VII SA/Wa 2637/24

VII SA/Wa 2637/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. N. i A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2024 r. znak: KOA 1409/Ar/24 w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. N. i A. N. solidarnie kwotę 13455 zł (słownie: trzynaście tysięcy czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2024 r. znak: KOA 1409/Ar/24 wydana na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania D. N. i A. N. (dalej: ,,skarżący’’) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] (znak: [...]) ustalającą z urzędu jednorazową opłatę planistyczną wobec skarżących w wysokości 262.074,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie E. w gminie R., dz. ew. nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości przez upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu.
II. Zaskarżona decyzja zapadłą w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. Na mocy aktu notarialnego, sporządzonego dnia 27 lutego 2013 r., Rep. A Nr [...] skarżący będąc współwłaścicielami na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, sprzedali nieruchomość gruntową położoną w obrębie E. w gminie R. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1,4321 ha.
Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. został zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmujący obszar obrębu E. Uchwała została opublikowana [...] maja 2011 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]), weszła w życie 24 czerwca 2011 r.
Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z poprzednim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] października 1998 r.) położona była w terenach rolnych oznaczonych symbolem "R/RZ". Po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie, na tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne I usługi, oznaczone symbolem "9.P/U". Dla terenów oznaczonych symbolem P/U plan ustala stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w wysokości 30%.
W związku z powyższym Burmistrz R. zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Burmistrz R. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalił wobec A. i D. małżonków N. opłatę planistyczną w wysokości 88 503,90 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. KOA 1748/Ar/15 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wnieśli A. i D. małżonkowie N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2617/15 oddalił skargę. Od powyższego wyroku strona wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 900/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie może podlegać pozytywnej ocenie brak charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisu § 55 jak i § 56 w/w rozporządzenia Rady Ministrów prowadzi bowiem do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej, stosownie do art. 153 p.p.s.a. zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną sporządzonego operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wycenianej w związku ze zmianą jej przeznaczenia będącej następstwem uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ na podstawie operatu szacunkowego z dnia 24 sierpnia 2018 r., wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję nr [...], którą ustalił wobec A i D. małżonków N opłatę planistyczną w wysokości 91 038,60 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. KOA 2834/Ar/19 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wnieśli A. i D. małżonkowie N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt: IV SA/Wa 2204/20 uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lipca 2021 r, sygn. akt KOA 2306/Ar/21 orzekło o uchyleniu w całości decyzję Burmistrza R. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ, rozpatrując sprawę ponownie zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy M. O. sporządził w dniu 5 lipca 2022 r. operat szacunkowy. Pismem z dnia 26 lipca 2022 r., organ działając na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego, poinformował stronę o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Z uprawnienia tego strona skorzystała i otrzymała drogą elektroniczną skan operatu szacunkowego.
Pełnomocnik strony, pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. wniosła o uzupełnienie przez biegłego opracowania poprzez złożenie opinii uzupełniającej lub pisemnych wyjaśnień odnośnie udostępnienia pełnego wykazu danych o transakcjach, które rzeczoznawca odnotował na rynku nieruchomości (o których mowa w operacie), przed zmianą planu i po zmianie planu, w tym wyszczególnić te, które pominął w procesie wyceny, gdyż uznał je za mało wiarygodne bądź zawierające niepełne informacje dotyczące mienia sprzedanego oraz wyjaśnienie na jakiej podstawie rzeczoznawca przyjął wagi cech dla nieruchomości po zmianie planu i przed zmianą planu, z udostępnieniem szczegółowych obliczeń, z których wynikają te wartości.
Pismem z dnia 5 września 2022 r. organ, przekazał stronie wyjaśnienia rzeczoznawcy. Pismem z dnia 7 października 2022 r. pełnomocnik strony, w nawiązaniu do udzielonej odpowiedzi rzeczoznawcy wskazała, że operat w dalszym ciągu nie zawiera w sobie danych umożliwiających jego weryfikację, czyniąc ww. dowód nieprzydatnym w sprawie, a nadto strona skarżąca wniosła o jego pominięcie i zlecenie przez organ przygotowania kompletnego operatu przez innego biegłego względnie zlecenie temu samemu biegłemu uzupełnienie dokumentu o wskazane informacje. Strona odniosła się do odpowiedzi uzyskanych od rzeczoznawcy, wniosła o przedstawienie konkretnych danych z biur pośrednictwa, w konkretnym czasookresie oraz o przedstawienie procesu przeprowadzonej analizy baz danych transakcyjnych.
