VII SA/Wa 2629/18

VII SA/Wa 2629/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Grzegorz Rudnicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 765/20 - Wyrok NSA z 2023-03-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 5 art. 32 ust.4 pkt 2 art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A I na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,GINB’’), decyzją z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...] ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: ,,k.p.a.’’) po rozpatrzeniu odwołania K W od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., (znak: [...] ) stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. (nr [...] ) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. stwierdził (po wszczęciu postępowania na wniosek A I) nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K i S W pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z przebudową na działce nr ewid. [...] w [...] , gm. [...] .
2. K W wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. W odwołaniu zarzucił naruszenie:
a) art. 64 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wezwania pełnomocnika strony do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia 5 lutego 2018 r. i zobowiązania do przedłożenia pełnomocnictwa oraz do podpisania ww. pisma, co skutkowało naruszeniem art. 10 §1 k.p.a., ze względu na pozbawienie skarżącego uprawnienia do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa w przypadku gdy organ I instancji w ogóle nie wykazał, by zrealizowały się przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz wykazanie racji ekonomicznych lub gospodarczych (skutków) jakie wywołuje określone rozstrzygnięcie; brak wyartykułowania konkretnego przepisu z wyszczególnieniem jego rażącego naruszenia nie daje podstaw do uznania, że organ architektoniczno-budowlany wydał decyzję z dnia [...] października 2016 r. z naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt. 1, art. 5 ust. 1 pkt. 2 ppkt. a i b, art. 35 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290 ze zm. dalej: "p.b.");
c) art. 156 k.p.a., poprzez dokonanie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności oceny materiału dowodowego, co organ I instancji wprost wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, ani nie przeprowadza się dowodów, a w niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji przyczyniło się do stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] , co stanowi naruszenie mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W związku z tym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
3. GINB po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...] ) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.
Organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organy badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej.
Organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy - K i S W do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...] ) na cele budowlane. Zatem w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.
Inwestorzy uzyskali decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy wraz z rozbudową na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...] , gmina [...] ). GINB stwierdził zatem że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Podniósł, że analiza akt nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
Zdaniem GINB, nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do: wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości krawędzi elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu, powierzchni biologiczne czynnej. GINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] położna jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "[...] ", na którym obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r., w sprawie chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...]. poz. [...] ). Powyższe potwierdza decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie GINB, kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nie uchybia w stopniu rażącym przepisom aktu prawa miejscowego. Tym samym nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
GINB nie podzielił stanowiska Wojewody [...] , który stwierdził że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stwierdził, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z uwagi na zaprojektowanie ściany rozbudowywanej części budynku od strony wschodniej na poziomie parteru w odległości od 0,99 m do 1,26 m od granicy działki nr ewid. [...] . Rozbudowywany budynek od strony wschodniej został wprawdzie zaprojektowany na poziomie parteru w odległości od 99 cm do 1,26 m od granicy z działką nr ewid. [...] , a więc w odległości niezgodnej z przepisem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, niemniej jednak ze względu na brak skutków społeczno-gospodarczych, nie można uznać tego naruszenia za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ wskazał, że stwierdzone wyżej uchybienie nie wpływa na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do działki nr ewid. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną w sposób, który uzasadniałby twierdzenie, że jest ono szczególnie dotkliwe, a tym samym niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W szczególności, że ściana rozbudowywanego budynku na poziomie piętra usytuowana jest w granicy z działką nr ewid. [...] . Powyższa ściana oparta jest na filarach usytuowanych na poziomie parteru w granicy z działką nr ewid. [...] . W ten sposób na poziomie parteru powstał podcień, który może służyć do celów komunikacyjnych (dojście do nieruchomości inwestycyjnej). Ważne jest również to, że ściana rozbudowanego budynku na poziomie parteru jest ścianą oddzielania pożarowego. GINB odnosząc się do zarzutu A I, dotyczący "zacieniania" parterowego budynku należącego do skarżącej zaznaczył, że zarówno §13 jak i §60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnosi się do oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z akt sprawy wynika, że ściana budynku skarżącej (usytuowanego na działce nr ewid. [...] ) zwrócona w stronę działki inwestycyjnej nr ewid. [...] nie posiada otworów okiennych. Tym samym zarzut dotyczący zacienienia nie zasługuje na uwzględnienie.
