VII SA/Wa 2632/21

VII SA/Wa 2632/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 265/23 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. J.– K. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 8 października 2021 r. znak: DOA.7110.265.2021.KBA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z 8 lipca 2021 r. nr 204/2021 znak: GPB-III.7840.27.2021 JR i umorzył postępowanie
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. I.J. i A.P. (dalej: skarżący) wystąpili do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu obejmujący całość inwestycji podzielnej na 3 etapy: 1.1.
(63 budynki), 1.11. (63 budynki), 1.111. (38 budynków), zgodnie z oznakowaniem na planie zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: inwestor) pozwolenia
na budowę dla inwestycji obejmującej etap T.T, w którym realizowana będzie budowa 63 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznym układem drogowym wraz z parkingami – w ramach budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (154 budynki) w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działek o nr ewid. [...] obręb [...]. Skarżący zarzucili wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy
z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
2.2. Decyzją z 8 lipca 2021 r. nr 204/2021 Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] nr [...]
z [...] marca 2021 r. powołując w podstawie prawnej tej decyzji art. 158 § 1 w związku
z art. 156 § 1 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.),
2.3. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości
i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
2.4. Zaskarżoną decyzją z 8 października 2021 r. znak: DOA.7110.265.2021.KBA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) uchylił
w całości ww. decyzję Wojewody Łódzkiego z 8 lipca 2021 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
2.4.1. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. GINB przypomniał, że
w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: p.b.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę (a zatem również w postępowaniu nieważnościowym w takiej sprawie) są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 p.b. (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia
w zabudowie tego terenu. GINB podniósł, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej
z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi
w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.
2.4.2. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Obecnie I.J. swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z tytułu współwłasności zabudowanej działki o nr ewid. [...], położonej w Ł. [...]. Działka o nr ewid. [...] została podzielona na działkę o nr ewid. [...] (działka drogowa) i działkę o nr ewid. [...]. Natomiast A. P. swój interes prawny wywodzi z tytułu prawa współwłasności zabudowanej działki o nr ewid. [...]
i działki o nr ewid. [...] (działka drogowa) położonych w Ł. ([...]).
2.4.3. GINB wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją Starosty [...] z [...] marca 2021 r., wynika, że w ramach spornej inwestycji zaprojektowano 154 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, wraz z infrastrukturą towarzysząca w postaci zjazdów, parkingów dla samochodów osobowych oraz instalacji zewnętrznych umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie obiektów. Zamierzenie zostało podzielona na III etapy (Projekt budowlany - Tom I - str. 4). Przedmiotem opracowania jest projekt architektoniczno-budowlany (...) Etap l.l obejmującej swym zakresem szeregi I.IA, I.IB, I.IC, I.ID i I.IE (Projekt budowlany - Tom II - str. 5). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie, gdzie budowa jest podzielona na kilka etapów, dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. W każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu tej inwestycji, powinna być przez organ przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. Dla każdego etapu z osobna należy dokonać oceny przymiotu strony, zwłaszcza podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze, mając na uwadze art. 28 k.p.a. w związku
z art. 28 ust 2 p.b. GINB ustalił, że z projektu zagospodarowania terenu oraz znajdujących się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu i koncepcji zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja nie graniczy z działkami
nr ewid. [...] i [...], których współwłaścicielem jest I.J. oraz
nr ewid. [...] i [...], których współwłaścicielem jest A.P.. Działki nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...] i [...] są oddzielone od nieruchomości inwestycyjnych działką drogową o nr ew. [...] (ul. [...]). Z analizy porównawczej ww. projektu zagospodarowania terenu i koncepcji zagospodarowania terenu oraz szkiców naniesionych na projekt zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej położony szereg budynków mieszkalnych jednorodzinnych I.I.D (Etap I.I.) o wysokości kalenicy 6,31 m zaprojektowany na działkach nr ewid. [...] obręb [...], jest oddalony o ok. 41,5 m od granicy działki nr ewid. [...], o ok. 44 m od granicy działki nr ewid. [...] i o ok. 323 m od granicy działek nr ew. [...] i [...] oraz o ok. 72,5 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] i o ok. 332 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Organ odwoławczy dodał, że realizowany w etapie I.III szereg I.III.B znajduje się w odległości ponad 40 m od granicy działek nr ew. [...] i [...]. Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie spornej inwestycji względem działek skarżących, GINB stwierdził, że działki należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej sporną decyzją Starosty [...] z [...] marca 2021 r. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby
z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zabudowy działek nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...] i [...] należących do skarżących. Innymi słowy, skarżący mogą bez przeszkód zabudować działki będące ich własnością, zaś sporna inwestycja w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnej zabudowy.
