VII SA/WA 1749/06

VII SA/Wa 1749/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Krystyna Tomaszewska
Leszek Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1497/07 - Wyrok NSA z 2008-12-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Al. W. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Al. W. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej Pl. H. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [..], Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu kolektora ogólnospławnego [...] na odcinku ul. P. ul. Z. wraz z włączeniem istniejących przewodów tłocznych w węźle przy ul. Z. oraz przebudowy kolidującej z projektowanymi obiektami infrastruktury na działkach nr ew. [...] w W.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dla skutecznego wniesienia żądania zbadania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej należy zaś wykazać swoje uprawnienie do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 157 k.p.a. stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności.
W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Istnienie interesu prawnego musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Samo przekonanie osoby, że ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym nie jest jednoznaczne z jego faktycznym posiadaniem. Obowiązkiem wnioskodawcy jest bowiem wykazanie swojego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
W ocenie organu I instancji wskazane we wniosku Wspólnoty Mieszkaniowe nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], bowiem obszar oddziaływania inwestycji objętej przedmiotową decyzją, nie obejmuje działek, na których związały się Wspólnoty.
Organ wskazał, iż pojęcie obszaru oddziaływania obiektu umożliwia precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego stron postępowania, a jego definicja została określona w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jest to więc teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ograniczenia takie wynikają z ogółu przepisów mających zastosowanie w budownictwie, a więc oprócz przepisów ustawy prawo budowlane także warunków technicznych jak i przepisów dotyczących ochrony środowiska.
Wojewoda [...] podniósł, iż z akt sprawy wynika, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w działkach przez które zaprojektowano przebieg kolektora. Z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika, że niniejsza inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie i jej immisje nie przekraczają dopuszczalnych norm. Budowa kolektora nie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wykonanie kanału w technologii zapewniającej jego szczelność zapewni brak oddziaływania na wody gruntowe. Z projektu wynika również, iż uciążliwość podczas realizacji budowy (hałas, transport, ograniczenia ruchu) nie będzie większa niż dla innych tego typu inwestycji. Ponadto realizacja inwestycji nie ogranicza w żaden sposób możliwości zabudowy działek skarżących. Inwestor przedstawił wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, a inwestycja zgodna jest z ustaleniami decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej z upoważnienia Prezydenta [...].
Organ I instancji wskazał również, iż podnoszona przez skarżących okoliczność obniżenia wartości okolicznych nieruchomości, nie stanowi o istnieniu przesłanki negatywnego oddziaływania inwestycji na działki Wspólnot, nie wynika ona bowiem z definicji obszaru oddziaływania inwestycji określonej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, iż zarzuty dotyczące sposobu realizacji inwestycji (zakłócenia w postaci wzmożonego hałasu, utrudnienia w dojazdach, wibracje i drgania budynków) nie mogą stanowić podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 156 k.p.a., organ administracji bada wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydawania decyzji. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także sposób realizacji inwestycji budowlanej prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie podlegają badaniu w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r. złożyły: Wspólnota Mieszkaniowa Al. W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa Pl. H. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa K. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa K. [...], Wspólnota Mieszkaniowa K. [...].
W uzasadnieniu swojego odwołania skarżące Wspólnoty wskazały, iż oddziaływanie wykraczające poza obszar planowanej inwestycji, będzie miało miejsce zarówno w toku prac budowlanych, jak i po zakończeniu realizacji inwestycji. W szczególności dojdzie do obniżenia wartości nieruchomości sąsiadujących z inwestycją w związku z permanentnym fetorem (który sam w sobie również stanowi oddziaływanie). Nie wykluczone są też, w ocenie Wspólnot, negatywne konsekwencje takie jak osuwanie się ziemi i budynków.
Wspólnoty Mieszkaniowe przytoczyły treść postanowienia Sądu Najwyższego Izba Cywilna i Administracyjna z dnia 2 marca 1988 r., sygn. akt III ARN 39/87, w którym zawarta jest teza, iż "osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ administracji państwowej decyzji, zmierzającej do ochrony jej interesów.