Następnie GINB przytoczył treść §12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że chodzi o otwór okienny zwrócony w stronę granicy działki, a zatem umieszczony w połaci dachowej usytuowanej równolegle do granicy działki sąsiedniej. Z projektu budowlanego wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się wykonanie okien połaciowych w części wschodniej oraz południowo-wschodniej rozbudowywanego budynku. Okna połaciowe w rozbudowywanej wschodniej części budynku, usytuowane są równolegle względem działki nr ewid. [...] i zwrócone są w stronę działki nr ewid. [...] . Okna połaciowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 4 m od granicy działki nr ewid. [...] . Natomiast okna połaciowe w części południowo-wschodniej rozbudowywanego budynku, usytuowane są równolegle względem granicy działki nr ewid. [...] i zwrócone są w stronę działki drogowej nr ewid. [...] [...] . Okna połaciowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 2 m od granicy działki nr [...] . Zatem nie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w dacie sporządzania projektu budowlanego były członkami właściwych izb.
GINB nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., co organ wojewódzki uzasadniał tym, że zaprojektowana inwestycja narusza uzasadniony interes osób trzecich, właścicieli nieruchomości sąsiednich korzystających z istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej m. in. dz. nr [...] . Wybudowanie budynku na czynnej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej może spowodować zniszczenie sieci, brak dostępu do studzienki brak możliwości odbioru ścieków kanalizacji sanitarnej przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości, co doprowadzi do naruszenia ww. § 26 warunków technicznych w stosunku do sąsiednich nieruchomości.
Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b p.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.
Stosownie zaś do treści § 26 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.
GINB zauważył, że z projektu budowlanego wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] jak również działka nr ewid. [...] (należąca do wnioskodawczyni) mają zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Tym samym nie sposób uznać, że w analizowanym przypadku został naruszony także § 26 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Biorąc pod uwagę stwierdzone przez organ wojewódzki rażące naruszenie ww. art 5 ust. 1 pkt 9 p.b. GINB podniósł, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przewidzianymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z normami obowiązującymi w budownictwie. Gdyby w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu nieważnościowym wykazano sprzeczność z powyższymi wymogami to spowodowane w wyniku jej realizacji uciążliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.
Kolejno stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu nadzoru jest zbadanie, czy realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego rażącego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenia norm p.b. i ewentualnie norm technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jeżeli te reglamentują sposób i warunki realizacji określonych robót budowlanych. Jeżeli zaś decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia w tym wypadku właścicieli sąsiadującego budynku mieszkalnego, nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, zaś jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych stron.
GINB podkreślił, że ochrona takich interesów nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor - właściciel nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja, decydować będą o dopuszczalności wykonania określonego zamierzenia inwestycyjnego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. W ocenie GINB nie doszło do naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich", występujących w obszarze oddziaływania zaplanowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. GINB wskazał, że nie podziela argumentacji organu wojewódzkiego odnośnie usytuowania projektowanego budynku na istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, popartej analizą znajdującej się w aktach sprawy umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zawartej w dniu 16 lutego 2016 r. pomiędzy Z. Sp. z o.o., a S i K W, z której (jak wskazuje organ wojewódzki) nie wynika, aby zamiarem inwestora było przeniesienie istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej ze studnią oraz sieci wodociągowej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że K W do odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., załączył pismo Z.Sp. z o.o. z dnia 29 sierpnia 2016 r. z którego wynika, że Z.Sp. z o.o. przychylił się do wniosku inwestora na wykonanie przebudowy istniejącego wodociągu i przyłącza sieci kanalizacji sanitarnej, w obrębie nieruchomości na działce nr ewid. [...] i [...] w [...] , według załącznika obejmującego przebieg proponowanej zmiany trasy instalacji wodociągowej oraz propozycji nowej trasy sieci kanalizacyjnej.