Organ pismem z dnia 16 listopada 2022 r. przekazał stronie wyjaśnienia rzeczoznawcy. Biegły odniósł się do zarzutów strony, przekazał kopie informacji uzyskanych od podmiotów działających na rynku lokalnym: H. spółka z o.o. spółka komandytowa, W. (kopie pism wykonane na papierze firmowym rzeczoznawcy).
Burmistrz R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r., sprostowanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. odmówił pominięcia operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M. O. z dnia 5 lipca 2022 r. oraz zlecenia przygotowania kompletnego operatu przez innego biegłego.
Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. pełnomocnik strony wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ powiadomił pełnomocnika strony i rzeczoznawcę majątkowego o terminie rozprawy administracyjnej. W dniu 31 stycznia 2023 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W trakcie rozprawy rzeczoznawca majątkowy udzielał odpowiedzi na pytania strony. Z rozprawy został sporządzony protokół. W oparciu o ustalenia zawarte w trakcie ww. czynności, organ pismem z dnia 6 lutego 2023 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o przekazanie: bazy danych transakcji wykorzystanych do analizy rynku nieruchomości, zanonimizowanych dokumentów uzyskanych z biur nieruchomości, pisemnej analizy, z której wynikają wartości wag dla poszczególnych cech rynkowych. Pismem z dnia 15 marca 2023 r. biegły udzielił odpowiedzi na ww. kwestie. Wskazał, że bazę danych transakcji nieruchomościami na terenie powiatu w. udostępni do wglądu w swoim biurze. Poinformował, że dokumenty z biur zajmujących się analizą i obrotem nieruchomościami zostały udostępnione w poprzedniej korespondencji. Biegły przekazał pisemną analizę, z której wynikają wagi cech rynkowych. Organ pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r., przekazał stronie powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego.
W dniu 4 maja 2023 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 28 kwietnia 2023 r., w którym uznał, że biegły odmówił wykonania zobowiązania organu do przedstawienia baz danych oraz dokumentów z biur pośrednictwa obrotu nieruchomościami, co według strony należy uznać, że oparł swe wyliczenia o nieznane aktom sprawy dane: ,,możliwe, że nieistniejące dane.".
Organ pismem z dnia 9 maja 2023 r. i z dnia 7 lipca 2023 r. ponownie wezwał biegłego do złożenia danych, o które wnosiła strona. Z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego, organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. W dniu 5 września 2023 r. wpłynęły wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, do których dołączył pismo podmiotu zajmującego się obrotem nieruchomościami, który nie życzył sobie upubliczniana tej korespondencji. Organ pismem z dnia 14 września 2023 r. przekazał odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego wraz z pismem ww. podmiotu, które organ zanonimizował oraz kopię potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego.
Pismem z dnia 24 października 2023 r. pełnomocnik strony odniosła się do informacji uzyskanych od biegłego i podtrzymała wniosek o uznanie operatu za wadliwy, nie dający się zweryfikować, a następnie pominięcie go i wyznaczenie nowego biegłego celem sporządzenia opinii, opierającej się na ujawnionych stronie i organowi dokumentów, danych, wyliczeniach, bez animizacji źródeł.
Organ przystąpił do wydania decyzji ustawiającej opłatę planistyczną, stojąc na stanowisku, że nie można żądać aby biegły wydawał dodatkowe opinie i dokumenty, tylko dlatego, że konsekwentnie podtrzymuje swoje ustalenia, które nie są korzystne dla strony.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Burmistrz R. ustalił jednorazową opłatę planistyczną wobec skarżących w wysokości 262.074,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości przez upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu.
Dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 5 lipca 2022 r., jako materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym organ stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wskazał przedmiot wyceny - nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę ewidencyjna nr [...] położoną w obrębie E. w gminie R. o powierzchni 14 321 m2. Zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej według stanu po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od dnia 24 lutego 2011 r. do dnia 15 lutego 2020 r. oraz według przeznaczenia wynikającego z wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, według poziomu cen z dnia 27 lutego 2013 r. Celem wykonania opracowania było określenie wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Biegły określił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości tj.: 27 lutego 2013 r.- data, na którą określono wartość nieruchomości (data sprzedaży nieruchomości); 24 czerwca 2011 r. - data, na którą został określony stan nieruchomości (data wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego); 21 czerwca 2022 r. - data oględzin nieruchomości przez biegłego; 05 lipca 2022 r. - data sporządzenia operatu szacunkowego. Wskazał źródła informacji, które wykorzystał dla potrzeb wykonania opracowania, m.in.: oględziny nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych; dane o cenach transakcyjnych kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych zawarte w aktach notarialnych, uzyskanych w PODGIK w W.; informacje dotyczące aktualnych cen rynkowych sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, a także preferencje potencjalnych nabywców oraz panujących trendów rynkowych w agencjach pośrednictwa i obrotu nieruchomościami. Opisał stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości, przeznaczenie według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed jego zmianą miejscowego i po zmianie.
