VII SA/Wa 2624/21

VII SA/Wa 2624/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2034/22 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. W., A. L. i B. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania E W, A L i B Z od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R K i J K pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ew. nr [...] obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]- bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr [...] obr. [...], gm. [...]- utrzymał w mocy ww. decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] lutego 2021 r. R K i J K złożyli do Starosty wniosek o pozwolenie na ww. budowę. Starosta, pismem z 9 kwietnia 2021 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie, pismem z 26 kwietnia 2021 r., B Z i A L zajęły stanowisko w przedmiotowej w sprawie. Odrębnym pismem z [...] kwietnia 2021 r. (uzupełnionym [...] kwietnia 2021 r.) E W również zajęła stanowisko w sprawie. Starosta decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły E W, A L oraz B Z.
Wojewoda, postanowieniem z [...] lipca 2021 r., nr [...] zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej. Starosta (przy piśmie z [...] września 2021 r.), przekazał uzupełnioną dokumentację projektową. Pismem z [...] października 2021 r., Wojewoda zawiadomił strony o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że [...] września 2020 r. weszła w życie ustawa z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, z późn. zm.). Zgodnie z art. 26 tej ustawy, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (do zgłoszenia) będzie mógł dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Jeśli inwestor zdecyduje się na opracowanie projektu budowlanego zgodnego z dotychczasowymi przepisami, wówczas zobowiązany jest dostarczyć cztery egzemplarze projektu budowlanego (zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud.). Złożenie wniosku (dokonanie zgłoszenia) z takim projektem będzie oznaczało, że dalszy przebieg procesu inwestycyjnego razem z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę (w sprawie rozpatrzenia zgłoszenia) będzie się odbywał według dotychczasowych przepisów.
Do wniosku z [...] lutego 2021 r. dołączone zostały 4 egzemplarze projektu budowlanego. Zatem przedmiotowy projekt podlega sprawdzeniu zgodnie z przepisami w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Przytaczając art. 28 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 25 ust. 1 i ust. 3 Pr. bud., organ wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego stwierdził niewielkie braki w dokumentacji projektowej, w związku z czym zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej przez:
1. Sporządzenie projektu spełniając § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), zgodnie z którym projekt budowlany inwestycji należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu.
2. Doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 8 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, który stanowi, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna zawierać: "ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu".
3. Określenie odległości miejsc postojowych od sąsiadujących okien budynków oraz granic sąsiednich działek budowlanych celem uwiarygodnienia spełnienia warunków określonych w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
4. Dołączenie do projektu budowlanego prawidłowo sporządzonej analizy nasłonecznienia i przesłaniania, celem dokonania oceny, projektu budowlanego pod kątem spełnia wymogów określonych w § 13, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia, ze względu na lokalizację przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września) odrębnie. Natomiast niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający.
Nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej zostały uzupełnione.
W ocenie organu odwoławczego, inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Pr. bud., warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę.
Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") terenu wsi [...], gmina [...], przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym działka inwestycyjna [...] obr. [...], gm. [...], leży w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1MRU - tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej (§ 5 ust. 1 pkt 4 ww. planu). Dla terenu o symbolu MRU obowiązują następujące ustalenia: przeznaczenie (funkcje) terenów - podstawową funkcją jest zabudowa zagrodowa (§ 7 ust. 2 pkt 1 ww. planu), uzupełniającym funkcjami są: 2.1.) zabudowa jednorodzinna 2.2.) usługi nieuciążliwe 2.3.) liniowe, terenowe, punktowe i kubaturowe elementy infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem 2.4.) zieleń towarzysząca 2.5.) dopuszcza się funkcje usługowo-produkcyjne, składowe (§ 7 ust. 2 pkt 2 ww. planu), zasady zagospodarowania - istniejąca zabudowa zagrodowa, jednorodzinna, usługowa oraz związana z prowadzeniem nieuciążliwej produkcji, może podlegać wymianie, rozbudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, pod warunkiem utrzymania wymienionego w ust. 2 przeznaczenia terenu, (§ 7 ust. 3 pkt 1 ww. planu), - dopuszcza się: działalność gospodarczą, jako uzupełniającą funkcję mieszkaniową pod warunkiem, że nie wykluczy zabudowy mieszkaniowej na terenach otaczających. Preferowana działalność gospodarcza to handel, rzemiosło nieuciążliwe, usługi bytowe dla ludności. (§ 7 ust. 4 pkt 1 ww. planu).