Analiza akt wykazała, że rozwiązania projektowe, zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nie przewidują swoim zakresem budowy zewnętrznej instalacji kanalizacyjnej. Nadto z projektu budowlanego wynika, że "zewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej stanowi odrębne opracowanie". Zatem istniejąca instalacja kanalizacja oraz zewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej nie są objęte projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] i stanowią przedmiot odrębnego opracowania. Inwestor może zrealizować przebudowę istniejącej kanalizacji sanitarnej w ramach zgłoszenia lub odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że projekt budowlany swoim zakresem nie obejmuje przeniesienia istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej ze studnią oraz sieci wodociągowej nie stanowi podstawy do przyjęcia, że ww. decyzja Starosty [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.
Jednocześnie GINB, zaznaczył, że nie dopatrzył się także, aby decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z rażącym naruszeniem ww. art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. W jego ocenie projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, a ponadto zawiera niezbędne elementy.
Ponadto wskazał, że zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 10 k.p.a., dotyczący zaniechania wezwania pełnomocnika skarżącego do podpisania wniosku z dnia 5 lutego 2018 r., i tym samym pozbawienia K W uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...] - nie miał wpływu na treść decyzji ww. Wojewody z dnia [...] marca 2018 r.
W konsekwencji decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.
4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia [...] września 2018 r., wniosła A I. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
a) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 7, 8 ,9, 10, 28, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a także niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozparzenia materiału dowodowego, wyrażające się w uznaniu, że stwierdzone naruszenia prawa nie mają charakteru rażącego;
b) art. 53 ust. 4 i 5, art 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
c) art. 5, art. 29, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art 50 ust. 2 i 4 p.b.;
d) §12, §13, § 216, § 249 ust. 6 w związku z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez nie stwierdzenie rażącego charakteru stwierdzonych naruszeń prawa.
Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. stwierdzającej nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. w całości w związku z zajściem przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.
5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.).
Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przenosząc określone w przepisach P.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
2. Istota sprawy dotyczy tego, czy zasadnie GINB po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. W sprawie zatem wystąpiła sytuacja w której organ I instancji stwierdził nieważność decyzji, zaś organ II instancji (ponownie rozpatrując sprawę) decyzję tą uchylił i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem Skarżącej, organ II instancji dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznając, że stwierdzone ewidentne naruszenia prawa badanej decyzji nie mają charakteru "rażącego".
Zdaniem organu, generalnie oceniana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. jest zgodna z prawem, a wskazane w decyzji GINB jej niezgodności nie mają charakteru "rażącego" naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi II instancji, a nie Stronie skarżącej.
Istotne w sprawie jest również to, że WSA w Szczecinie w wyroku z 11 października 2018 r. (sygn. akt II SA/SZ 278/18) oddalił skargę A I na decyzję SKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy analizowanej inwestycji.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził między innymi to, że: " (...) z akt organu I instancji wynika, że planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc jej realizację można było zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Dalej Sądu uznał, że: "(...) skoro zatem Wójt Gminy [...] przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. wykonał wszystkie czynności wymagane przepisami art. 59 – art. 64 ust. 1 u.p.z.p. to trafnie wskazało SKO, że decyzji tej nie można uznać za nieważną". W innej części uzasadnienia Sądu przyjął, że: "(...) za nietrafne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (lub stwierdzenia jej nieważności) uznać należało zarzuty związane z kwestią zacienienia działek sąsiednich, ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, niezachowania odległości pomiędzy budynkami, w zakresie ochrony przeciwpożarowej (wskazane przez skarżącą przepisy § 12, § 13, § 216, § 249 ust. 6 w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i przepisów prawa budowlanego, bowiem zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę".
