VII SA/Wa 2644/22

VII SA/Wa 2644/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2045/23 - Wyrok NSA z 2024-02-13
II OZ 562/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi Zakładu Wydawniczo-Poligraficznego "[...]" spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r. Nr 221/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. sp.j. [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") Nr 221/SPEC/2022 z 5 października 2022 r. wydana w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następujących okolicznościach:
W dniu 22 kwietnia 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich, wystąpił z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w rej. skrzyżowania z ul. [...] w Dzielnicy W. m. st. Warszawy".
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 14 lipca 2022 r. Nr 148/WES/II/2022 po rozpatrzeniu wniosku inwestora, na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"),) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2021 r., poz. 735 t.j., dalej "k.p.a.") orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczącej rozbudowy drogi powiatowej. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Uzasadniając decyzję podał, że na podstawie wniosku, inwestycja zlokalizowana jest na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...]. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, wniosek został złożony po uzyskaniu opinii: Zarządu Województwa Mazowieckiego - pismo znak OTR-UO-4340.125.2022.GJ z dnia 28 marca 2022 r.; Prezydenta m. st. Warszawy - pismo znak FE-ID.7211.37.2022.MRA z dnia 22 marca 2022 r.
Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, złożony wniosek zawierał: 1) mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) określenie zmian
w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 4) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 5) projekt budowlany wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - 3 egz.; 6) pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr WZW.5183.323.2022.KSW z dnia 22 marca 2021 r.
W dniu 24 maja 2022 r. organ zawiadomił strony (właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem) o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz dokonał obwieszczeń na monitorach Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy (okres od 1 czerwca 2022 r. do 15 czerwca 20222 r.), w prasie lokalnej (ogłoszenie ukazało się w Stołecznej Gazecie Wyborczej w dniu 1 czerwca 2022 r.) i na stronie internetowej Biuletyny Informacji Publicznej dnia 1 czerwca 2022 r.
Strony postępowania nie zapoznały się ze złożoną dokumentacją i nie wniosły uwag.
Dalej podał, że postanowieniem 297/WES/IL/2022 z 8 czerwca 2022 r. organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji projektu budowlanego, która została uzupełniona, nadto inwestor udzielił wyjaśnień.
Organ dokonał szczegółowej analizy dokumentacji projektowej i stwierdził, że:
• przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w opiniach instytucji i organów opiniujących inwestycje na podstawie ustawy, spełnia również wymogi nałożone art. 34 ust.2 ustawy Prawo budowlane;
• przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projektanci
i sprawdzający złożyli wymagane oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Inwestor uzyskał, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, uzgodnienia i opinie
w tym:
• opinię Biura Zarządzania Ruchem Drogowym nr [...] z dnia [...].09.2021 r. do geometrii drogi znak: [...]
• zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu znak: [...]
• uzgodnienie konstrukcji z dnia 21 kwietnia2022 r.
• opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia 23 marca 2022 r.
Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. Prezydent m.st. Warszawy, z uwagi na fakt, iż W. jest miastem na prawach powiatu, wykonuje także funkcje starosty, oraz zarządu powiatu, a więc jest równocześnie organem wydającym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zobowiązany jedynie do oceny prawnej dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Nie może natomiast dokonywać oceny słuszności, racjonalności lub opłacalności zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez zarządcę drogi publicznej. Ponadto organ orzekający nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej jeżeli nie narusza obowiązującego prawa.
Końcowo w decyzji zaznaczono, że kwestia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.
Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o wstrzymanie decyzji, podnosząc, iż decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa, gdyż ul. [...] już funkcjonuje i brak jest podstaw do jej rozbudowy. Ma urządzone wszelkie parametry.
Rozpoznając odwołanie wskazaną na wstępie decyzją Nr 221/SPEC/2022 z 5 października 2022 r. Wojewoda, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał za organem I instancji na kompletność wniosku inwestora pod względem formalnym, uznał też prawidłowość decyzji Prezydenta. Zaznaczył, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy
i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500, stanowiące załącznik do decyzji). Ponadto, na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy zatwierdzono projekt budowlany, oznaczony jako załącznik do decyzji.
W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności Państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Na wniosek inwestora, przedmiotowej decyzji na podstawie art. 17 ust. I specustawy drogowej, nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony interesem społecznym i gospodarczym.
Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie aktu prawnego rangi ustawy. Specustawa drogowa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę.