Do ustalenia wartości nieruchomości położonej w obrębie E. w gminie R., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego zmianie rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
Rzeczoznawca majątkowy, dla potrzeby wykonania operatu szacunkowego dokonał analizy rynku nieruchomości, pod kątem obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, stanowiącymi przedmiot prawa własności przeznaczonymi pod zabudowę usługową. Do wyceny wyselekcjonował 6 transakcji nieruchomości położonych na rynku lokalnym w powiecie w. w gminie R. i gminie D., według poziomu cen z dnia 27 lutego 2013 r. o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem wycenianej nieruchomości.
Do wyceny nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która była przeznaczona pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wyselekcjonował 7 transakcji nieruchomości położonych na rynku lokalnym w powiecie w. w gminie R. i gminie D. Z uwagi na niewielką liczbę transakcji z obrotu podobnymi nieruchomościami, biegły wydłużył okres analizy o transakcje, które miały miejsce od kwietnia 2010 r., i dotyczyły nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem wycenianej nieruchomości.
Biegły dokonał opisu nieruchomości przyjętych do porównania oraz zamieścił mapy obrazujące ich położenie. Opis i mapy pozwalają na weryfikację tych nieruchomości.
Rzeczoznawca określił cechy rynkowe i ich oceny na podstawie informacji uzyskanych z biur obrotu nieruchomościami i analizy bazy danych transakcyjnych dotyczących kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych będących przedmiotem obrotu rynkowego. Za cechy rynkowe przyjął atrakcyjność lokalizacji, powierzchnię działki i kształt działki. Określił wagi poszczególnych cech, następnie cechy te porównał z nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem transakcji. W wyniku dokonanych obliczeń rzeczoznawca określił średnią wartość rynkową 1 m2 gruntu, co pozwoliło na ustalenie wartości nieruchomości wycenianej po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 1 303 211 zł, natomiast wartość nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 429 630 zł.
Po dokonanej ocenie operatu szacunkowego z dnia 5 lipca 2022 r., organ stwierdził, że posiada on wartość dowodową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, Operat spełnia wymogi formalne określone w § 55 ust 2 i § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555),
Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 873 581 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej 30% daje kwotę 262 074,30 zł.
2. Odwołanie od ww. decyzji złożyli skarżący.
Przedmiotowej decyzji skarżący zastępowani przez radcę prawnego zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2023.344 z dnia 2023.02.24.) oraz § 55 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obowiązującego wydania operatu, uchylonego z dniem 9 września 2023 r. oraz § 78 oraz, § 79 ust. 1 pkt 11 obowiązującego w dniu wydania decyzji Organu I instancji Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U.2023, poz. 1832) poprzez oparcie się przez organ w wydanej decyzji o ustalenia wadliwego operatu wydanego przez biegłego rzeczoznawcę M. O. w dniu 05 lipca 2022 r. (wraz z aktualizacją) sporządzonego bez zachowania należytej staranności oraz niezawierającego obligatoryjnych danych wynikających obowiązujących przepisów prawa, skutkujące błędnym oszacowaniem wartości nieruchomości, a konsekwencji ustaleniem nieprawidłowej opłaty planistycznej, z uwagi na:
- nieudostępnienie w operacie ani żadnym późniejszym dokumencie pochodzącym od biegłego pełnego wykazu danych o transakcjach, które rzeczoznawcą odnotował na rynku nieruchomości (o których mowa w operacie), przed zmianą planu i po zmianie planu, w tym w szczególności te, które pominął w procesie wyceny, które uznał za mało wiarygodne, bądź zawierające niepełne informacje dotyczące mienia sprzedanego w okresie 2013-2018,
- niepodanie jakichkolwiek danych źródłowych oraz wyliczeń, z których wynikać ma, na jakiej podstawie biegły przyjął wagi cech dla nieruchomości po zmianie i przed zmianą planu.
2) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę ość wskazaną przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym w sytuacji, gdy operat stanowiący podstawę wydanej decyzji jest wadliwt, zawiera braki analityczne, oparty jest na niewiadomej Skarżącym analizie rynku, a zatem wydanie decyzji w oparciu o wynik operatu nie wskazujący prawidłowo i w sposób nie budzący wątpliwości, że doszło do zmiany wartości nieruchomości "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą", czego wymaga przepis;
Skarżący zarzucili także naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy:
3) art. 123 § 1 w zw. z art. 78 § 1 Ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U,2018.2096 ze zm. (dalej -"Kpa") polegające na bezzasadnym oddaleniu wniosku dowodowego odnośnie operatu szacunkowego i wdaniu postanowienia ([...]) z dnia 28 listopada 2022r. sprostowanego postanowieniem z dnia [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie pominięcia wniosków Skarżących z dnia 07.10. 2022 r. i jego odrzucenie,
4) art. 7, 8 i art. 11 Kpa przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności przez bierną postawę organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym, przejawiającą w przyjmowaniu operatu bez jego choćby pobieżnej analizy, w sytuacji gdy zawiera on istotne luki, niezasadną anonimizację źródła (uniemożliwiającą weryfikację jej wiarygodności), wydanie decyzji w sytuacji niepełności materiału dowodowego odmowy złożenia przez biegłego baz danych, których zażądał sam organ,
5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, polegające na braku rzetelnej analizy merytorycznej sporządzonego operatu podczas gdy analiza wskazanych przez Stronę wadliwości operatu powinna zostać dokonana w ramach formalnego badania złożonego operatu co w realiach niniejszej sprawy miało zasadnicze znaczenie z uwagi na poźniejszy zakres merytorycznej oceny sprawy.
Z uwagi na powyższe uchybienia, skarżący wnieśli, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 i art. 138 § 2 k.p.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na fakt; że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy faktyczny wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego - ma istotny, kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie, a na podstawie zebranego dotychczas materiału dowodowego nie sposób tego ustalić co powoduje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zasadniczej części.
Przekazując sprawę, organ II instancji – w ocenie skarżących – powinien wskazać na konieczność zlecenia wykonania przez biegłego korekty operatu w oparciu o zgłoszone przez Skarżących zarzuty, względnie zlecenia wykonania odrębnego operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego, przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych w przedmiocie prawidłowości operatu szacunkowego, po uprzednim skierowaniu przez organ I instancji tego operaty do oceny.
3. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że przepisy nowego rozporządzenia 2023 zastąpiły przepisy rozporządzenia 2004, jednakże, w zakresie przywołanym w odwołaniu, są do siebie zbliżone treścią (dotyczą koniecznego zakresu operatu szacunkowego sporządzonego dla nieruchomości dla celów m.in. ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu i zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego miejscowego planu). Należy też mieć na uwadze § 85 ust. 1 rozp. 2023 wskazujący, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie mniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Organ II instancji podkreślił, że dnia 05 lipca 2022 r. został sporządzony operat (którego ważność została potwierdzona przez biegłego dnia 05 lipca 2023 r.). Operat majątkowy został wykonany zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych opracowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z zastosowaniem podejścia porównawczego, z wykorzystaniem metody porównywania parami.
SKO podkreśliło, że w ww. operacie rzeczoznawca wykazał wzrost wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu z 2011 r. w stosunku do jej wartości przed wejściem w życie tego planu. Jeśli chodzi o zarzut, że nie ma wykazu transakcji, które biegły odrzucił z uwagi na ich nierynkowy charakter, to należy stwierdzić, że transakcje odrzucone nie były wykorzystane w wycenie, a zatem szczegółowe informacje o nich, nie musiały być przedstawione w operacie zgodnie z § 55 ust. 1 i 2 rozp. 2004. W ocenie Organu II instancji, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.
Operat realizuje wymogi z § 56 ust. 1 rozp. 2004 i zawiera w załącznikach istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Co do braku uzasadnienia wag na stronach 19 i 26 operatu, należy stwierdzić, że biegły w operacie napisał, że przyjął wagi z rynków równoległych, z uwzględnieniem poprawki w odniesieniu do sytuacji i specyfiki rynku analizowanego. Następnie, w pismach z 06 lutego 2023 r. i 15 marca 2023 r. szczegółowo przedstawił obliczenia wag. Organ II instancji uzupełnienie operatu o obliczenia uznał za prawidłowe, gdyż § 55 był nieprecyzyjny ("informacje niezbędne"). SKO wskazało, że operat wraz z uzupełnieniem jest sporządzony zgodnie z § 55 i 56 rozp. 2004, gdyż zawiera wszystkie informacje niezbędne, co odpowiada również przepisom rozp. 2023.
