisów uprawniających do wzruszenia decyzji w tym trybie, w szczególności z uwagi na fakt niespełnienia przesłanki oczywistości naruszenia prawa, a także w zakresie rozpoznania skutków społecznych, gospodarczych i ekonomicznych lub gospodarczych, wywołanych decyzja, które to czynniki w sprawie nie pozwalają na tak dowolne odstąpienie od zasady trwałości decyzji w obrocie;
art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa, w zakresie w jakim organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchylając się od wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w sposób obiektywny, rozważając wszystkie okoliczności sprawy, w tym wprost wyrażone w stanowisku strony, a w przedstawionej narracji kolejno powołuje się, jak na fakty, na własne twierdzenia wprost wyprowadzane jedynie jako hipotezy i domniemania co do stanu faktycznego, a także nie odnosi się do całości istoty sprawy, pomijając kwestie istotne, a stojące w opozycji do przyjętego rozstrzygnięcia;
art. 7a k.p.a., przez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w zakresie interpretacji miejscowego planu pomimo, że istnieją wątpliwości co do stosowania normy prawa miejscowego, szczególnie odpowiednio stosowanych przepisów planu opisujących warunki techniczne, jakim mają odpowiadać budynki posadowione na gruncie, którym to przepisom projekt budowlany odpowiada przy jednoczesnym ewidentnym powstaniu subiektywnych wątpliwości organu, czy takie budynki powinny na tym terenie w ogóle powstać;
art. 77 k.p.a., przez jego niezastosowanie, w zakresie w jakim organ, nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchylając się od wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w sposób obiektywny, rozważając wszystkie okoliczności sprawy, w tym wprost wyartykułowane w stanowisku strony, które organ w postępowaniu całkowicie pominął, a w przedstawionej narracji wyraźnie kolejno powołuje się, jak na fakty, na własne twierdzenia wprost wyprowadzane jedynie jako hipotezy i domniemania co do stanu faktycznego, a także nie odnosi się do całości istoty sprawy, pomijając kwestie istotne, a stojące w opozycji do przyjętego rozstrzygnięcia;
art. 80 k.p.a., przez jego wadliwe zastosowanie z uwagi na dopuszczenie się przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i zaniechanie obiektywnej oceny udowodnienia faktów, na których oparł rozstrzygnięcie;
art. 107 § 3 k.p.a., przez wadliwe uzasadnienie decyzji organu, nie spełniające wymogów ustawowych, co polega w szczególności na braku wskazania w uzasadnieniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, tj. niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się w tym zakresie oparł, a także przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie dowodów, które częściowo uznał za wiarygodne, wskazania, w jakiej części uznał je za wiarygodne, a w jakiej nie i z jakich przyczyn, które to nieprawidłowości, były następstwem i skutkiem nieprawidłowości w prowadzeniu przez organ postępowania dowodowego, jak również poprzez niewyjaśnienie w sposób logiczny przyczyn dokonywania określonej wykładni przepisów prawa, w szczególności w zakresie przepisów prawa miejscowego, co uniemożliwiło skarżącej prześledzenia toku myślowego organu i weryfikację jego prawidłowości, szczególności w zakresie wskazanym w pkt 6;
- przy czym istotność powyższych naruszeń dla rozstrzygnięcia sprawy należy odczytywać w szczególności w kontekście art. 156 k.p.a. w ten sposób, że organ nie był uprawniony w niniejszej sprawie do skorzystania z trybu nadzwyczajnego zastosowanego w decyzji stwierdzającej nieważność, a wydanie takiej decyzji z powołaniem na te przepisy należy uznać za naruszenie proceduralne stanowiące istotę wadliwości wydanej przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz GINB decyzji;
II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z ust. 3 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego, przez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim Wojewoda Dolnośląski i GINB uzasadnił stwierdzenie nieważności decyzji uznaniem jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w związku z rzekomym naruszeniem tego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z uwagi na fakt, że Starosta [...] w sposób oczywiście prawidłowy rozpoznał zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania terenu i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, a contrario prawidłowo uznając za bezzasadne w świetle wyjaśnień wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - także z uwagi na bezzasadne uznanie, jakoby przepis ten, w zbiegu z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł stanowić podstawę do uznania za spełnioną przesłanki oczywistości naruszenia prawa, podczas gdy nieprecyzyjność zapisów planu w zakresie objętym decyzją nie pozwala na stwierdzenia oczywistego, kwalifikowanego naruszenia prawa nawet uznając, że do naruszenia w jakimkolwiek stopniu doszło, a także z uwagi na zastosowanie przez organ nieuprawnionej wykładni rozszerzającej;
2) § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały nr XLII/394/14 Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 24 marca 2014 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie błędnego rozumienia przeznaczenia terenu, w szczególności w zakresie rozumienie funkcji "obsługującej" sportu i rekreacji, w tym zastosowanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej ograniczenia nałożone na właściciela nieruchomości przez nieuzasadnione zawężenie rozumienia przeznaczenia terenu do interpretacji organu, podczas gdy zgodnie z tym przepisem prawa miejscowego przeznaczeniem podstawowym terenu są usługi sportu i rekreacji realizowane przez urządzenia terenowe, a przeznaczeniem dopuszczalnym jest zabudowa związana z obsługą funkcji sportu i rekreacji zajmujące nie więcej niż 5%, wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu, miejsca postojowe dla samochodów - zajmujące nie więcej niż 10% wyznaczonego liniami rozgraniczającego terenu, urządzenia infrastruktury technicznej, w tym również na wydzielonych działkach, a sam zapisu planu jest na tyle nieprecyzyjny, że nie daje podstaw do jednoznacznej interpretacji;
3) § 6 pkt 2 lit. h uchwały nr Vlll/81/19 Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez jego niezastosowanie, przy czym organ stosując już wykładnię rozszerzającą, w tym analogię, winien odnieść się także do treści uchwał dotyczących miejscowego planu późniejszych niż przedmiotowy plan zagospodarowania i wziąć pod uwagę, że w nowym, zmienionym obszarze dla innego rejonu Gminy K., usługi sportu i rekreacji wprost uwzględniają już zawarcie w ramach infrastruktury obsługującej także funkcję mieszkaniową.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie zaskarżonym oraz decyzji organu I instancji w zakresie odpowiadającym zakresowi zaskarżenia i uchylenie decyzji w tej części oraz umorzenie postępowania organu I instancji. Jednocześnie zwróciła się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym jak i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. decyzji PINB w j. z [...] października 2022 r., nr [...]; wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] września 2021 r.; wezwania do realizacji zlecenia nr [...]; pisma z 6 października 2022 r. o nałożeniu na spółkę [...] sp. z o.o. kary umownej; umów przyłączeniowych; zaświadczeń o wykonaniu przyłączeń; umowy o prace projektowe i wykończeniowe; decyzji o pozwoleniu na wycinkę drzew, potwierdzeniu przelewu (wycinka drzew), umowy na wycinkę drzew, decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej; pozwolenia wodnoprawnego; decyzji zatwierdzających dokumentację hydrologiczną, zgłoszenia robót geologicznych, zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując augmentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę, z uwagi na uznanie, że w sposób rażący narusza ona art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego, z tego względu, iż funkcja jaką ma pełnić ta inwestycja nie jest w całości zgodna z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (obowiązującego 19 sierpnia 2020 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego).
W orzecznictwie wskazuje się, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 634/17; NSA z 2 października 2015 r., II OSK 215/14; NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 606/18).
Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku usług turystycznych (apartamenty na wynajem) z częścią usług komercyjnych w poziomie parteru, terenowych urządzeń rekreacyjnych (tor saneczkowy naturalny, bulodrom, urządzenia tj. zewnętrzne ścianki wspinaczkowe bulderingowe - na nawierzchni amortyzującej upadki, siłownia plenerowa - na nawierzchni trawiastej) oraz budowie zespołu 13 budynków "obsługujących", znajduje się na terenie objętym ustaleniami uchwały nr XLII/394/14 Rady Miejskiej w Karpaczu z 24 marca 2014 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki C - Zarzecze. Inwestycyjna ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 13-MU oraz 3-US. Przy czym budynek usług turystycznych znajduje się na terenie o symbolu 13-MU i w tym zakresie nie jest kwestionowane, że w tej części inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy wybudowanie 13 budynków na terenie oznaczonym 3-US stanowi rażące naruszenie obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przeznaczenia tego terenu.
Z § 24 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XLII/394/14 Rady Miejskiej w Karpaczu z 24 marca 2014 r. wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 3-US ustalono, że podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu są usługi sportu i rekreacji - urządzenia terenowe. Jednocześnie dopuszczono na tym terenie zabudowę związana z obsługą funkcji sportu i rekreacji zajmująca nie więcej niż 5% wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu, miejsca postojowe dla samochodów - zajmujące nie więcej niż 10% wyznaczonego liniami rozgraniczającego terenu oraz urządzenia infrastruktury technicznej, w tym również na wydzielonych działkach.