Sąd w niniejszej sprawie w pełni akceptuje powyższe rozważania WSA w Szczecinie i argumenty zawarte w tym uzasadnieniu, przyjmując je jako własne.
3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja organu II instancji została wydana w tzw. trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ("na pierwszy rzut oka"). Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt. IV SA 716/86, z dnia 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA.86/92, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13).
Zatem w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, nie zaś ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Tym samym zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej.
4. W analizowanej sprawie GINB w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do wszystkich wskazanych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem Sądu, argumenty te są szeroko uzasadnione, logiczne i oparte na przepisach prawa. Zatem Sąd przyjmuje je jako własne i w pełni podziela zawartą w uzasadnieniu argumentację.
Zasadnie zatem GINB powołał się na treść art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), w myśl którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., powyższe oświadczenie inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
W przedmiotowej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy - K i S W do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...] ) na cele budowlane. Warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 764/17).
Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.
5. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b., inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.
Wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy nie jest tylko wymogiem o charakterze formalnym. Wprawdzie dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkuje formalną poprawność wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.), jednak uprzednie wydanie omawianej decyzji jest materialne - prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ładu przestrzennego przyjętego na terenie, na którym realizowana ma być inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 775/17).
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy – K i S W uzyskali decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy wraz z rozbudową na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...] , gmina [...] ). Dodatkowo, o czym była już mowa, decyzja ta była kontrolowana przez WSA w Szczecinie (oddalono skargę).
W związku z tym, zasadnie GINB przyjął, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.
6. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
Z akt sprawy nie wynika, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
Zdaniem Sądu, zasadnie przyjął GINB, że nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do:
a) wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (wymagana - do 60%; projektowana - 59,9% - projekt budowlany, opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu działki, s. 56),
b) szerokości elewacji frontowej (wymagana - do 19,0 m projektowana - 19 m - proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. A-O s. 60),
c) wysokości krawędzi elewacji frontowej (wymagana - do 6,0 m do gzymsu attyki lub okapu; projektowana - 5,33 m - projekt budowlany, przekrój A-A, rys. A-8 s. 81),
d) wysokości zabudowy (wymagana - do 8,0 m do najwyżej położonej części kalenicy lub attyki; projektowana - 6,62 m w najwyższym punkcie - zob. projekt budowlany, opis techniczny do projektu przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego pkt 4, charakterystyczne parametry techniczne lit b wysokość, s. 61 w zw. z rys. przekrój A-A, rys. nr A-8, s. 81),
e) geometrii dachu (wymagany dach dwuspadowy o nachyleniu połaci dachowych do 15°, z równym nachyleniem połaci głównych; projektowany - dach kalenicowy dwuspadowy o nachyleniu połaci dachowych 15° - projekt budowlany rys. rzut dachu, rys. nr A-7, s. 80),
f) powierzchni biologiczne czynnej (wymagana - minimum 10% powierzchni działki; projektowana - 20,2 % - projekt budowlany, opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu działki, s. 56).
Celem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. jest ustanowienie obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z planem, aby obiekt, który ma być wzniesiony, posiadał takie rozwiązania, aby w momencie zakończenia budowy spełnione zostały warunki przewidziane w planie. Spełnienie przesłanki zgodności z planem nie może być odłożone w czasie i spełnione "warunkowo" (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1214/17).
7. Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] położna jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "[...] ", na którym obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia v września 2009 r., w sprawie chronionego krajobrazu (Dz.Urz.Woj. [...] z 2011 r., Nr [...]. poz. [...] ). Powyższe potwierdza decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
W ocenie Sądu, zasadnie przyjął GINB, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nie uchybia w stopniu rażącym przepisom ww. aktu prawa miejscowego. Tym samym nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Pamiętać też trzeba, że co do zasady organy, w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nie kontrolują merytorycznie rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu i dołączenie wszelkich wymaganych opracowań (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1988/18).
8. Stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast zgodnie z §12 ust. 2 ww. rozporządzenia, usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W analizowanej sprawie, zgodnie z postanowieniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, dopuszcza się lokalizacje zabudowy w granicy z działką nr ewid. [...] .
Zdaniem Sądu, zasadnie GINB nie podzielił stanowiska Wojewody [...] , który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r., stwierdził że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Zdaniem Sądu, analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że rozbudowywana część budynku od strony południowo - wschodniej, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych (proj. bud. rys. A5 rzut parteru, str. 78 i rys. A6 rzut piętra s. 79) została usytuowana w odległości 3,95 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] , ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 1,0 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...] . Z projektu zagospodarowania terenu wynika także, że rozbudowywana część budynku od strony wschodniej, ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w odległości ok. 1,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,09 m od granicy działki nr ewid. [...] . Ponadto, ściana rozbudowywanej części budynku od strony wschodniej bez otworów okiennych i drzwiowych na poziomie parteru została zaplanowana w odległości od 0,99 m do 1,26 m (proj. bud. rys. A5 rzut parteru, s. 78) od granicy działki nr ewid. [...] , a na poziomie piętra w granicy z działka nr ewid. [...] (proj. bud. rys. A6 rzut piętra, s. 79).
W ocenie Sądu, organ zasadnie zatem przyjął, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. została wydana z naruszeniem §12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z uwagi na zaprojektowanie ściany rozbudowywanej części budynku od strony wschodniej na poziomie parteru w odległości od 0,99 m do 1,26 m od granicy działki nr ewid. [...] .
Stwierdzenie, że w tym zakresie decyzja jest niezgodna z prawem nie oznacza jednak automatycznie stwierdzenia, że było to "rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące'’ należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządność. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o ,,rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu, wskazane powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Wprawdzie naruszony §12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, tym niemniej skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Rozbudowywany budynek od strony wschodniej został wprawdzie zaprojektowany na poziomie parteru w odległości od 0,99 cm do 1,26 m od granicy z działką nr ewid. [...] , a więc w odległości niezgodnej z przepisem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, niemniej jednak ze względu na brak skutków społeczno-gospodarczych, nie można uznać tego naruszenia za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że stwierdzone wyżej uchybienie nie wpływa na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do działki nr ewid. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną w sposób, który uzasadniałby twierdzenie, że jest ono szczególnie dotkliwe, a tym samym niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W szczególności, że ściana rozbudowywanego budynku na poziomie piętra usytuowana jest w granicy z działką nr ewid. [...] . Powyższa ściana oparta jest na filarach usytuowanych na poziomie parteru w granicy z działką nr ewid. [...] . W ten sposób na poziomie parteru powstał podcień, który może służyć do celów komunikacyjnych (dojście do nieruchomości inwestycyjnej). Nie bez znaczenia dla oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia jest również fakt, że ściana rozbudowanego budynku na poziomie parteru jest ścianą oddzielania pożarowego REI 60.
9. Nie ulega również wątpliwości, że zarzut A I dotyczący "zacieniania" parterowego budynku należącego do Skarżącej nie jest zasadny.
Zarówno §13 jak i §60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnosi się do oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z akt sprawy oraz z dokumentów (dołączonych przez K W do odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r.) wynika, że ściana budynku skarżącej (usytuowanego na działce nr ewid. [...] ) zwrócona w stronę działki inwestycyjnej nr ewid. [...] nie posiada otworów okiennych. Tym samym zarzut skarżącej, dotyczący zacienienia nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z §12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że chodzi o otwór okienny zwrócony w stronę granicy działki, a zatem umieszczony w połaci dachowej usytuowanej równolegle do granicy działki sąsiedniej.