Organ administracji publicznej nie jest władny oceniać przyjętej zgodnej z przepisami metodologii ustalenia wag poszczególnych cech, ponieważ wiedza ta jest specjalistyczną, zaś przepisy prawa nie określają sposobu ich określania.
III. 1. Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości.
Pod adresem zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego co mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
1) art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j. z dnia 2024.07.30) (dalej "ugn") poprzez oparcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia w oparciu o operat bez prawidłowo wykonanej klauzuli aktualizacyjnej - z uwagi na niedołączenie do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn;
2) art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie przez organ II instancji (w ślad za organem I instancji), że wycena zmiany wartości nieruchomości może być oparta na podejściu porównawczym w sytuacji niewskazania przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości porównawczych (por. Zbiór nieruchomości porównawczych - pkt 8.2 i 8.7 operatu), a zatem niemożności weryfikacji czy przyjęte przez biegłego nieruchomości mogą być faktycznie uznane za podobne i zdatne do zastosowania tej metody wyceny;
3) § 55 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) obowiązującego w dniu wydania operatu, uchylonego z dniem 9 września 2023 r. oraz §78 oraz §79 ust. 1 pkt 11 obowiązującego w dniu wydania niniejszej decyzji Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U.2023.1832 z dnia 2023.09.08) w zakresie, w jakim organ II instancji wydając rozstrzygnięcie, podobnie jak Burmistrz R., wydając decyzję w I instancji, uznali operat wydany przez biegłego rzeczoznawcę M. O. w dniu 05 lipca 2022r. (wraz z aktualizacją), a który sporządzony został bez zachowania należytej staranności oraz nie zawierał obligatoryjnych danych wynikających z obowiązujących przepisów prawa, skutkujących błędnym oszacowaniem wartości nieruchomości, a w konsekwencji ustaleniem nieprawidłowej opłaty planistycznej, albowiem rzeczoznawca nie podał w sporządzonym przez siebie operacie (oraz jego aktualizacji);
a) wykazu danych o transakcjach, które rzeczoznawca odnotował na rynku nieruchomości (o których mowa w operacie), przed zmianą planu i po zmianie planu, w tym w szczególności transakcji, które pominął w procesie wyceny, które uznał za mało wiarygodne bądź zawierające niepełne informacje dotyczące mienia sprzedanego w okresie 2013 - 2018 ,
b) jakichkolwiek danych źródłowych oraz wyliczeń, z których wynikać ma, na jakiej podstawie biegły przyjął konkretne wagi cech - odpowiednio 55, 35, 10 % dla nieruchomości po zmianie planu, i wartości 55, 15, 30%, dla nieruchomości przed zmianą planu,
c) braku analizy przez biegłego zmiany trendu zmiany cen w czasie,
d) braku obliczeń wag cech nieruchomości - danych kluczowych dla dokonanej wyceny, a zatem w okoliczności, w jakiej operat nie zawiera danych umożliwiających jego realną weryfikację, czyniąc ww. dowód nieprzydatnym w sprawie,
4) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. nr 199 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie przez organ II instancji (w ślad za organem I instancji), że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę wskazaną przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym (i wyliczenie na tej podstawie opłaty planistycznej) w sytuacji, gdy operat stanowiący podstawę wydanej decyzji jest wadliwy, zawiera błędy i braki analityczne, oraz niedołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, braku dokonania analizy trendu zmiany cen w czasie, i niewyjaśnionym wyborze transakcji podobnych, o nieudowodnionym w operacie przeznaczeniu, a zatem wydanie decyzji w oparciu o wynik operatu niewskazujący prawidłowo zmiany ceny "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą", czego wymaga przepis.