2.4.4. GINB uszczegółowił swoje stanowisko wskazując, że ww. działki należące
do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną),
§ 13 (przesłanianie budynków), § 19 (dotyczący sytuowania miejsc postojowych), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7:00-17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.
z 2019 r., poz. 1065). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych obiektów na nieruchomościach skarżących (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości skarżących (§ 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...] i [...], dostępu do drogi publicznej. Zatem w ocenie GINB, skarżącym nie przysługuje przymiot stron w niniejszym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a.
w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia
– z ich wniosku – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2021 r. ze względu na brak podmiotowy tego postępowania. Ustalenie to obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji Wojewody i umorzenia postępowania przed organem I instancji.
3. Pismem z 19 listopada 2021 r. skarżący skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 157 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie sprawy z urzędu,
w sytuacji uznania (błędnego), że skarżącym nie przysługuje przymiot stron
w postępowaniu,
2) art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na pominięciu obowiązku stania przez organ na straży praworządności i uwzględnienia interesu społecznego
i słusznego interesu stron.
3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i uznanie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest tylko podmiot, który był stroną postępowania zwykłego (o pozwolenie na budowę);
4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym i art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym przez ich niezastosowanie polegające na pominięciu interesu prawnego skarżących określonego w powołanych przepisach prawa materialnego formułujących roszczenia skarżących;
5) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. przez wadliwe uznanie, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu sąsiadującego z działkami skarżących oraz o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę na tych działkach;
6) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego z 8 lipca 2021 r. i umorzenia postępowania przed tym organem z uwagi na to, że skarżący nie mieli przymiotu strony, podczas gdy skarżący powinni byli zostać uznani za stronę postępowania zwykłego, i przede wszystkim postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności,
7) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które ma wpływ na wynik sprawy, przez przeprowadzenie wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a mianowicie pominięcie, że skarżący powinni być uznani za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2021 r.
8) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 1 lit. "b" w zw. z § 5 pkt 5 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przez ich niezastosowanie polegające na pominięciu postanowień planu miejscowego
w zakresie obowiązku wykonania projektu zagospodarowania dla całego terenu BR/M.
4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 20 kwietnia 2022 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.
6. W pierwszej kolejności Sąd wziął pod uwagę, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego. Z kolei zaskarżoną decyzją uchylono decyzję merytoryczną organu I instancji (odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty) oraz umorzono postępowanie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo
w części. Przyczyną umorzenia kontrolowanego postępowania nieważnościowego, które toczyło się na wniosek I. J. i A. P., było przyjęcie przez GINB, że osoby te nie posiadają przymiotu strony postępowania.
6.1. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 28 ust. 3 p.b. stronami w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b. – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę – obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z kolei
w dacie wszczęcia i rozstrzygnięcia kontrolowanego postępowania, przytoczony przepis wskazuje, że obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Na tle tego przepisu wskazuje się, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów,
na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących
w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3181/18, LEX nr 3232089). Innymi słowy, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 p.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny
i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. wyrok NSA
z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2117/18, LEX nr 3190426). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia
w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1126/19, LEX nr 3078553). Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania
w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1957/16, LEX nr 2527239). Również subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3365/17, LEX nr 2783387). Należy przy tym pamiętać, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z 23 marca
2022 r., II OSK 975/21, LEX nr 3330283). Toteż gdy występuje możliwość spowodowana jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowania terenu, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3491/18, LEX nr 2773172).
6.2. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie było jednak udzielenie pozwolenia na budowę, ale rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany
i udzielającej pozwolenia na budowę. Niemniej jednak zarówno w postępowaniu
w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak
i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 p.b. (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane
za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jednak może to jednak wynikać, np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676). W konsekwencji ocena przymiotu strony wnoszącego
o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest przez pryzmat art. 28 ust. 3 p.b. (zob. wyrok NSA z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 239/14, LEX nr 1987129). Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych
w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17, LEX nr 2722247). Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, aby art. 28 ust. 3 p.b. nie miał zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie
w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę.
W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (zob. wyrok NSA
z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037). Z powyższego wynika, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej
w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 534/15, LEX nr 2177614).
7. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd podzielił ocenę dokonaną przez GINB
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
7.1. Przede wszystkim, organ odwoławczy wyczerpująco zbadał kwestie własnościowe dotyczące skarżących, które mają istotny wpływ na ocenę posiadania przez nich przymiotu stron kontrolowanego postępowania. GINB przeanalizował parametry nieruchomości skarżących oraz terenu inwestycji, której dotyczyło sporne pozwolenie na budowę.