Z projektu budowlanego (rzut dachu, rys. nr A-7, s. 80; projekt zagospodarowania terenu rys. A-O, s. 60) wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się wykonanie okien połaciowych w części wschodniej oraz południowo-wschodniej rozbudowywanego budynku. Okna połaciowe w rozbudowywanej wschodniej części budynku, usytuowane są równolegle względem działki nr ewid. [...] i zwrócone są w stronę działki nr ewid. [...] . Okna połaciowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 4 m od granicy działki nr ewid. [...] . Natomiast okna połaciowe w części południowo-wschodniej rozbudowywanego budynku, usytuowane są równolegle względem granicy działki nr ewid. [...] i zwrócone są w stronę działki drogowej nr ewid. [...] . Okna połaciowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 2 m od granicy działki nr ewid. [...]
10. W ocenie Sądu, nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w dacie sporządzania projektu budowlanego były członkami właściwych izb. W aktach sprawy brak jest oświadczenia projektanta oraz sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 p.b.), to jednak nie zwalnia to z odpowiedzialności za sporządzony projekt budowlany.
11. Zdaniem Sądu, zasadnie GINB nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., co organ wojewódzki uzasadniał tym, że zaprojektowana inwestycja narusza uzasadniony interes osób trzecich, właścicieli nieruchomości sąsiednich korzystających z istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej m.in. dz. nr [...] . Wybudowanie budynku na czynnej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej może spowodować zniszczenie sieci, brak dostępu do studzienki brak możliwości odbioru ścieków kanalizacji sanitarnej przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości, co doprowadzi do naruszenia ww. § 26 warunków technicznych w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b p.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Stosownie zaś do treści § 26 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.
W ocenie Sądu, zasadnie GINB zauważył, że z projektu budowlanego wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] jak również działka nr ewid. [...] (należąca do wnioskodawczyni) mają zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Tym samym nie sposób uznać, że w analizowanym przypadku został naruszony także § 26 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
12. Zasadnie GINB odniósł się także do wskazanego przez organ wojewódzki rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.
Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przewidzianymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z normami obowiązującymi w budownictwie. Gdyby w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu nieważnościowym wykazano sprzeczność z powyższymi wymogami to spowodowane w wyniku jej realizacji uciążliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. W postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu nadzoru jest zbadanie, czy realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego "rażącego" - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenia norm p.b. i ewentualnie norm technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jeżeli te reglamentują sposób i warunki realizacji określonych robót budowlanych. Jeżeli zaś decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia w tym wypadku właścicieli sąsiadującego budynku mieszkalnego, nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, zaś jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych stron.
Zdaniem Sądu, ochrona takich interesów nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor - właściciel nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja, decydować będą o dopuszczalności wykonania określonego zamierzenia inwestycyjnego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.
Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich" występujących w obszarze oddziaływania zaplanowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. GINB zasadnie wskazał, że nie podziela argumentacji organu wojewódzkiego odnośnie do usytuowania projektowanego budynku na istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, popartej analizą znajdującej się w aktach sprawy umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zawartej w dniu 16 lutego 2016 r. (nr [...] ), pomiędzy Z. sp. z o.o., a S i K W, z której (jak wskazuje organ wojewódzki) nie wynika, aby zamiarem inwestora było przeniesienie istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej ze studnią oraz sieci wodociągowej. Organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę, że K W do odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., załączył pismo Z.Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...] ), z którego wynika, że Z.sp. z o.o. przychylił się do wniosku inwestora na wykonanie przebudowy istniejącego wodociągu i przyłącza sieci kanalizacji sanitarnej, w obrębie nieruchomości na działce nr ewid. [...] i [...] w [...] , według załącznika obejmującego przebieg proponowanej zmiany trasy instalacji wodociągowej oraz propozycji nowej trasy sieci kanalizacyjnej.
Analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe, zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nie przewidują swoim zakresem budowy zewnętrznej instalacji kanalizacyjnej. Nadto z projektu budowlanego wynika, że "zewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej stanowi odrębne opracowanie" (projekt budowlany, pkt 1.4.3. wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, s. 118).