Ponadto, zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rzetelnego zbadania całokształtu okoliczności niniejszej sprawy poprzez:
a) brak zakwestionowania przez organ II instancji w ślad za organem I instancji braku analizy przez biegłego trendu zmiany cen w czasie
b) brak zakwestionowania przez organ II instancji faktu, iż operat będący podstawą wydania decyzji przez organ I instancji sporządzony został ponad 12 miesięcy wcześniej i nie zawierał analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn,
c) brak zakwestionowania przez organ II instancji faktu, iż operat będący podstawą wydania decyzji przez organ I instancji sporządzony został z pominięciem obliczeń wag cech (konkretnej ilości %) - wartości kluczowych dla uzyskanego końcowo wyniku liczbowego,
d) brak zakwestionowania przez organ II instancji faktu, iż operat będący podstawą wydania decyzji przez organ I instancji nie zawierał informacji o przeznaczeniu w planie miejscowym nieruchomości porównawczych (por. Zbiór nieruchomości porównawczych - pkt 8.2 i 8.7 operatu),
- w sytuacji gdy analiza powyższych elementów w realiach niniejszej sprawy miała istotne, wręcz zasadnicze, znaczenie z uwagi na zakres merytorycznej oceny sprawy, co zapewniłoby prawidłowe rozstrzygnięcie i analiza ta mieściła się w zakresie kompetencji organu,
6) art. 123§1 w zw. z art. 78 §1 K.p.a. polegające na utrzymaniu przez organ II instancji decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ I instancji bezzasadnie oddalił wniosek dowodowy Skarżących odnośnie operatu szacunkowego i wydał postanowienie ([...]) z dnia 28 listopada 2022r., sprostowane postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2023r. w przedmiocie pominięcia wniosków Skarżących z dnia 07.10.2022r. i jego odrzucenie,
7) art. 7, 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności przez bierną postawę organu II instancji w prowadzonym postępowaniu dowodowym, przejawiającą się w przyjęciu przez ten organ operatu bez jego analizy, w sytuacji gdy zawiera on istotne luki, niczym nieuzasadnioną anonimizację źródła (uniemożliwiającą weryfikację jej wiarygodności), wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji niepełności materiału dowodowego - w sytuacji odmowy złożenia przez biegłego baz danych, których zażądał sam organ I instancji, a zatem w okolicznościach, w których sam biegły odmówił obrony swego operatu i udowodnienia, że jest on oparty na miarodajnych i weryfikowalnych wskaźnikach, zdatnych do oceny merytorycznej oraz poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu do SKO - zarzut nieujawnienia przez biegłego wszystkich danych transakcyjnych objętych analizą, która to analiza miała go doprowadzić do wyboru nieruchomości i transakcji podobnych w systemie wyceny porównawczej.
Z uwagi na powyższe uchybienia, Skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie wnieśli o rozważenie przez Sąd zastosowania z urzędu art. 135 ppsa i uchylenie również decyzji organu I instancji w całości.
2. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi.
2. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.
3. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr ew. [...] w obrębie E. w gminie R.) na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmujący obszar obrębu E. Uchwała została opublikowana [...] maja 2011 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]), weszła w życie 24 czerwca 2011 r.
Nie było przedmiotem sporu w niniejszej sprawie ustalenie, że skarżący sprzedali nieruchomość w drodze umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2013 r., Rep. A Nr [...].
Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie czy zasadnie i w prawidłowej wysokości organy ustaliły jednorazową opłatę w wysokości z tytułu wzrostu wartości - opisanych na wstępie nieruchomości - spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 t.j.), które ma zastosowanie w sprawie ze względu na normę intertemporalną § 85 ust. 1 rozp. 2023. Norma ta wskazuje, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia tj. 9 września 2023 r., które w dniu wejścia w życie mniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w świetle art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia ww. opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17, LEX nr 2510619). W niniejszej sprawie, wszczęcie kontrolowanego postępowania nastąpiło bez uchybienia temu terminowi, skoro uchwała wszła w życie weszła w życie 24 czerwca 2011 r. a zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania zostało wydane dnia 19 kwietnia 2013 r.
Jak wynika z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu;
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Należało wziąć pod uwagę, że do przedmiotowa nieruchomość zgodnie z poprzednim brzmieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. położona była w terenach rolnych oznaczonych symbolem "R/RZ". Po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie, na tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne i usługi, oznaczone symbolem "9.P/U". Dla terenów oznaczonych symbolem P/U plan ustalali stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w wysokości 30%.