7.2. Organ odwoławczy szczegółowo wskazał, że najbliżej położony szereg budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest oddalony o ok. 41,5 m od granicy działki nr ewid. [...], o ok. 44 m od granicy działki nr ewid. [...] i o ok. 323 m od granicy działek nr ew. [...] i [...] oraz o ok. 72,5 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] i o ok. 332 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Organ odwoławczy dodał, że realizowany w etapie I.III szereg I.III.B znajduje się w odległości ponad 40 m od granicy działek nr ew. [...] i [...]. GINB prawidłowo ustalił również, że zaprojektowane budynki położone najbliżej działek skarżących mają wysokości kalenicy na poziomie 6,31 m, co miało wpływ na ustalenia dotyczące ocenę ich oddziaływania na zabudowię nieruchomości skarżących.
7.3. Na tej podstawie należy zgodzić się z GINB, że działki należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym: § 12 (odległość budynków na działce budowlanej
od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków),
§ 19 (dotyczący sytuowania miejsc postojowych), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7:00-17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomościach skarżących (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości skarżących (§ 29 ww. rozporządzenia) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek nr ewid. [...]
i [...] oraz nr ewid. [...] i [...], dostępu do drogi publicznej. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący – zastępowani przez adwokata zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym – nie wskazali żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którym związane byłoby jakiekolwiek ograniczenie w zabudowie ich nieruchomości w kontekście inwestycji, której dotyczy sporne pozwolenie na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b., a Sąd w pełni podziela ustalenia, poglądy prawne
i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
8. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi oraz argumentacja przygotowana na jej poparcie nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
8.1. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie sprawy z urzędu, w sytuacji uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżących, a wobec następczego ustalenia, że nie przysługuje im status strony, zostało prawidłowo umorzono jako bezprzedmiotowe. Organ administracji publicznej ma oczywiście możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, jednak działanie to stanowi jego prerogatywę i sąd administracyjny nie może go do niego przymusić (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2747/18, LEX nr 3093255).
8.2. Nie polegało na prawdzie twierdzenie skarżących, jakoby stroną o stwierdzenie nieważności decyzji był tylko podmiot, który był stroną postępowania zwykłego
(o pozwolenie na budowę). GINB wyraźnie wskazał, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, może się zdarzyć, że katalogi stron postępowania nieważnościowego i postępowania zwykłego nie są identyczne. Przede wszystkim jednak GINB nie odmówił skarżącym przymiotu strony postępowania nieważnościowego z uwagi na brak ich udziału w postępowaniu zwyczajnym, lecz przeprowadził samodzielną analizę wpływu spornej inwestycji na możliwość zabudowy nieruchomości skarżących i na tej podstawie prawidłowo uznał, że nie znajdują się one w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.
8.3. Wbrew zarzutom skargi, GINB uwzględnił w swoim działaniu art. 7 k.p.a.
i zrealizował obowiązek stania przez organ na straży praworządności i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron. Należy wyjaśnić, że nie każdy interes strony podlega ochronie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz
w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ rzeczowo i prawidłowo wyjaśnił, że ochrona polegająca na przyznaniu danemu podmiotowi przymiotu strony takiego postępowania jest uzależniona od znajdowania się jego nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wynika to wprost z przytoczonych i szeroko omówionych przez organ przepisów Prawa budowlanego. To, czy skarżącym przysługuje inny interes, który mógł zostać naruszony przez sporną inwestycję leży natomiast poza granicami kontrolowanego postępowania, a zatem również poza kognicją sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
8.4. Z opisanych wyżej przyczyn, przymiotu strony nie może skarżącym zagwarantować brzmienie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), albowiem przepis ten reguluje uprawnienia właściciela związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten jest zatem zupełnie nieadekwatny
do stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie podlega stosowaniu w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę. Nie wynikają z niego żadne ograniczenia
w zabudowie nieruchomości skarżących, które byłyby spowodowane sporną inwestycją. Podobnie należy ocenić twierdzenie dotyczące wpływu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), który przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały i zarządzenia organu gminy
w sprawach z zakresu administracji publicznej.
8.5. Ponadto, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie mogła zostać wydana
z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.b. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 1 lit. "b" w zw. z § 5 pkt 5 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przez ich niezastosowanie polegające na pominięciu postanowień planu miejscowego
w zakresie obowiązku wykonania projektu zagospodarowania dla całego terenu BR/M – albowiem w decyzji tej organ nie wypowiadał się o ewentualnym naruszeniu przez sporne pozwolenie na budowę ww. przepisu. Kontrolowana decyzja miała charakter formalny i jej przedmiotem było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, nie zaś merytoryczne odniesienie się do żądania stwierdzenia nieważności. Wydając zaskarżoną decyzję nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., albowiem skoro organ prawidłowo ustalił, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania, to konieczne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisów. Bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw, aby prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony.
9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.