Zgodnie z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania obszarów § 11 ww. planu zaleca się sytuowanie budynków równolegle do linii rozgraniczających lub w przypadku, kiedy boczna granica działki nie tworzy z linią rozgraniczającą ulicy kąta prostego równolegle do bocznej granicy działki (§ 11 pkt 2.1 ww. planu), wysokość budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji z możliwością podpiwniczenia o wysokości do 1,5 m nad poziom terenu (§ 11 pkt 2.2 ww. planu), zaleca się dach dwuspadowy lub wielospadowy z okapem dokoła ścian budynku z kalenicą równoległą do osi (drogi) ulicy. Na działkach narożnych linię kalenicy wyznacza kierunek drogi (ulicy) o wyższej randze (§11 pkt 2.2 ww. planu), budynki mieszkalne mogą być realizowane, jako jednorodzinne, wolnostojące lub bliźniacze, pomieszczenia usługowe i działalności gospodarczej, a także garaże i inne pomieszczenia pomocnicze mogą być wolnostojące bądź przybudowane lub wbudowane w budynki mieszkalne (§11 pkt 8 ww. planu). Ponadto, w myśl § 12 pkt. 3 ww. planu, na terenach objętych planem obowiązuje nakaz wprowadzenia do zagospodarowania działki min. 30% terenu czynnego biologicznie.
Inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym i dachu dwuspadowym o kącie nachylenia 38°. Powierzchnia biologicznie czynna stanowi 67,53 % powierzchni działki budowlanej. Dostęp do drogi publicznej zapewniony został przez zjazd z drogi powiatowej nr [...] (objęty oddzielną procedurą). Z przeprowadzonej przez Wojewodę analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jest zgodna z MPZP na terenie inwestycyjnym oraz przepisami techniczno-budowlanymi.
Stosownie do § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Działka inwestycyjna jest działką wąską, jej szerokość wynosi ok. 16 m.
Wojewoda stwierdził, że z dokumentacji projektowej nie wynika, aby planowana inwestycja naruszała przepisy stanowiące o usytuowaniu budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 271 - § 273 ww. rozporządzenia. Budynek usytuowany został bezpośrednio przy granicy z działki ew. nr [...], posiada ścianę oddzielenia pożarowego od granicy z działką ew. [...], co potwierdza dokumentacja projektowa. Zgodnie z opisem "warunki ochrony przeciwpożarowej określone w odrębnych przepisach" - str. 20 projektu: "Odległość między budynkami na działkach sąsiednich jest zgodna z. przepisami przeciwpożarowymi. Budynek sąsiedni zlokalizowany w granicy z przedmiotową działką posiada ścianę oddzielenia p.poż.".
Mając na uwadze warunki techniczne oraz analizę obszaru oddziaływania projektowanego obiektu Wojewoda uznał, że lokalizacja przedmiotowej budowy nie narusza przepisów § 13, § 57-60 ww. rozporządzenia, dotyczących zacienienia i ograniczenia dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na sąsiednich działkach. Inwestycja spełnia wymogi określone w MPZP, obowiązującego na terenie inwestycyjnym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych tj. ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz ustawy Prawo budowlane w kwestii normatywnych odległości od granicy działki skarżących oraz ograniczeń dopływu światła słonecznego. Zatem nie można stwierdzić, że usytuowanie projektowanej budowy budynku mieszkalnego inwestorów zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości skarżących.
Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących ustalenia granic między nieruchomością inwestycyjną i nieruchomością skarżących organ wojewódzki zauważył, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, zainicjowanie postępowania mającego na celu weryfikację przebiegu granic nieruchomości nie pozbawia mocy prawnej aktualnie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i nie powoduje konieczności wstrzymania się przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z wydaniem decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy. Spór co do przebiegu granicy między nieruchomościami rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu i jeśli zostanie rozstrzygnięty do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji wydający tę decyzję weźmie pod uwagę nowy przebieg granicy nieruchomości. Jeżeli natomiast spór dotyczący przebiegu granic nieruchomości nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji przy wydawaniu decyzji bierze pod uwagę przebieg granic, wynikający z ewidencji gruntów. Skoro skarżąca nie przedstawiła nowego przebiegu linii granicznej ustalonej przez właściwy organ, brak jest przeszkód do udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę w oparciu o posiadany materiał dowodowy.
Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, iż toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą być podstawą do kwestionowania prawa do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami zawartymi w decyzjach administracyjnych.
Wojewoda zbadał, czy przez wydanie przedmiotowej decyzji nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych, uwzględniając orzecznictwo sądowe w tym zakresie. Organ I instancji rozpoznając wniosek inwestora o wydanie kwestionowanego pozwolenia prawidłowo uwzględnił konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności, wyważając interesy stron tak, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora.
Organ wojewódzki stwierdził, że nie dopatrzył się również uchybień w sposobie prowadzenia postępowania przez Starostę, mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W sprawie nie został naruszony art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, ani art. 107 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia. Organ I instancji w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a sprawa została rozpatrzona w oparciu o jego całość. Inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 Pr. bud., a złożony przez nich projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Pr. bud. Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy, o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonymi w nich terminami ważności. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 Pr. bud., o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Zdaniem Wojewody, realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże powyższe nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 Pr. bud. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, a nie interesów faktycznych. Stosownie więc do treści art. 35 ust. 4 Pr. bud., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższą decyzją nie zgodziły się E W, A L i B Z, wnosząc pismem datowanym na 6 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:
"1) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez ustalenie, iż "zainicjowanie postępowania mającego na celu weryfikację przebiegu granic nieruchomości, nie pozbawia mocy prawnej aktualnie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i nie powoduje konieczności wstrzymania się przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z wydaniem decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy" - podczas gdy z treści dokumentacji geodezyjnej wynika jednoznacznie, iż działka Inwestorów - dz. ew. nr [...] obr. [...] posiada szerokość ponad 16 m - Organ zarówno I, jak i II Instancji błędnie przyjął, iż z dokumentacji geodezyjnej wynika, iż działka posiada szerokość poniżej 16 m;
2) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż co do działek: dz. ew. nr [...] obr. [...] i dz. ew. nr [...] nr. [...] toczy się postępowanie o ustalenie granic, podczas gdy postępowanie takie nie jest prowadzone, zaś granice działek maja ustalony przebieg ówcześnie postępowanie administracyjne o ustalenie granic toczyło się, zostało zakończone spisanym protokołem, zaś zapisy w katastrze nieruchomości odpowiadają ustaleniom z protokołu rozgraniczeniowego, tj. ustalona szerokość działki Inwestorów na 16,18 m;
3) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie i uznanie, za organem I Instancji, wbrew znajdującej się w aktach mapy zasadniczej, Planu zagospodarowania terenu i projektu, iż działka Inwestorów ma mniej niż 16 metrów szerokości - podczas gdy na mapie zasadniczej zostało ujęte wprost, iż działka inwestorów posiada 16,18 metrów szerokości, zaś samej uwadze geodety Pani K Ś nie sposób nadać waloru dowodowego z uwagi na okoliczność, iż została uczyniona po formalnym nakreśleniu mapy zasadniczej i nie zawiera jakiegokolwiek punktu odniesienia i wskazania sposobu dokonania pomiaru przez geodetę - uwaga uczyniona przez geodetę nie znajduje swojego potwierdzenia w materiale graficznym zgromadzonym w toku niniejszego postępowania; nadto brak jest wskazania, w jaki sposób został dokonany przez geodetę dodatkowy pomiar geodezyjny tj. czy to miało miejsce w oparciu li wyłącznie o wskazania mapy zasadniczej, czy też miał miejsce faktyczny pomiar w terenie - na etapie procedowania przez Organ II Instancji nieprawidłowość ta nie została wyjaśniona; front działki dz. ew. nr [...] ma szerokość 16,18 m, zaś działka na swojej długości rozszerza się, aby ostatecznie szerokość działki w tylnej jej części uzyskała wartość 16,77 m. Działka poza w/w punktami, na swojej długości nie posiada innych punktów odniesienia (geodezyjnych) - nie zwęża się również na swej długości. Biorąc to pod uwagę stwierdzić trzeba, iż szerokość działki wynosi ponad 16 metrów;
4) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., - poprzez uznanie, iż Organ I Instancji dokonał całościowego zgromadzenia materiału dowodowego - podczas gdy Starosta [...] zgromadził materiał dowodowy w sposób pobieżny i wybiórczy - poprzez niewzięcie pod uwagę operatu technicznego z ustalenia granic z dnia [...] marca 2020 roku, którym to operatem oraz protokołem ustalenia granic jednoznacznie zostało rozsądzone, iż działka Inwestorów ma 16,18 metrów szerokości - co zostało również potwierdzone oświadczeniem i podpisem Państwa R i J K - a tym samym nie jest możliwym zrealizowanie i zatwierdzenie przedłożonego przez Inwestorów projektu budowlanego, wobec niezachowania ustawowej odległości minimum 3 metrów od granicy z działką Skarżących;
5) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez uznanie, iż Starosta [...] prawidłowo zastosował ten przepis w niniejszym postępowaniu - w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż szerokość działki budowlanej Inwestorów - Państwa R i J K wynosi 16,18 m, a tym samym nie spełnia kryteriów określonych w/w przepisem, umożliwiających skorzystanie z dobrodziejstwa wybudowania budynku bezpośrednio przy granicy działki - zaś winien zostać usytuowany minimum 3 metry od granicy działki z działką Skarżących;
6) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji uznanie, iż prawidłowym było zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr [...] obr. [...] gm. [...]- podczas gdy Starostwa [...] winien zobowiązać Inwestora do usytuowania budynku minimum 3 metry od granicy działki z w/w nieruchomością".
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniosły m.in., że z akt sprawy (w tym z projektu zagospodarowania terenu oraz pośrednio z projektu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wynika, że działka inwestorów posiada szerokość większą niż 16 m. Organ I oraz II Instancji wskazując i uznając wbrew zgromadzonej dokumentacji, że działka ma szerokość mniejszą oparł się jedynie na krótkiej wzmiance - "uwadze" - geodety, która to wzmianka nie została poparta jakimikolwiek obliczeniami. Brak jest jakichkolwiek pośrednich i chociażby szczątkowych danych umożliwiających weryfikację oświadczenia uczynionego przez geodetę na projekcie zagospodarowania terenu. Uwadze geodety (K Ś) nie sposób nadać waloru dowodowego z uwagi na okoliczność, że została uczyniona po formalnym nakreśleniu mapy zasadniczej i nie zawiera jakiegokolwiek punktu odniesienia i wskazania sposobu dokonania pomiaru. Ponadto uwaga uczyniona przez geodetę nie znajduje potwierdzenia w materiale graficznym zgromadzonym w toku postępowania - nie sposób nawet ustalić, w jakim punkcie działki przedmiotowy pomiar został dokonany, a także w oparciu o jaką technikę geodezyjną nastawił rzeczony pomiar. Geodeta wskazuje, że "Dokonano dodatkowego pomiaru geodezyjnego szerokość dz. [...] w miejscu projektowanego budynku nie przekracza 16,00 m." Takie jednostronne stwierdzenie w żaden sposób nie koreluje z dokumentacją będącą zarówno w posiadaniu skarżących, jak również znajdującą się w aktach sprawy. Jeśli natomiast geodeta wskazuje, że działka w miejscu projektowanego budynku ma szerokość mniejszą niż 16 m., to geodeta dokonując pomiaru powinien przecież precyzyjnie być w stanie wskazać tę szerokość - nie zaś czynić ogólnikową wzmiankę na mapie. Jak wynika z samego projektu zagospodarowania terenu, pomiary poczynione przez samych inwestorów dla potrzeb zagospodarowania działki zakładają szerokość działki minimum 16,00 m (na mapie oznaczone obiekty: 600cm+680cm+320cm). Inwestorzy sami zatem przyznali, że szerokość działki to minimum 16,00 m., co kłóci się ze stwierdzeniem geodety - szerokość dz. ew. nr [...] to ponad 16 m.