4. Skarżący mieli rację wskazując, że SKO jak i organ I instancji powinny dokonać wnikliwej oceny operatu szacunkowego z 5 lipca 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. O. zwłaszcza dlatego, że kwoty przyjęte jako wartości rynkowe gruntowej nieruchomości niezabudowanej wg stanu po dniu wejścia w życie miejscowego planu znacząco przewyższają ustalenia wynikające z poprzednich – co prawda zakwestionowanych – operatów szacunkowych. Przypomnieć należy, że poprzednie operaty szacunkowe doprowadziły do ustalenia wysokość opłaty planistycznej na kwotę 88 503,90 zł, a kolejny na kwotę 91 038,60 zł. Na podstawie sporządzonego przez biegłego M. O. operatu Organ I instancji wyliczył opłatę planistyczną na kwotę 262.074,30 zł. Biorąc pod uwagę różnicę ceny za jaką skarżący dokonali zbycia nieruchomości i wartości nieruchomości przyjętej przez biegłego przed wejściem w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata adiacencka byłaby niższa niż ustalona przez biegłego. Co niewątpliwie powinno skłonić organ do wnikliwej analizy tego dokumentu.
Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W art. 152 u.g.n. przewidziano, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Z kolei w art. 153 u.g.n. określono, że:
– podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (ust. 1);
– podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (ust. 2);
– podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (ust. 3).
Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ze wspomnianego operatu szacunkowego wynika, że został on sporządzony w podejściu porównawczym. Rzeczoznawca ustalił wartość spornej nieruchomości według starego MPZP na: 429 630 zł natomiast jej wartość po uchwaleniu MPZP obowiązującego od dnia 24 czerwca 2013 r. do 15 lutego 2020 r. według poziomu cen z dnia 27 lutego 2013 r. ustalono na kwotę 1 303 211 zł.
Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Powyższe nie oznacza jednak związania organu administracji ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16.01.2013 r., II OSK 1686/11, LEX nr 1270183). Istotne jest przy tym to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyrok NSA z 13.12.2018 r., II OSK 414/18, LEX nr 2611325). W konsekwencji, również sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym (zob. wyrok NSA z 15.09.2016 r., II OSK 3065/14, LEX nr 2188721).
5. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, analiza ww. operatu szacunkowego wykazała naruszenia zasad szacowania nieruchomości w oparciu o przyjęte bazy transakcji nieruchomości. Zwrócono uwagę, że do porównań wzięto niewielką liczbę transakcji (6 transakcji dla wyceny wg przeznaczenia usługowego czyli po zmianie planu miejscowego i 7 dla przeznaczenie rolnego). Zwrócić należy uwagę, że zwłaszcza w odniesieniu do transakcji według przeznaczenia wynikającego z wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca wziął pod uwagę aż 4 spośród 7 transakcji z 2010 roku. Wskazując jako uzasadnienie bardzo niewielką liczbę transakcji z obrotu podobnymi nieruchomościami. Takie uzasadnienie z pewnością nie jest wystarczające, bowiem rzeczoznawca wykazać dlaczego rozszerzył okres badania rynku a nie obszar. Chociaż w rozporządzeniu z 2004 r. brak było przepisu analogicznego do obecnego § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. stanowiącego, że do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości a przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym, to zasada ta wynikała z pkt 3.3 noty interpretacyjnej nr 1 podejścia porównawczego opublikowanej przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.
6. Ponadto, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że istotną kwestią jest przypisanie konkretnych wag do poszczególnych cech nieruchomości porównywanych. Biegły nie zaprezentował danych źródłowych oraz wyliczeń, z których wynikać miałyby, na jakiej podstawie przyjął konkretne wagi cech - odpowiednio 55, 35, 10 % dla nieruchomości po zmianie planu, i wartości 55, 15, 30%, dla nieruchomości przed zmianą planu. Nie jest wystarczające przyjęcie przez biegłego poszczególnych wag bez szczegółowego uzasadnienia. Chociaż biegły w pismach z 06 lutego 2023 r. i 15 marca 2023 r. uzupełnił operat to nie jest ono wystarczające. W aktach administracyjnych znajdują się stosowne pisma rzeczoznawcy. Organ administracji nie ocenił tych pism pod kątem przydatności dla wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych przez skarżących. Nie sposób bowiem za takowe ustosunkowanie się przez Organy uznać lakonicznego stwierdzenia o fakcie udzielania przez rzeczoznawcę odpowiedzi na uwagi skarżących. Niewątpliwie Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do merytorycznej treści i fatycznej przydatności wypowiedzi biegłego w kontekście uwag strony skarżącej w stosunku do operatu. Bez takiej oceny nie sposób odeprzeć zarzutu, że odpowiedzi te były lakoniczne.