Odnośnie zasadności projektowej inwestycji, Wojewoda podał, że inwestor we wniosku wskazał, że: "Inwestycja będzie realizowana w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszych poprzez wprowadzenie chodnika wzdłuż jezdni oraz uspokojenie ruchu na przejściu dla pieszych. Rozbudowa drogi wpłynie na utrzymanie właściwego standardu życia mieszkańców zabudowy położonej w bezpośrednim sąsiedztwie i jest przez nich oczekiwane. Wpłynie również na rozwój ekonomiczny obszarów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, poprawi ład przestrzenny. (...)"
Następnie organ odwoławczy po przedstawieniu przepisów specustawy drogowej, wyjaśnił, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana na podstawie art.11a specustawy drogowej, bowiem inwestorem przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych jest Prezydent m. st. Warszawy,
a decyzję zrid zgodnie z art.11a ust. 1 wydał właściwy starosta tj. w tym przypadku Prezydent m. st. Warszawy z uwagi na fakt, iż W. jest miastem na prawach gminy i powiatu. Prezydent m, st. Warszawy wykonuje funkcje starosty oraz zarządu powiatu, co wynika wprost z ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920), oraz z ustawy z dnia 15 marca 2002 r.
o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) - dla elementów,
o których mowa w art.11f ust. 1, objętych przedmiotową inwestycją.
Zdaniem Wojewody, nie ma znaczenia fakt wskazany w odwołaniu o istniejącym już urządzeniu drogi powiatowej - ul. [...], i jej funkcjonowaniu w podobnym aczkolwiek jednak węższym zakresie, bowiem jak wynika z dokumentów przedłożonych
do wniosku zrid, obecne zagospodarowanie ww. drogi powiatowej w postaci chodnika, przebiega m. in. przez prywatną działkę Spółki Skarżącej o nr [...] z obrębu [...], co może stanowić pewne zagrożenia i niedogodności dla uczestników ruchu, a także dla funkcjonowania samej drogi. Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja polega na poszerzeniu pasa drogowego oraz budowie chodnika od strony wschodniej, a na ten cel zostanie zaadaptowana część istniejących już utwardzeń. Ponadto, zostanie wykonana rozbiórka i poszerzenie chodnika do 3,0 m w południowo-zachodnim narożniku działki
o nr ewid. [...]. Z uwagi na bliskość skrzyżowania, ruch pieszych, a także zjazdy na prywatne posesje, powyższe rozwiązanie znajduje potwierdzenie w przepisach techniczno-budowlanych tj. w § 44 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu
i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi: "Szerokość chodnika powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli oprócz ruchu pieszych jest on przeznaczony do usytuowania urządzeń technicznych, w szczególności podpór znaków drogowych, słupów, drzew, wejść lub zjazdów utrudniających ruch pieszych."
Zatem Wojewoda uznał zarzuty postawione w odwołaniu za niezasadne.
Organ odwoławczy zaznaczył, że przyjęte w specustawie drogowej rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego - drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego - drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli.
W tym stanie rzeczy jak wyjaśnił Wojewoda, w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania - w takim zakresie, jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Oczywistym jest jak stwierdził organ odwoławczy, że budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie dojazdu do poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia.
Dodał, że zabezpieczenie słusznych interesów i praw osób odwołujących się,
a których interesy w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone, z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nastąpi stosownie do art. 120 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w celu zapobieżenia niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia należne jest odszkodowanie. Ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji zrid, bowiem postępowanie odszkodowawcze stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Zwrócił uwagę, że organy obu instancji nie posiadają ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji ani tym bardziej nie mogą one narzucić inwestorowi obowiązku zmiany założenia inwestycyjnego, ze względu na jakiekolwiek kwestie nieuwzględnione w specustawie drogowej. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej
i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art.11e tejże ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Podniósł, że Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Wojewody z 5 października 2022 r. skarżący W. sp. j. [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Decyzji tej zarzucił naruszenie:
- art. 1 i art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176, zwana specustawą drogową) w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP;
- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie jest prawidłowa. Zdaniem strony skarżącej decyzja została wydana niezgodnie
z przepisami prawa, gdyż ul. [...] już funkcjonuje i brak jest podstaw do jej rozbudowy, jest od dawna wykonana. Ma urządzone wszelkie parametry właściwe dla drogi publicznej. Nie ma zatem żadnych potrzeb do jej rozbudowy. Inwestycja nie ma charakteru właściwego dla drogi publicznej, zatem powinna być uchylona.