Skarżące zauważyły, że na podstawie uwagi geodety nie są w stanie zweryfikować w sposób realny, jak przedmiotowy budynek miałyby usytuowany względem ich działki. Ustawodawca w § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. posługuje się stwierdzeniem "szerokość działki budowlanej", natomiast organ I Instancji, a w ślad za nim organ II Instancji, pośrednio, jako wyznacznik przyjęli "szerokość działki w miejscu projektowanego budynku" - co zdaniem skarżących stanowi nieuprawnioną nadinterpretację przepisów rozporządzenia i świadome manipulowanie stanem faktycznym. Koniecznym było wykonanie przez geodetę dodatkowej mapy geodezyjnej, zawierającej wskazanie punktów odniesienia się do wykonanych przez geodetę pomiarów i to w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości.
Z załączonego do skargi operatu technicznego wynika, że ustalenia granic z 27 marca 2020 r., sporządzonego przez geodetę M Ś (współautorem tego operatu jest również geodeta K Ś) szerokość działki inwestorów wynosi 16,18 m. Powyższa okoliczność została jednoznacznie potwierdzona oświadczeniem i podpisem R i J K. Inwestorzy nie negowali w dacie wznowienia i ustalenia granic, że szerokość ich działki wynosi ponad 16 m. W tym stanie rzeczy nie jest możliwym zrealizowanie przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego, wobec niezachowania ustawowej odległości minimum 3 m. od granicy z działką skarżących.
Błędem organu II Instancji było niewzięcie pod uwagę przedmiotowego dokumentu. Niezasadne jest stwierdzenie organu, że toczy się obecnie postępowanie rozgraniczeniowe - takie postępowanie nie ma na obecnym etapie miejsca. Podnosząc kwestię rozgraniczenia, skarżące podkreślili, że ówcześnie takie postępowanie toczyło się i w jego trakcie ustalono, że szerokość działki wynosi 16,18 m - obecne dane zawarte w katastrze nieruchomości zgodne są z protokołem rozgraniczeniowym, co potwierdza tylko tezę skarżących o faktycznej szerokości działki. Zamiennym jest również okoliczność, że front działki ma szerokość 16,18 m, zaś działka na swojej długości rozszerza się, aby ostatecznie szerokość działki w tylnej jej części uzyskała wartość 16,77 m. Działka poza ww. punktami na swojej długości nie posiada innych punktów odniesienia (geodezyjnych) - nie zwęża się również na swej długości.