Stwierdzić co prawda należy, że to rzeczoznawca, a nie strona postępowania decyduje o wyborze transakcji do porównania, jednakże nie zwalnia to rzeczoznawcy od uzasadnienia dokonanego wyboru. W operacie szacunkowym należałoby zatem precyzyjnie wskazać wybór cech decydujących o wyborze nieruchomości do porównania. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro natomiast skarżąca kwestionowała dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien był w sposób jednoznaczny wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, wyjaśnić dlaczego uwzględnił wyłącznie niektóre z tych cech i dlaczego nadał im określone wagi, a nie zbywać zarzuty skarżącej ogólnikowymi odpowiedziami, czy też odsyłać do materiałów znajdujących się w siedzibie biura rzeczoznawcy majątkowego.
Organ I instancji trafnie wzywał pismem z dnia 9 maja 2023 r. i z dnia 7 lipca 2023 r. biegłego do złożenia danych, o które wnosiła strona. Jednakże pomimo braku ich uzyskania, zaniechał prowadzenia w tym zakresie dalszych czynności. Tymczasem uzasadnionymi były oczekiwania skarżących co do podjęcia procesowych działań organu odwoławczego celem zweryfikowania czy dane zawarte w operacie szacunkowym uznać należy za niepełne. Oczekiwania skarżących podyktowane są obowiązkami organu administracji, który powinien zawsze wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Organ rozpatrując taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wśród działań, jakie organ winien był podjąć w pierwszej kolejności, jest wystąpienie do rzeczoznawcy, który sporządził operat szacunkowy na zlecenie organu o ustosunkowanie się do zarzutów skarżących, jednakże jeśli uzasadnienia biegłego są niewystarczającego. W przypadku dalej występujących zastrzeżeń i wątpliwości, organ powinien mieć na uwadze rozwiązanie przyjęte w art. 157 ust. 1 u.g.n., pozwalające na dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie organ nie sprostał powyższym wymogom. SKO nie dokonało zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. wystarczającej weryfikacji doboru nieruchomości podobnych, których parametry służyły oszacowaniu wartości spornej nieruchomości, zbytej przez skarżących.
7. Sąd nie podzielił jednak zarzutów skarżących odnoszących się do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia w oparciu o operat bez prawidłowo wykonanej klauzuli aktualizacyjnej - z uwagi na niedołączenie do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Odnosząc się do klauzuli aktualizacyjnej Sąd zaznacza, że przewidziana w art. 156 ust. 4 u.g.n. aktualizacja operatu ma znaczenie w sytuacji, gdy wycena dokonywana jest na ,,datę wyceny’’, wówczas istotnie, zmiany dokonujące się na nieruchomości czy np. wzrost wartości lub spadek cen rynkowych, może mieć przełożenie na jej cenę ,,aktualną’’, stąd mówi się o ,,aktualizacji operatu’’. Jednak w sytuacji, gdy przepis szczególny jednoznacznie wskazuje na wymaganą datę wyceny nieruchomości z okresu dotyczącego sprzedaży nieruchomości, a więc daty innej niż data sporządzenia operatu, to jego aktualizacja jest bezprzedmiotowa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 1662/22, publ. https://cbosa.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
8. Sąd stwierdził zatem, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Brak podjęcia wymaganych w tej sprawie czynności procesowych czyni przedwczesną wypowiedź Kolegium w zakresie wartości operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżących, tym samym prowadząc do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze, Sąd przyjął, że
9. Wskazane powyżej wątpliwości oraz szereg innych – wskazywanych przez skarżącą na etapie postepowania odwoławczego – co do merytorycznej zawartości operatu i przyjętych w nim założeń nie zostały w jakikolwiek sposób wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zatem ponownie rozpoznając sprawę Organ II instancji ponownie oceni operat szacunkowy biorąc pod uwagę przedstawione uwagi Sądu. Przy czym w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego Organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Co ważne, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może więc nastąpić tylko we wskazanym trybie, w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, albowiem przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń o charakterze podmiotowym (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 578/21, CBOSA). Może to uczynić też organ prowadzący postępowanie, jeśli w okolicznościach sprawy uzna to za konieczne. Dodać warto, że art. 157 ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.), co miało miejsce w tej sprawie, prowadzonej przez organy od 2013 roku.
10. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 2 pkt 7 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023, poz.1935) zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 13 455,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.