W ocenie Sądu zasadnie organ w niniejszej sprawie uznał, że projekt budowy przedmiotowych 13 budynków jest niezgodny z powyższym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowią one bowiem urządzeń terenowych usług sportu i rekreacji jak również nie można uznać aby były one związane z obsługą tych usług.
Zauważyć należy, że w projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że ww. budynki zwane "obsługującymi" mają być związane z obsługą użytkowników korzystających z usług w zakresie sportu i rekreacji, prowadzonych na terenie objętym opracowaniem, poprzez zapewnienie miejsc pobytowo-noclegowych z możliwością prowadzenia aktywności rekreacyjnej. W budynkach tych (w pokojach rekreacyjnych z aneksami kuchennymi) istnieje możliwość korzystania innego (niż terenowe) sprzętu, służącego do sportu i rekreacji wewnątrz budynków, tj. urządzenia do gimnastyki indywidualnej, urządzenia do masażu, sprzęt i akcesoria do gry w Dart, gry planszowe itp. Z projektów budowlanych wynika, że w 11 projektowanych budynkach przewidziano po 4 odrębne lokale "pobytowo-noclegowe" wyposażone w 3 pokoje, w tym jeden z aneksem kuchennym oraz łazienką. W dwóch pozostałych budynkach przewidziano po dwa lokale "pobytowo-noclegowe", każdy wyposażony w dwa pokoje, w tym jeden z aneksem kuchennym, łazienkę, schowek i antresolę.
Mając na uwadze charakter ww. budynków, uznać należy, że niewątpliwie będą one służyć przede wszystkim, tak jak ma to miejsce w przypadku usług hotelowych, okresowemu zamieszkiwaniu ludzi. Tym samym skoro pełnić będą funkcję mieszkaniową, poprzez indywidualny wynajem apartamentów, to nie można uznać aby były one związane z obsługą usług sportu i rekreacji, a tym bardziej aby stanowiły one urządzenia terenowe usług sportu i rekreacji. Czym innym jest bowiem baza noclegowa a czym innym kompleks sportowo-rekreacyjny. Za zabudowę związaną z obsługą funkcji sportu i rekreacji można by było uznać – jak słusznie wskazał GINB w zaskarżonej decyzji, budynki z podstawowym przeznaczeniem takim jak np., szatnie, miejsca sprzedaży biletów, pomieszczenia dla osób pracujących w obsłudze czy w ochronie obiektu, jak również pomieszczenia do przechowywania sprzętu.
Dla prawidłowości powyższego stanowiska nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność, iż w przedmiotowych budynkach przewidziano możliwość prowadzenia aktywności (umysłowej lub fizycznej) z uwagi na znajdujące się w nich urządzenia do gimnastyki indywidualnej, masażu, sprzęt i akcesoria do gry w Dart, gry planszowe itp. Okoliczność ta nie może sama w sobie jeszcze świadczyć, że ww. budynki związane są z obsługą funkcji sportu i rekreacji. Budynki te niewątpliwie bowiem pełnią funkcję przede wszystkim mieszkalną. To, iż w wydzielonych pod wynajem lokalach znajduje się urządzenie do gimnastyki czy gra planszowa jak i Dart nie powoduje, że traci ono swoją podstawową funkcję. Tym bardziej, że wskazywane urządzenia i akcesoria są przeznaczone do użytku domowego i mogą z nich korzystać jedynie osoby wynajmujące dany lokal (znajdują się one bowiem w pokojach rekreacyjnych/salonach z aneksami kuchennymi). Ponadto wskazywane przez skarżącą powyższe urządzenia i akcesoria do gier nie stanowią także sprzętu, który w jakikolwiek sposób mógłby być powiązany z obsługą funkcji sportu i rekreacji, deklarowanych do realizacji na pozostałym terenie, a zatem kompleksu sportowo-rekreacyjnego uwzględniającego dyscypliny sportowe tj.: zjazdy saneczkowe, bouldering jak i gry w boule.