Szerokość działki wynosi więc ponad 16 m., a tym samym nie spełnia kryteriów, umożliwiających skorzystanie z dobrodziejstwa wybudowania budynku bezpośrednio przy granicy działki - zaś powinien zostać usytuowany minimum 3 m., od granicy działki z działką skarżących. Organ I Instancji naruszył dyspozycję przepisu § 12 ww. rozporządzenia, dokonując jego zastosowania, w sytuacji braku spełnienia przesłanek ujętych w rozporządzeniu. Inwestorzy powinni być ewentualnie zobowiązani do dokonania zmiany planu zagospodarowania działki i przesunięcia planowanego miejsca usytuowania budynku. Organ II Instancji błędnie zatem ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowody, niezasadnie uznając go za pełny.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji został w przedmiotowej sprawie rozpoznany odrębnie, postanowieniem Sądu z 11 lutego 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przyjęte przez organa administracji architektoniczno budowlanej założenie, że szerokość działki budowlanej, na której zezwolono kwestionowaną decyzją budowę wynosi 16 m., co uzasadnia zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej" "rozporządzenie"). Zgodnie z tym przepisem w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. W konsekwencji zaś, czy organa obu instancji wydały zaskarżone decyzje z należytym uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a ponadto – w odniesieniu do prawa miejscowego – z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 1a Pr. bud.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę ocenia dopuszczalność zamierzenia budowlanego na podstawie załączonego do wniosku projektu budowlanego (art. 33 pkt 1 Pr. bud.), który składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, sporządzonego przez uprawnionych projektantów. Zgodnie z § 15 pkt. 1a i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609) część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii i określa ona m.in. granice działki lub terenu, usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami.
Organa administracji architektoniczno budowlanej nie są uprawnione do sprawdzania ww. ustaleń projektowych; ustawodawca (w ustawie Prawo budowlane, art. 15a ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 95 Pr. bud.) i prawodawca (w ww. rozporządzeniu) przewidział wyłączną odpowiedzialność projektanta za projekt budowlany, wyłączając tym samym dopuszczalność badania projektu budowlanego (a więc i jego części, jaką stanowi projekt zagospodarowania działki) przez organa – poza zgodnością projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym.
W niniejszej sprawie organ I instancji orzekał więc na podstawie tej dokumentacji projektowej, która została przez inwestora załączona do wniosku o pozwolenie na budowę. Elementem składowym tej dokumentacji był projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na kopii mapy zasadniczej przez posiadającą stosowne uprawnienia inż. arch. B B. Z tego projektu wynikało w sposób jednoznaczny (a więc wiążący organa administracji architektoniczno budowlanej), że szerokość działki nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...] wynosi 16 m (określenie szerokości zamieszczone na rysunku pod- i nad planowaną budową). Jak wynika z załączonej do projektu budowlanego decyzji z [...] grudnia 2008 r. i z [...] czerwca 2017 r. projektantka posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno budowlanej, w tym do projektowania architektoniczno-budowlanego. Prawidłowość geodezyjna ww. projektu potwierdzona została dodatkowo przez uprawnionego geodetę – inż. K Ś i opatrzona stosowną adnotacją.
Jak wynika z powyższego, organ I instancji – związany ustaleniem szerokości działki budowlanej, wskazanym w projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym na kopii mapy zasadniczej przez uprawnionego projektanta, potwierdzonym przez geodetę – nie mógł (i nie miał też po temu żadnych podstaw) w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przyjąć innej, niż 16 m, szerokości tejże działki.
M.in. powyższe ustalenia zostały zakwestionowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej przez powołanie się odwołujących na załączony do odwołania "Operat techniczny. Ustalenie granic" z 27 marca 2020 r. sporządzony przez M Ś (geodetów B M i K Ś), potwierdzony za zgodność z materiałami zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...], z którego wynika, że działka nr ewid. [...] ma w granicy z działką drogową szerokość 16, 18 m. Na protokole znajdują się podpisy osób uczestniczących w czynnościach geodety.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że protokół z ustalenia granic nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionym geodetą, w rozumieniu art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), w postępowaniu rozgraniczeniowym (podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 141/19, CBOSA). Jest to jedynie potwierdzenie czynności geodezyjnych i ich wyniku, zaakceptowane (lub nie) przez uczestników. Umieszczone na protokole podpisy nie są wyrazem zawartej ugody, a jedynie tym, że podpisujący akceptują ustaloną przez geodetę granicę – co nie jest jednak równoznaczne z ugodowym rozgraniczeniem przed geodetą. Wyłącznie zaś ugoda zawarta przed geodetą, zgodnie z art. 31 ust. 4 cyt. ustawy, ma moc ugody sądowej. Powinna ona mieć jednak postać umowy, do której stosuje się poza art. 917 Kodeksu cywilnego ("przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać") ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy.