Skarżące powołały się również na komentarz Edwarda Radziszewskiego zawarty w Lex Polonica Maxima, z którego, w ocenie Wspólnot, wynika, iż brak przepisów odrębnych związanych z ustanawianiem obszaru oddziaływania obiektu, ujemnie wpływa na możliwość jednoznacznego stwierdzenia co jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego i jakie są związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając stanowisko organu I instancji.
Przy czym organ powołał się na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Odnosząc się zaś do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty dotyczące sposobu realizacji inwestycji nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem samej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż mogą one być jedynie przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego.
Wskazał również, iż podnoszone przez Wspólnoty zarzuty dotyczą w istocie samej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przebiegu realizacji inwestycji. Badanie zaś merytoryczne przedmiotowej sprawy i rozpatrywanie merytorycznych zarzutów jej dotyczących, mogłoby się natomiast odbyć po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, co nie może nastąpić przy odmowie wszczęcia tegoż postępowania.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły: Wspólnota Mieszkaniowa Al. W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa Pl. H. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa K. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa K. [...], Wspólnota Mieszkaniowa K. [...], podnosząc argumentację jak w odwołaniu od decyzji I instancji.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły jej ponadto naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, powołały się przy tym na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również zarzuciły jej naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie posiadają one przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżące Wspólnoty wskazały również, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wielokrotnie był dyskutowany w doktrynie, jako naruszający prawa obywateli zagwarantowane konstytucyjnie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 8 listopada 2006 r. oraz z dnia 28 grudnia 2006 r. odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Pl. H. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...], Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...], wobec czego do rozpoznania pozostała skarga Wspólnoty Mieszkaniowej Al. W. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...].
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem.
W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany jest na nowo ustalić strony tegoż postępowania.
Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wskazać należy, że pojęcie strony jakim się posługuje art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny".
Podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Logika przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości.
W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że skarżącym Wspólnotom Mieszkaniowym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu kolektora ogólnospławnego [...] na odcinku ul. P. ul. Z. wraz z włączeniem istniejących przewodów tłocznych w węźle przy ul. Z. oraz przebudowy kolidującej z projektowanymi obiektami infrastruktury na działkach nr ew. [...] w W.
Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego wynika bowiem, iż przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie, strefa oddziaływania obiektu nie przekracza obszaru inwestycji, w więc zamyka się w granicach działek na których ją zlokalizowano tj. nr ew. [...].
Jak wynika z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na środowisko w sposób mogący naruszać interesy osób trzecich w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ani nie kwalifikuje się do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wspólnot Mieszkaniowych, iż w toku prac budowlanych mogą nastąpić zakłócenia w postaci wzmożonego hałasu, utrudnienia w dojazdach na tereny posesji, wibracje, jednakże są one nieodłączną częścią procesu inwestycyjnego. Wskazać również należy, iż powołane przez skarżące postanowienie Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 2 marca 1988 r., sygn. akt III ARN 39/87, nie ma w niniejszej sprawie odniesienia, bowiem w przedmiotowej sprawie, interes prawny skarżące mogą wyprowadzić jedynie z normy prawa materialnego zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania.
Należy uznać za zasadny również argument organów orzekających w niniejszej sprawie, iż immisje związane z realizacją inwestycji nie przekroczą dopuszczalnych norm.
Podnoszony przez Wspólnoty Mieszkaniowe zarzut, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wielokrotnie dyskutowany był w doktrynie, jako naruszający prawa obywateli zagwarantowany konstytucyjnie, również nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem póki co nie został on zakwestionowany prawomocnym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ma on więc moc bezwzględnie obowiązującą, jego zaś przestrzeganie jest obowiązkiem organów administracji.
Pozostałe zarzuty ponoszone w skardze pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, kwestie związane z ewentualnymi nieprawidłowościami podczas realizowania inwestycji (osuwanie się ziemi, budynku), mogą być zgłaszane właściwym organom nadzoru budowlanego.
Niewątpliwie skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe mają interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie mogą wywieść z żadnej normy prawa materialnego, a tylko taka norma daje im gwarancje, aby móc skutecznie kwestionować rozstrzygnięcia organów administracji.
Tym samym należy uznać decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., jak również poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. za odpowiadającą przepisom prawa.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.