Zatem istniejąca instalacja kanalizacja oraz zewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej nie są objęte projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] i stanowią przedmiot odrębnego opracowania. Inwestor może zrealizować przebudowę istniejącej kanalizacji sanitarnej w ramach zgłoszenia lub odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że projekt budowlany swoim zakresem nie obejmuje przeniesienia istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej ze studnią oraz sieci wodociągowej nie stanowi podstawy do przyjęcia, że ww. decyzja Starosty [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.
13. W ocenie Sądu, zasadnie GINB (powołując się na treść przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.), nie dopatrzył się, aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ww. art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. Projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, a ponadto zawierał niezbędne elementy o których mowa w powyższym przepisie. Projekt zagospodarowania działki (terenu) stanowi obligatoryjny element projektu budowlanego, a nie jego część w znaczeniu fragmentu, który może być wyodrębniony i funkcjonować samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1194/16). Do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych należy obowiązek kontroli, czy przedkładany projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na aktualnej mapie. Tylko bowiem sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena dopuszczalności wykonania zaplanowanych prac budowlanych w kontekście obowiązujących przepisów p.b. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół oraz samej nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 207/14.
14. GINB wskazał, że zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 10 k.p.a., dotyczący zaniechania wezwania pełnomocnika skarżącego do podpisania wniosku z dnia 5 lutego 2018 r., i tym samym pozbawienia K W uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...] - nie miał wpływu na treść decyzji ww. Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. Sąd potwierdza to stanowisko.
Pismo z dnia 5 lutego 2018 r., złożone przez adw. P W zawierało jedynie stanowisko w sprawie. Z adnotacji [...] Urzędu Wojewódzkiego wynikało, że K W poinformowany został o braku podpisu na ww. wniosku z dnia 5 lutego 2018 r., oraz poproszony o przesłanie oryginału pełnomocnictwa. Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. winna wykazać, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej normy prawa.
15. Zdaniem Sądu wszelkie pozostałe zarzuty zawarte w skardze należy uznać za bezzasadne.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wskazać należy, że przesłanka nieważności decyzji sformułowana w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ma w swej istocie charakter czysto informacyjny. Wskazuje bowiem jedynie na to, że przepisy szczególne mogą przewidywać wadę nieważności inną niż określone w art. 156 § 1 pkt 1-6 (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1094/18).
Podobnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 7, 8 ,9, 10, 28, 77 i 80 k.p.a. - stwierdzić trzeba, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji (tak jak w przedmiotowej sprawie).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 i ust. 5, art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać, że zarzut ten nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, na co słusznie zwrócił uwagę GINB w odpowiedzi na skargę. Podobnie, zarzut naruszenia art. 5 p.b. jest bezzasadny, gdyż samodzielne powołanie się na ten przepis nie może stanowić o nieważności decyzji. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny regułami i zasadami, a nie w sposób subiektywny, wynikający z posługiwania się własnymi wyobrażeniami odnośnie do przysługującego danej osobie interesu i jego treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1950/18). W zasadzie każda inwestycja realizowana w bliskim sąsiedztwie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznie zarzutu, że wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem. Ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 534/18).
Podobnie, zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 i 4 p.b. nie jest trafny. Samo naruszenie przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wystąpienie takiego niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 877/18).
Zasadnie również GING przyjął, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji, rozbudowany budynek nie był objęty Gminną Ewidencją Zabytków. Stąd wszelkie zarzuty związane z tą kwestią są również bezzasadne.
16. Podsumowując można przyjąć, że GINB zasadnie wskazał, że dokonując ponownej analizy sprawy nie stwierdzono, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania, a także aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy też spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie była również dotknięta wada powodującą jej nieważność z mocy prawa. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ zasadnie, decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.
17. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organ II instancji i skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.