Podnieść przy tym należy, że gdyby uchwałodawca dopuszczał na ww. terenie sytuowanie budynków o funkcji mieszkaniowej dla osób korzystających z kompleksu sportowo rekreacyjnego, to miejscowy plan zawierałby takie ustalenia, tak jak to ma miejsce w powoływanym przez skarżącą planie miejscowym dla innego rejonu Gminy [...], gdzie usługi sportu i rekreacji wprost uwzględniają zawarcie w ramach infrastruktury obsługującej także funkcję mieszkaniową. Nie jest natomiast dopuszczalne interpretowanie planu miejscowego w sposób rozszerzający o inne funkcje niż te, które wprost wynikają w ustaleń planu. Podkreślenia wymaga, że funkcja podstawowa jak i dopuszczalna wskazana dla terenu oznaczonym symbolem 3-US została ustalona precyzyjnie i nie stanowi ustalenia jedynie przykładowego, do którego można by było zaliczyć przedmiotową inwestycję. Wyjaśnić przy tym należy, że – wbrew stanowisku skarżącej - przy dokonywaniu interpretacji miejscowego planu obowiązującego na terenie przedmiotowej inwestycji organ nie miał podstaw do uwzględniania treści innych uchwał dotyczących miejscowego planu późniejszych niż przedmiotowy plan zagospodarowania, w tym § 6 pkt 2 lit. h uchwały nr Vlll/81/19 Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ obowiązany jest bowiem jedynie do uwzględnienia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na kontrolowanym terenie.
W konsekwencji za zasadne uznać trzeba stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że deklarowane przeznaczenie 13 budynków zaprojektowanych na terenie 3-US jako związane z obsługą funkcji sportu i rekreacji stanowi próbę obejścia przez skarżącą przepisów miejscowego planu, który nie przewiduje zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej ani usług hotelowych na terenie 3-US. Tym bardziej, że powierzchnia zajęta pod projektowane budynki (5% terenu 3-US) jak i projektowane urządzenia terenowe (7,3% terenu 3-US) jest porównywalna.
W ocenie Sądu mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że naruszenie miejscowego planu w ww. zakresie jest oczywiste i rażące. Udzielenie natomiast pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 215/14). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2018 r., II OSK 1944/16; 8 lutego 2018 r., II OSK 1657/17).
Biorąc powyższe pod uwagę za zasadne przyjąć należy stanowisko GINB, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., w zakresie jakiej udzielała pozwolenie na budowę 11 budynków czterolokalowych i 2 budynków dwulokalowych ("budynków obsługujących") obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na naruszenie miejscowego planu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu objętego inwestycją.
Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzeniu nieważności decyzji w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie fakt zrealizowania inwestycji (co niewątpliwie wiązało się z uzyskaniem przez inwestora wielu decyzji, zawarciu umów, a także poniesieniem kosztów), nie stanowi on bowiem nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w dyspozycji ww. przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję tę realizowano/zrealizowano. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy więc ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Tymczasem skarżący kasacyjnie oceniają nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się bowiem wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r., II OSK 2770/15; 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2139/16; 23 października 2019 r., II OSK 3010/17; 19 października 2022 r., II OSK 1504/21). Nieodwracalnych skutków prawnych nie może stanowić także okoliczność podpisania przez skarżącą umów przedwstępnych sprzedaży lokali (zaznaczyć przy czym należy, że z akt sprawy wynika, iż większość z nich została podpisana po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]). Podpisanie ww. umów, a nawet sprzedaż lokali nie jest bowiem przeszkodą prawną do ewentualnej oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podpisanie ww. umów, a nawet sprzedaż ww. lokali nie może być bowiem uznane za bezpośredni skutek prawny takiej decyzji. Pojęcie bezpośrednich skutków prawnych musi być interpretowane ściśle. Konsekwencją przyjęcia takiego zapatrywania jest wykluczenie możliwości zakwalifikowania czynności prawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. GINB przeprowadził właściwe i rzetelne postępowanie wyjaśniające w zakresie odpowiadającym nadzwyczajnemu trybowi, jakim jest stwierdzenie nieważności, zaś sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia jest przekonujące i odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie naruszył przy tym art. 16 k.p.a. Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady ich trwałości, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy akt dotknięty został w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Taka sytuacja, jak wskazano powyżej, miała miejsce w niniejszej sprawie.
Końcowo odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącej wskazać należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli spełnione są łącznie dwa warunki, tj. gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dowody te miały na celu wykazanie, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych poprzez uzyskanie wielu decyzji jak i zawarciu umów związanych z realizacją inwestycji. Okoliczności te nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jak już bowiem wskazano powyżej, zrealizowanie inwestycji, a nawet podpisanie umów przedwstępnych sprzedaży, nie mogły świadczyć o braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.