Skarżący argumentował, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., nr ZDM/GKP/I/1734/2020/N orzekł o nakazaniu W. sp.j. [...] przywrócenia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie stalowych elementów ogrodzenia oraz zawieszonych na nich dwóch banerów informacyjnych znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] (dz. ew. [...] z obrębu [...]). Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, które do chwili obecnej nie zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (sygn. akt KOC/1913/Dr/21). Działka ew. nr [...], której dotyczy też zaskarżona decyzja ZRID, ma status drogi publicznej. Według skarżącego występuje sprzeczność pomiędzy decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., a zaskarżoną decyzją Wojewody.
Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 5 października 2022 r. legalizuje m. in. wywłaszczenie Spółki, w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje także decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 3 lutego 2021 r.. nr ZDM/GKP/I/1734/2020/N nakazująca jej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym, uzasadnionym interesem prawnym skarżącego, nie narusza prawa
w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że kontrolował w sprawie decyzję Wojewody z 5 października 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 148/WES/II/2022 z dnia 14 lipca 2022 r., wydaną na skutek odwołania skarżącego. W ocenie Sądu niewątpliwie wskazana podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja reformatoryna), została omyłkowo wpisana zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż zamiarem Wojewody było wydanie decyzji właśnie w oparciu o art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd doszedł do takiego wniosku po stwierdzeniu organu odwoławczego, iż zarzuty podniesione przez Spółkę skarżącą nie zasługują na uwzględnienie (zob. strona 4 decyzji Wojewody, 10 akapit od dołu).
Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że wspomniana decyzja dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w rej. skrzyżowania z ul. [...] w Dzielnicy W. m. st. Warszawy".
Objęta ww. decyzjami inwestycja zlokalizowana w rej. skrzyżowania z ul. [...] w Dzielnicy W. m. st. Warszawy, polega na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w rej. skrzyżowania z ul. [...] w Dzielnicy W. m.st. Warszawy. Inwestycja obejmuje: budowę chodnika od strony wschodniej; rozbiórkę
i poszerzenie chodnika; wykonanie na jezdni progów zwalniających.
Projektowana inwestycja wpływa bezpośrednio na następujące drogi publiczne,
a mianowicie - istniejące odcinki ul. [...]. Inwestycja ta przewidziana została m.in. na działce o nr ewid. [...], powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. [...]. Stąd też skarżący – jako właściciel ww. nieruchomości, mając przymiot strony
w niniejszej sprawie, mógł skutecznie żądać weryfikacji ww. decyzji - w części uzasadnionej jego interesem prawnym (z uwagi na, że dotyczy ona inwestycji
o charakterze liniowym).
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie doszło do uchybień procesowych, które winny skutkować uchyleniem tej decyzji.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję, jeżeli stwierdzi, tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wady w tym przypadku, zdaniem Sądu, nie wystąpiły. Nie wystąpiły, zdaniem Sądu, także powody do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 p.p.s.a. z innych przyczyn, w tym - z uwagi na naruszenie norm prawa materialnego.
Skarżący kwestionuje konieczność zajęcia jego nieruchomości pod inwestycję;
w tym też upatruje wadliwości wydanych w sprawie decyzji, podnosząc, iż ul. [...] już funkcjonuje i brak jest podstaw do jej rozbudowy. Wskazuje także, że ulica ma urządzone wszelkie parametry właściwe dla drogi publicznej. Zatem w jego ocenie brak było podstaw oraz potrzeb do jej rozbudowy.
Jak wskazano powyżej decyzja została wydana na podstawie specustawy drogowej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W przepisie tym ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (por. wyroki NSA
z: 13 marca 2018 r., II OSK 3337/17; 24 maja 2017 r., II OSK 1881/16). W związku
z podstawą prawną realizacji przedmiotowej inwestycji mogły być przepisy powołanej specustawy drogowej.
Inwestycje realizowane na podstawie przepisów specustawy drogowej mają charakter publiczny i w związku z tym procedura ich realizacji jest szczególna, z uwagi na ich rozmiar oraz konieczność szybkiej realizacji. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14;
z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko
w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji,
a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13). Zwrócić należy uwagę, że powyższa linia orzecznicza jest zgodna z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10, w którym podkreślono, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów
z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i -
w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.
Sąd zaznacza, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej (art. 11a) właściwy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (zrid).
Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie jest także kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora.
Organy orzekające w tej sprawie nie mogły zatem dokonywać zmian
w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Ich ocenie może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków o których mowa w przepisach specustawy drogowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wniosek
o zezwolenie na realizację inwestycji zawiera wymagane przez art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej elementy, m.in. załączono do niego mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi - art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przedmiotowy projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania – zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych niektórych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu budowlanego dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami decyzje administracyjne, bądź oświadczenie o niewydaniu opinii w terminie, co należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne.