Nie jest to również forma ugody administracyjnej w rozumieniu art. 114-122 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3199/15, CBOSA).
Należy też wyjaśnić, że w wypadku nie zawarcia ww. ugody rozgraniczeniowej przed geodetą, rozstrzygnięcie sporu granicznego może mieć wiążące prawnie dwie formy. Po pierwsze, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wówczas wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 ww. ustawy). Po drugie, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ww. art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, a sąd rozpatruje sprawę o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego (art. 34 ust. 1 – 3 ww. ustawy).
Dlatego też – wbrew twierdzeniom skarżących - to nie protokół z ustalenia przebiegu granic może mieć moc dowodową w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., pozwalającą na podważenie załączonego do projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z ww. zasadami projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonymi granicami i szerokością działki ewidencyjnej, ale wyłącznie stosowna decyzja rozgraniczeniowa (ostateczna) lub postanowienie sądu powszechnego o rozgraniczeniu (prawomocne).
W tym też znaczeniu protokół geodezyjnego ustalenia przebiegu granic nie wiąże organów administracji architektoniczno budowlanej w wypadku sprzeczności dokonanych w nim ustaleń z będącą podstawą orzekania o zatwierdzeniu projektu budowlanego potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapą dla celów projektowych, zawierającą część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu – co słusznie podkreślił Wojewoda w zaskarżonej decyzji.
Należy też pamiętać, że w wypadku kwestionowania szerokości działki - wynikającej z załączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu - ustalenie czy działka budowlana ma poniżej, czy powyżej 16 m szerokości, nie leży w kompetencji organu administracji architektoniczno budowlanej. Organ wypowiedzieć się w takiej kwestii w odniesieniu do dokumentów projektowych (w tym zagospodarowania terenu), które już posiada, byłby zobowiązany dopiero po ostatecznym ustaleniu w stosownym, a wyżej wskazanym, trybie przebiegu granicy w sposób odmienny.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że załączone do ww. protokołu ustalenia przebiegu granic tzw. "szkice podstawowe" nie obrazują szerokości działki nr ewid. [...] na całej jej długości, a jedynie na odcinku graniczącym z drogą. W ten sposób w żaden sposób nie stanowią zaprzeczenia poczynionej na projekcie zagospodarowania terenu adnotacji o szerokości działki 16 m, wg pomiarów dokonanych w pewnej (większej) odległości od drogi.
W sprawie niniejszej zaistniały więc przesłanki zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia, pozwalające na budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce budowlanej o szerokości 16 m.
Z powyższych przyczyn ujętych w ocenie prawnej tut. Sądu – a więc wobec prawidłowego ustalenia i analizy organów obu instancji stanu faktycznego, wynikającego z poprawnych dokumentów załączonych do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wymaganych art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 3 Pr. bud. (w brzmieniu słusznie ustalonym przez organa, jako obowiązującym sprzed nowelizacji Prawa budowlanego) i prawidłowej subsumpcji prawnej – niezasadne były wszystkie zarzuty skarżących z pkt. 1 – 6 skargi.
Dodatkowo należy też wyjaśnić, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił w pełni uzasadnienie decyzji organu II instancji, odnoszące się do uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego zakresu dokumentacji projektowej (na żądanie Wojewody), potwierdzającej zachowanie należytego nasłonecznienia i nieprzesłaniania, związanego z zezwoloną budową. Również nie nasuwa wątpliwości tut. Sądu dokonana przez organa bardzo szczegółowa analiza poszczególnych, mogących mierz w sprawie zastosowanie, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście konieczności zgodności projektowanego budynku z zapisami prawa miejscowego. W takim też zakresie zbędne jest powtarzanie uzasadnienia organu.
Skoro więc inwestor spełnił wszelkie wymagania, nałożone ww. przepisami prawa, obowiązkiem organu było wydanie decyzji pozytywnej (art. 35 ust. 4 Pr. bud.).
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.