Zaznaczenia wymaga, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Wynika z nich, że z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś - że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Przede wszystkim prawny mechanizm ingerencji władzy publicznej w prawo własności został obwarowany możliwością ustanowienia ograniczeń prawa własności wyłącznie ustawowo. Do formalnych przesłanek należą jeszcze: możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. We wskazanym kontekście specustawa drogowa realizuje postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Wywłaszczenie należącej do skarżącego działki spełnia, zdaniem Sądu, także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Zostało bowiem dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi powiatowej, a więc w interesie publicznym, któremu należy przypisać prymat, ale też z poszanowaniem indywidualnego interesu skarżącego poprzez odjęcie prawa własności tylko w zakresie niezbędnym (na pas drogowy), budowę chodnika od strony wschodniej, rozbiórkę i poszerzenie chodnika, wykonanie na jezdni progów zwalniających.
Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 lub 2 specustawy drogowej. Co istotne
i należy podkreślić, odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu
w odrębnym postępowaniu i odrębnej decyzji.
Powyższe prawidłowo zostało zaakcentowane przez organy obu instancji orzekające w sprawie, z powołaniem się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierające wskazaną już powyżej tezę.
Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły prawidłowe postępowanie w sprawie; koncentrowały się na kwestiach podlegających ich weryfikacji w jego toku, w zakresie wyznaczonym przepisami specustawy drogowej,
a na podstawie zawartego w niej odesłania – także przepisami pr.bud.
Zauważenia wymaga, że decyzja zezwalająca na inwestycję drogową w oparciu o specustawę drogową nie jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym – jest to decyzja związana albowiem spełnienie przez inwestora wymogów wynikających
z ustawy zobowiązuje organ do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem.
W nawiązaniu do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 1 specustawy drogowej, należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku II OSK 852/21 z 20 lipca 2021 r., cyt.: "w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W zakresie tego pojęcia w sposób oczywisty mieści się urządzenie chodnika tak, aby ruch pieszych nie odbywał się poboczem, co z oczywistych względów stwarza duże zagrożenie dla ich bezpieczeństwa. Jak wskazał organ, wykonanie chodnika jest niezbędne w celu poprawy warunków poruszania się po przedmiotowej drodze, szczególnie dla pieszych".
Rozbudowa chodnika jak trafnie podał organ odwoławczy wpłynie na utrzymanie właściwego standardu życia mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie, poprawi ład przestrzenny.
Podzielając powyższe stanowisko, podkreślić jedynie należy, że
w rozpoznawanej organ był uprawniony do wydania decyzji zrid – w ramach rozbudowy drogi. Nie miało tu znaczenia, że ulica [...] funkcjonuje. Chybiony jest zarzut skarżącego, że brak było podstaw do jej rozbudowy celem wykonania chodnika. Nie doszło do naruszenia art. 11 a specustawy drogowej, a Wojewoda prawidłowo wyjaśnił powyższe kwestie, które Sąd w całości akceptuje.
Odnosząc się z kolei do argumentacji strony skarżącej w zakresie wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z 3 lutego 2021 r. nr ZDM/GKP/I/1734/2020/N, Sąd wyjaśnia, że przywołana decyzja po pierwsze nie dotyczy niniejszego postępowania, po drugie nie stanowi ona o wywłaszczeniu nieruchomości, tak jak decyzja zrid. Nakaz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, dotyczył usunięcia stalowych elementów ogrodzenia oraz zawieszonych na nich banerów informacyjnych znajdujących się w pasie drogowym ul. [...]. Jeszcze raz podkreślić należy, że Sąd rozpoznawał skargę od decyzji odnoszącej się do decyzji zrid.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny i nie było potrzeby jego dalszego wyjaśniania przez organy. Natomiast w przedmiotowej sprawie reguła wynikająca z art. 7 k.p.a. nakazująca załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli nie mogła doprowadzić do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów specustawy drogowej. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie
w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Nie można go jednak stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Zatem dopuszczalność zastosowania przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej nie mogła być zmodyfikowana z uwagi na słuszny interes skarżącego.
Powoduje, że - w ocenie Sądu - nie można zarzucić Wojewodzie istotnego naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, który to przepis będzie naruszony, jeżeli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie; poza tym (jak dostrzega się w orzecznictwie) oceniając to, czy sporna decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw
i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (v. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19).
Z przedstawionych względów zarzuty skargi jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Również brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które miałyby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie orzekł, jak w sentencji.